Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 71/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. K. i S. K., zobowiązał [...] S.A. w Krakowie do rozpoznania w terminie 14 dni wniosku skarżących z dnia 15 kwietnia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej Sąd stwierdził też, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w kwocie 200 zł oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał:
J. K. i S. K. wnieśli skargę na bezczynność przedsiębiorstwa [...] S.A w Krakowie w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 15 kwietnia 2013 r. Skarżący wskazali, że zwrócili się do Spółki o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury energetycznej na ich nieruchomości. Pismem z dnia 24 lipca 3013 r. wnioskodawcy ponowili wniosek, jednak w odpowiedzi Spółka wystosowała do nich jedynie pismo z dnia 30 lipca 2013 r., w którym wezwała o sprecyzowanie wniosku.
W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w Krakowie wniosła o oddalenie skargi. Spółka podniosła, że wnioskodawcy nie sprecyzowali wniosku, który został sformułowany w sposób ogólny, skoro tak to nie pozostaje ona w bezczynności. Ponadto w piśmie z dnia 18 marca 2014 r. wskazała, że skarga winna być odrzucona podnosząc, że dokumenty dotyczące podstawę posadowienia infrastruktury energetycznej stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 zw. związku z art. 1 ust.1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Oznacza to, zdaniem spółki, że trybem właściwym do udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w ww. ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie tryb przewidziany w udip, zgodnie z jej art. 1 ust. 2 udip. Ponadto zdaniem spółki dokumentacja posiadana przez uczestnika może być zakwalifikowana jako zasób archiwalny albo składnica akt.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.
Sąd podkreślił, że Spółka nie kwestionowała obowiązku udzielenia informacji publicznej ze względu na to, że jest spółką prawa handlowego. Zakwestionowała natomiast występowanie w nin. sprawie bezczynności ze względu na brak sprecyzowania wniosku, a następnie stwierdziła, że w nin. sprawie nie ma zastosowania tryb przewidziany w udip, ale - zgodnie z art. 1 ust. 2 udip - tryb przewidziany w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Sąd uznał, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżący zwrócili się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej prowadzi działalność, którą należy zaliczyć do zadań publicznych, a zatem miało obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie. Podkreślić w tym miejscu należy, że żądanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawarte w ww. piśmie skarżących wyrażone zostało - wbrew twierdzeniom spółki - w sposób konkretny i jednoznaczny.
Wnioskodawcy zażądali udostępnienia kserokopii wszystkich ("wszelkich") decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń elektroenergetycznych na ich nieruchomości tj. na działce o nr ewid. 473/1 położonej w mc. Krzyszkowice gmina Myślenice. Żądane dokumenty, w ocenie Sądu, mają charakter informacji publicznej. Ponieważ Spółka do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym nie zakończyła postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących w żadnej z prawem przewidzianych form Sąd stwierdził, że podmiot ten pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegającego na udostępnieniu kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy i przebudowy linii energetycznych. Odpowiedź Spółki nie zawiera bowiem żądanej informacji o dokumentach, a wezwanie do sprecyzowania wniosku było nieuprawnione. Wniosek skarżących jest bowiem na tyle "czytelny", że na jego podstawie można ustalić, o jakie dokumenty się oni zwrócili.
Uznając, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa, Sąd wskazał na długotrwałość prowadzenia postępowania oraz brak jakiejkolwiek aktywności Spółki i to pomimo znanego i utrwalonego już stanowiska sądów administracyjnych w kwestii zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych do kategorii podmiotów wykonujących zadania publiczne, a w związku z tym zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...] S.A. w Krakowie, prawidłowo reprezentowana, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na bezczynność, ewentualnie jej oddalenia, lub też uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), a wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów:
- a) art. 1 ust. 2 udip w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi,
- b) art. 1 ust. 2 udip w związku z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi,
- c) art. 4 ust. 3 udip w związku z § 10 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie,
- 2. naruszenie prawa procesowego, a w szczególności przepisów:
- a) art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi,
- b) art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 kpc w związku art. 227 kpc oraz art. 233 § 1 kpc poprzez uznanie, iż:
- • uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie,
- • decyzje administracyjne wydaje się w odniesieniu do pojedynczej działki,
- • skarżący nie ma innej możliwości uzyskania wnioskowanych informacji,
- c) art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie uczestnika do wydania aktu lub dokonania czynności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Art. 183 § 1 P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej daje podstawy do wyprowadzenia zdolności sądowej jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, nawet gdy stanowi część spółki powołanej przez spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie, które jest z mocy prawa objęta obowiązkiem udzielenia informacji publicznej.
Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne uznał, że do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. Poz. 1059).
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji).
Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane "tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", jednakże nie mogą one "naruszać istoty wolności i praw".
Przedsiębiorstwa energetyczne są w związku z tym przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ich działalność dla urzeczywistnienia wskazanych przez TK celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej. I tak np. art. 16 i 17 ustawy – Prawo energetyczne przewidują obowiązek uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię przez przedsiębiorstwa energetyczne lub operatora systemu elektroenergetycznego.
Spółka [...] S.A. jest takim przedsiębiorcą energetycznym. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zastosował wobec niej przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zaliczył ją do podmiotów wykonujących zadania publiczne, a co za tym idzie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.
Ponadto przyjąć trzeba, iż dokonując oceny żądań strony Sąd I instancji trafnie uznał, że odnoszą się one do dokumentacji urzędowej, tj. treści aktów administracyjnych i rozstrzygnięć wydanych w sprawie lokalizacji i budowy linii energetycznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a). Jest to więc niewątpliwie dziedzina publiczna, a nie prywatna. Przyjąć zatem trzeba, iż działalność przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie wykonywania obowiązków wskazanych w art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Całkowicie bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Zatem jedynie w przypadku przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie w ogóle nie stosował i nie mógł stosować wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego.
Podkreślić trzeba też, że podmiot, który informuje stronę, że nie posiada wnioskowanych informacji, powinien twierdzenie to uwiarygodnić. W rozpoznawanej sprawie korespondencja Spółki skierowana do skarżących ograniczyła się wyłącznie do wezwania go do sprecyzowania wniosku z dnia 15 kwietnia 2013 r. Spółka nie tylko do czasu złożenia skargi na jej bezczynność. ale aż do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd, nie udzieliła wnioskodawcy żadnych informacji, ani nie zawiadomiła go o niemożności zrealizowania wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku prawidłowo zatem stwierdził stan bezczynności Spółki w niniejszej sprawie, zobowiązując ją do rozpatrzenia wniosku strony. Trafne jest przy tym stanowisko Sądu, że wezwanie J. K. i S. K. do sprecyzowania jego podania były bezzasadne. Treść wniosku strony była bowiem wystarczająco jasna i pozwalała na skonkretyzowanie treści żądania.
Podkreślenia wymaga też, że zobowiązanie przez Sąd do rozpatrzenia wniosku, nie jest tożsame z nakazem jego uwzględnienia. Oznacza natomiast obowiązek przeanalizowania treści żądania strony oraz udzielenia na nie konkretnej i wiarygodnej odpowiedzi.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art 184 i art 204 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.