Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1880/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 182/16 oddalił skargę L. G. i P. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wskazał, że decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...] Starosta O. orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w O., oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,0024 ha, obr. [...], objęta księgą wieczystą nr [...], oraz działka nr [...] o pow. 0,4924 ha, obr. [...], objęta księgą wieczystą nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wyrokiem z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110).

Dokonując następnie analizy skutków wyżej wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego organ I instancji stwierdził, iż w praktyce powoduje on, iż z dniem jego publikacji "następuje powrót do pierwotnego brzmienia ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości", co oznacza, że prawo do takiego przekształcenia mają osoby fizyczne, które w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, a ponadto z takim żądaniem mogą wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi ww. osób.

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ I instancji stwierdził, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawcom nie przysługuje obecnie uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowych nieruchomości, bowiem nie były one w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. zabudowane na cele mieszkaniowe ani też zabudowane garażami, nie stanowiły nieruchomości rolnych, a ponadto we wskazanym okresie nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani też decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w 2008 r. wydano jedynie decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania zakładu ślusarsko-mechanicznego na zakład ślusarsko-mechaniczno-odlewniczy na działkach nr [...] i nr [...], a w 2010 r. dla budowy hali produkcyjno-magazynowej na działce nr [...]), zaś z treści umów, na podstawie których wnioskodawcy nabyli m.in. prawo wieczystego użytkowania tych nieruchomości wynika, że nabycie to nastąpiło na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej.

Odwołanie od decyzji Starosty O. wnieśli L. i P. G..

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty O.. Organ wskazał, że regulacja art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej - w brzmieniu sprzed wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej - nie przewidywała uprawnienia do występowania z takim roszczeniem po stronie m.in. osób fizycznych, którym przysługiwało prawo użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości wykorzystywanych na cele prowadzenia pozarolnicznej działalności gospodarczej, a zatem skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I K 29/13 brak obecnie możliwości takiego przekształcenia w stosunku do osób fizycznych, które nabyły bądź wykorzystują daną nieruchomość na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, czemu Trybunał dał wyraz wprost w komunikacie ogłoszonym po wydaniu tego wyroku: "Orzeczenie o niekonstytucyjności obejmuje osoby prawne (z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych) oraz osoby fizyczne, które uzyskały użytkowanie wieczyste - co do zasady -w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej." Tymczasem jak wynika z treści umów z 22 grudnia 2004 r. Rep.

A nr [...] i z 7 kwietnia 2005 r. Rep. A nr [...], nabycie przez wnioskodawców prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości nastąpiło w związku i na cele związane z prowadzoną przez L. G. działalnością gospodarczą pod firmą "[...]"[...]" z siedzibą w O.. W kontekście powyższego, w ocenie organu, na gruncie niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości okoliczność, iż po uwzględnieniu skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 wnioskodawcom, będącym osobami fizycznymi, które nabyły przedmiotowe nieruchomości na cele prowadzenia działalności gospodarczej, nie przysługuje obecnie roszczenie o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności tych nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, iż na gruncie omówionych wyżej regulacji prawnych koniecznym jest łączne spełnienie zarówno przesłanek podmiotowych, jak i przedmiotowych przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a zatem w kontekście niestwierdzenia wypełnienia przez wnioskodawców przesłanki podmiotowej, zbytecznym jest ustalanie ziszczenia się w niniejszej sprawie przesłanek przedmiotowych, na które powołano się w odwołaniu (na części działki nr [...] istniał budynek garażowy zaś działka nr [...] była zabudowana "budynkiem wielkopowierzchniowym, który w założeniu wnioskodawców miał być przeznaczony pod wielostanowiskowy garaż dla pojazdów ciężarowych"). Zbytecznym było zatem przeprowadzanie wnioskowanych przez strony dowodów dotyczących ustalenia ziszczenia się przesłanek przedmiotowych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowych nieruchomości.

Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutów naruszenia przepisów k.p.a., w tym art. 10 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a., wskazując, że strona podnosząc te zarzuty winna wykazać, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, których nieprzeprowadzenie z winy jedynie organu przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie miało wpływ na jej wynik, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. G. i P. G., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29.07.2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz.

83) w brzmieniu ustalonym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10.03.2015 r., sygn. akt K 29/13, poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w bezzasadnym przyjęciu, jakoby przepis ten miał wprowadzać w odniesieniu do użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi przesłankę podmiotową roszczenia o przekształcenie użytkowania wieczystego w postaci niekomercyjnego celu nabycia tego prawa, tym samym automatycznie pozbawiając takiej możliwości osoby, które użytkowanie wieczyste uzyskały na cele związane z działalnością gospodarczą i to niezależnie od istniejącego bądź planowanego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 78 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. oraz art. 138 §1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 78 §1 k.p.a. i art. 81 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji przy równoczesnym zaniechaniu uzupełnienia materiału dowodowego, stosownie do wniosków stron, w kierunku pozwalającym na poczynienie ustaleń faktycznych co do istniejącego bądź dopuszczalnego sposobu zagospodarowania objętych wnioskiem nieruchomości wedle stanu na dzień 13.10.2005r., a w konsekwencji uchyleniu się od jakichkolwiek ustaleń w odniesieniu do tej okoliczności faktycznej, jako uznanej przez organ za nieistotną dla sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie jest zasadna.

Na wstępie Sąd wskazał, że podstawowe znaczenie w tej sprawie ma treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 373), zgodnie z którym art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w wersji nadanej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 187, poz. 1110) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom prawnym, które nie miały tego uprawnienia do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przytaczając obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Sąd podniósł, iż wyrok ten skutkuje przyjęciem, że jeżeli dana osoba prawna nie mogła uzyskać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w wersji obowiązującej do zmiany tej ustawy aktem nowelizującym z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, to również po tej dacie taka możliwość została wyłączona mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił, że nieruchomość stanowiąca działkę [...] nie była w dniu wejścia w życie ustawy w ogóle zabudowana, natomiast nieruchomość stanowiąca działkę [...] nie była zabudowana ani przeznaczona na cele mieszkaniowe ani też zabudowana garażami, obie działki nie stanowiły nieruchomości rolnych, a ponadto w okresie tym nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani też decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z informacją Urzędu Miasta O. z dnia 3 czerwca 2015 r., w 2008 r. wydano natomiast decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania zakładu ślusarsko-mechanicznego na zakład ślusarsko-mechaniczno-odlewniczy na działkach nr [...] i nr [...], a w 2010 r. dla budowy hali produkcyjno-magazynowej na działce nr [...].

Tym samym nie można twierdzić, że nieruchomości te w dniu 13 października 2005 r. były zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę, względnie były nieruchomościami rolnymi.

Z materiału dowodowego zebranego w sprawie dostatecznie jasno wynika, że były to nieruchomości zakupione w celu wykonywania działalności gospodarczej, a następnie na ten cel najprawdopodobniej wykorzystywane, skoro jedna z decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania zakładu ślusarsko-mechanicznego na zakład ślusarsko-mechaniczno-odlewniczy. Tym samym Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 z późn. zm.) poprzez jego błędną interpretację.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia przez organy administracji art. 78, art. 81 i art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie uzupełnienia materiału dowodowego stosownie do wniosków stron, w kierunku pozwalającym na poczynienie ustaleń faktycznych co do istniejącego bądź dopuszczalnego sposobu zagospodarowania nieruchomości według stanu na dzień 13 października 2005 r. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości. W szczególności organy prawidłowo ustaliły, że skarżącej Spółce nie przysługiwały uprawnienia do domagania się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed zmianą wynikającą z ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.

Sąd podniósł, że skarżący w swoim piśmie z dnia 15 czerwca 2015 r. wskazali, iż na działce nr [...] w dacie 13 października 2005 r. znajdował się budynek garażowy, na dowód czego przedłożyli jego fotografię oraz "zachowany odpis planu, stanowiącego element projektu technicznego posadowionego na gruncie garażu". Fotografia przedstawia budynek znacznych rozmiarów, o nieustalonym przeznaczeniu, lecz noszący cechy budynku "poprzemysłowego". Natomiast "zachowany odpis planu" sporządzony przez Zakłady Chemiczne O. Zakład Projektowy zatytułowany został "garaż, rzuty, przekrój i elewacje" i datowany jest na sierpień 1976. Rysunek elewacji południowej przedstawia budynek z dwoma drzwiami i bramą, natomiast rysunek elewacji północnej przedstawia budynek z trzema oknami o kształcie prostokątów.

Z rzutu przyziemia wynika, że w budynku tym planowano dwa pomieszczenia magazynowe i "pom. multikara". Budynek ten ma wymiary około 6mx10m czyli 60 m2 powierzchni zabudowy, podczas gdy w akcie notarialnym z 7 kwietnia 2005 r. zapisano, że działka zabudowana jest budynkiem B-81 o powierzchni zabudowy 2 265 m2. Również porównanie zdjęcia i rysunku prowadzi do wniosku, że nie jest to tożsama budowla. Na zdjęciu widnieje bowiem budynek, którego widoczna elewacja w znacznej części składa się z przeszkleń, w żadnym razie nie są to tożsame budynki.

Ponadto Sąd wskazał, że choć nie wynika to z literalnego brzmienia ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – garaże o których tam mowa, winny być garażami funkcjonalnie związanymi z budynkami mieszkalnymi. Nie można zdaniem Sądu twierdzić, że ustawodawca wymieniając w jednym rzędzie budownictwo mieszkaniowe i garaże, miał na myśli garaże "wielkopowierzchniowie" służące do parkowania samochodów ciężarowych, autokarów, sprzętu budowlanego czy innych podobnych pojazdów o dużych gabarytach.

Końcowo Sąd stwierdził, że z przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 542 z późn. zm.) i z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.) wynika, iż teren oznaczony w ewidencji gruntów i budynków symbolem "Bi" jest to grunt zabudowany ("zajęty") jednym z rodzajów wymienionych tych przepisach budynków, budowli lub urządzeń, niekoniecznie garażami a zwłaszcza garażami funkcjonalnie związanymi z budynkami mieszkalnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli L. G. i P. G., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz.
2. 83) z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13, poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż garaże o których mowa w tym artykule powinny być funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi oraz nieuprawnione przyjęcie, iż roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie przysługuje osobom fizycznym, które nabyły bądź wykorzystują tę nieruchomość na cele związane z działalnością gospodarczą,
3. 2. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść orzeczenia, a to art. 78 k.p.a., art. 81 k.p.a, i art. 136 k.p.a. poprzez odstąpienie od uzupełnienia materiału dowodowego stosownie do wniosków stron zgłaszanych w toku postępowania celem poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych co do istniejącego bądź dopuszczalnego sposobu zagospodarowania nieruchomości objętych postępowaniem według stanu na dzień 13 października 2005 r., co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie i wydanie nieprawidłowego wyroku, ze względu na naruszenie przepisów postępowania.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny co do istoty poprzez uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zarówno organy administracji, jak i sąd meriti swoje rozstrzygnięcie opierały na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r, sygn. akt K 29/13, niesłusznie interpretując skutki jego publikacji, jako dające podstawę do przyjęcia a priori, iż skarżący jako przedsiębiorcy nie są w stanie wykazać uprawnienia do żądania przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Konsekwencją tych zapatrywań było pominięcie dowodów zgłaszanych przez strony oraz ograniczenie ich czynnego udziału w sprawie.

Ponadto, w ocenie skarżących, Sąd zupełnie nieprawidłowo zinterpretował przepis art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej w brzmieniu sprzed wejściem w życie ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. naruszając elementarne zasady wykładni. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że "choć nie wynika to z literalnego brzmienia ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - garaże o których tam mowa, winny być garażami funkcjonalnie związanymi z budynkami mieszkalnymi." W ten sposób sąd uchybił regule wykładni: lege non distinguente nec nostrum est distinguere.

Co więcej odejście od literalnego brzmienia przepisu, którego dokonał, jest możliwe zasadniczo tylko w wypadku luki normatywnej bądź absurdalnych skutków stosowania przepisu wprost. W niniejszej sytuacji żadna ze wskazanych okoliczności interpretacyjnych nie zachodzi, a dosłowne jego brzmienie jest jasne. Nieuprawnionym jest więc imputowanie ustawodawcy woli, której nie wyraził w treści przepisu.

Skarżący wskazali również, że skoro nie ma znaczenia dla oceny przesłanek roszczenia o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, okoliczność prowadzenia przez wykonawcę działalności gospodarczej i nabycie czy wykorzystywanie dla jej potrzeb objętego wnioskiem gruntu ani też okoliczność funkcjonalnego powiązania garaży z nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi, to koniecznym było przeprowadzenie postępowania dowodowego z poszanowaniem wyrażonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. zasad praworządności, prawdy obiektywnej oraz czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Dokonując kontroli instancyjnej wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 31 marca 2016 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty sporu, tj. rozważenia, czy zasadnie przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wskazane w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ale w brzmieniu pierwotnym tego przepisu – Dz. U. z 2005 r., Nr 175, poz. 1459. Kwestią bezsporną jest bowiem, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjngo z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, który zapadł w trakcie prowadzenia przez organ I instancji niniejszego postępowania administracyjnego, pojawiła się konieczność oceny przesłanek warunkujących przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w sposób wskazany w tym wyroku.

Trybunał Konstytucyjny wspomnianym wyrokiem orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz.

83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Przypomnieć należy, że art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przewidywał pierwotnie (do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r.), iż z prawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogły skorzystać osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) zmieniła m. in. art. 1 ust. 1 ustawy. Zgodnie z jego treścią z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogły wystąpić osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości.

Rozszerzony został zatem znacznie zakres podmiotowy (przyznano uprawnienie osobom prawnym) i przedmiotowy (ustawodawca zrezygnował ze wskazania rodzajów nieruchomości, co do których użytkownik wieczysty mógł wystąpić z roszczeniem o przekształcenie), który uległ następnie zawężeniu na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. Oznacza to, że z dniem wejścia w życie powyższego wyroku nastąpił powrót do pierwotnego brzmienia ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a zatem pojawiła się konieczność zbadania, czy wnioskujący o przekształcenie spełniał przesłanki podmiotowe – jest osobą fizyczną będącą w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości oraz przedmiotowe – czy nieruchomości te były zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę oraz czy były to nieruchomości rolne.

Dokonując oceny spełnienia tych przesłanek Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić, iż sporne nieruchomości w dniu 13 października 2005 r. były zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę, względnie były nieruchomościami rolnymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to zasługuje na aprobatę, znajdując potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Przypomnieć należy, że skarżący nabyli użytkowanie wieczyste przedmiotowych nieruchomości na mocy aktów notarialnych: działkę nr [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia 22 grudnia 2004 r. Rep. A nr [...], natomiast działkę nr [...] aktem notarialnym z dnia 7 kwietnia 2005 r. Rep. A nr [...]. Co do pierwszej działki wskazano w akcie notarialnym, że jest to działka niezabudowana o pow. 2 539 m2, natomiast na działce nr [...] o pow. 4 924 m2 znajdowały się: budynek B -81 o pow. zabudowy 2 265 m2 oraz budowle, które na podstawie ww. aktu przeszły na własność skarżących. Taki stan przedmiotowych nieruchomość znajduje odzwierciedlenie w znajdujących się w aktach sprawy odpisach ksiąg wieczystych wg stanu na dzień 5 grudnia 2014 r. Odpowiadając na wezwanie organu o udzielenie informacji, czy przedmiotowe działki na dzień 13 października 2005 r. były zabudowane na cele mieszkaniowe lub garażami lub były nieruchomością rolną albo były przeznaczone na te cele, skarżący w piśmie z dnia 15 czerwca 2015 r. wskazał, że na działce nr [...] w dacie 13 października 2005 r. znajdował się budynek garażowy, na dowód czego przedłożył jego fotografię oraz "zachowany odpis planu, stanowiącego element projektu technicznego posadowionego na gruncie garażu".

Co do działki nr [...] skarżący nie podał natomiast żadnych informacji. Oceniając powyższe dowody w kontekście wykazania przesłanki przedmiotowej przekształcenia, podzielić należy spostrzeżenia Sądu pierwszej instancji, że fotografia przedstawia budynek znacznych rozmiarów, o nieustalonym przeznaczeniu, lecz noszący cechy budynku "poprzemysłowego". Natomiast odpis planu zatytułowany "garaż, rzuty, przekrój i elewacje" opatrzony datą "sierpień 1976 r." przedstawia: rysunek elewacji południowej - budynek z dwojgiem drzwiami i bramą, rysunek elewacji północnej - budynek z trzema oknami o kształcie prostokątów. Z rzutu przyziemia wynika zaś, że w budynku tym planowano dwa pomieszczenia magazynowe i "pom. multikara". Trzeba jednak zauważyć, że budynek ten ma około 60 m2 powierzchni, natomiast z aktu notarialnego z 7 kwietnia 2005 r. wynika, że działka zabudowana jest budynkiem B-81 o powierzchni zabudowy 2 265 m2.

Również z porównania zdjęcia i rysunku wynika, że nie jest to ta sama budowla. Co istotne, organ pierwszej instancji uzyskał od Urzędu Miasta O. informacje, iż na dzień 3 października 2005 r. przedmiotowe działki nie były objęte żadnym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś w 2008 r. wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania zakładu ślusarsko-mechanicznego na zakład ślusarsko-mechaniczno-odlewniczy na działkach nr [...] i nr [...], a w 2010 r. dla budowy hali produkcyjno-magazynowej na działce nr [...]. W związku ze stwierdzonymi rozbieżnościami co do faktycznego sposobu zagospodarowania ww. działek w dacie 13 października 2005 r., organ zwrócił się do skarżących o przedłożenie dokumentu, z którego wynikałoby, iż w tym okresie budynek o powierzchni zabudowy 2 265 m2 znajdujący się na działce [...] (wg aktu notarialnego z dnia 7 kwietnia 2005 r.) funkcjonował jako garaż oraz dokumentu, z którego wynikałaby zmiana sposobu użytkowania z garażu na zakład ślusarsko - mechaniczny.

Skarżący nie wyjaśnili jednak powyższych rozbieżności i nie przedłożyli żadnych innych dowodów potwierdzających, że na działce nr [...] wg stanu na dzień 13 października 2005 r. znajdował się garaż (w piśmie z dnia 8 lipca 2015 r. skarżący poinformował jedynie, że dokumenty złożone przy piśmie z dnia 15 czerwca 2015 r. potwierdzają tę okoliczność oraz wniósł o przesłuchanie świadka i wnioskodawców i sprawdzenie w bazie pojazdów, że wskazane przez niego pojazdy były użytkowane w ramach prowadzonej działalności gospodarczej). Podkreślenia wymaga również, że sami skarżący przedstawiali w toku postępowania administracyjnego sprzeczne informacje – w piśmie z dnia 15 czerwca 2015 r. wskazywali, że garaż znajdował się na działce nr [...], zaś w odwołaniu wskazywali, że była to działka [...].

Mając na względzie poczynione uwagi, podzielić należy ustalenia Sądu pierwszej instancji oraz organów, że nieruchomość stanowiąca działkę [...] nie była w ogóle zabudowana w dacie 13 października 2005 r. (decyzja na jej zabudowę została wydana dopiero w 2010 r.), zaś działka [...] nie była zabudowana ani przeznaczona na cele mieszkaniowe ani też zabudowane garażami. Tym samym, jak słusznie wskazał Sąd, nie można twierdzić, że nieruchomości te w dniu 13 października 2005 r. były zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę, względnie były nieruchomościami rolnymi, co uzasadniało odmowę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności.

W kontekście poczynionych wyżej wywodów na znaczeniu traci zarzut błędnej wykładni art. 1 ust 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, którego skarżący kasacyjnie upatrują w nieuprawnionym przyjęciu, iż garaże, o których mowa w tym przepisie powinny być funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi oraz że roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie przysługuje osobom fizycznym, które nabyły bądź wykorzystują tę nieruchomość na cele związane z działalnością gospodarczą. W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu, wskazać bowiem należy, co uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że u podstaw oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji legło stwierdzenie, iż przedmiotowe działki nie były w dacie 13 października 2005 r. zabudowane garażami, natomiast wywód, co do wymogu funkcjonalnego związania garażu z budynkiem mieszkalnym - choć zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuprawniony - nie miał wpływu na ocenę, że nie została spełniona przesłanka przedmiotowa warunkująca przekształcenie.

Natomiast co do błędnej wykładni powołanego przepisu w zakresie przyjęcia, że roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie przysługuje osobom fizycznym, które nabyły bądź wykorzystują tę nieruchomość na cele związane z działalnością gospodarczą, to zauważyć należy, że Sąd jedynie stwierdził, iż z materiału dowodowego zebranego w sprawie dostatecznie jasno wynika, że były to nieruchomości zakupione w celu wykonywania działalności gospodarczej, a następnie na ten cel najprawdopodobniej wykorzystywane. Sąd nie poczynił jednak żadnych dodatkowych wywodów, które wskazywałby, iż dokonał wykładni przepisu art. 1 ust 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Z powyższych względów zarzut naruszenia ww. przepisu nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżących kasacyjnie skutku.

Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 78 k.p.a., art. 81 k.p.a, i art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie uzupełnienia materiału dowodowego stosownie do wniosków stron, w kierunku pozwalającym na poczynienie ustaleń faktycznych co do istniejącego bądź dopuszczalnego sposobu zagospodarowania nieruchomości według stanu na dzień 13 października 2005 r. Wyjaśnić należy, że o skuteczności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego wyroku, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego byłby inny. Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia określonych w niej przepisów postępowania nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora.

Skarżący kasacyjnie wskazali bowiem jedynie na sposób, jaki - w ich ocenie - organ administracji naruszył przepisy art. 78 k.p.a., art. 81 k.p.a, i art. 136 k.p.a. Nie wykazali natomiast, iż przeprowadzenie dodatkowych czynności przez organ, tj. uzpełnienie materiału dowodowego stosownie do zgłaszanych przez nich wniosków doprowadziłoby do poczynienia odmiennych ustaleń faktycznych w zakresie zagospodarowania nieruchomości według stanu na dzień 13 października 2005 r. Zauważyć przy tym należy, że skarżący zarówno w odwołaniu, jak i późniejszym piśmie z dnia 26 sierpnia 2015 r. wystosowanym w nawiązaniu do otrzymanej od organu I instancji odpowiedzi na złożone odwołanie nie przedstawili żadnych innych dowodów, które podważyłyby ustalenia faktyczne dokonane przez Starostę, a następnie przez organ odwoławczy oraz nie wyjaśnili rozbieżności, jakie powstały po otrzymaniu informacji z Urzędu Miasta O. o znajdujących się na spornych działkach obiektach budowlanych – zakładach ślusarsko - mechanicznych.

Z tych wszystkich względów uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, iż wobec niespełnienia przesłanki przedmiotowej warunkującej przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo właśności, tj. wykazania, że sporne działki będące w użytkowaniu wieczystym skarżących w dacie 13 października 2005 r. były zabudowane na cele mieszkaniowe lub garażami lub były nieruchomościami rolnymi, decyzje organów odmawiające przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności są zgodne z prawem.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzek jak w sentencji.