Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3206/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J. M. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 8 lutego 1990 r. S. M. zwrócił się o przydzielenie nieruchomości lub działek budowlanych w zamian za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Po jego śmierci J. M. oraz G. B. wnioskami z dnia 5 grudnia 2005 r. i z dnia 29 grudnia 2008 r. wystąpili do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. M. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., wydanym na podstawie art. 98 § 1, art. 101, art. 103 oraz art. 123 k.p.a., Wojewoda [...] na wniosek J. M. zawiesił postępowanie w powyższej sprawie. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a., Wojewoda [...] umorzył postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP w związku z tym, że strony nie wniosły o podjęcie zawieszonego postępowania przed upływem trzech lat od daty jego zawieszenia.
Wnioskiem z dnia 27 marca 2014 r. J. M. zwrócił się do Wojewody [...] o przywrócenie terminu do złożenia podania o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że wcześniej nie wnosił o podjęcie zawieszonego postępowania, gdyż od dnia 16 września 2013 r. do dnia 23 marca 2014 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Wniosek o przywrócenie terminu J. M. ponowił w piśmie z dnia 15 kwietnia 2014 r.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., wydanym na podstawie art. 58 i art. 59 k.p.a., odmówił J. M. przywrócenia terminu do wniesienia podania o podjęcie zawieszonego postępowania.
Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu zażalenia J. M., postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że termin do złożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na wniosek strony wynosi 3 lata od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. W niniejszej sprawie termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania upłynął w dniu 10 stycznia 2014 r. Strona w tym terminie nie skorzystała z przysługującego jej prawa i nie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania. J. M. złożył jedynie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia podania o pojęcie zawieszonego postępowania, przy czym uczynił to dopiero w dniu 27 marca 2014 r., czyli po upływie 3-letniego terminu od daty zawieszenia postępowania.
W związku z tym Wojewoda [...] prawidłowo odmówił J. M. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Termin określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest bowiem terminem prekluzyjnym (przedawniającym). Oznacza to, że czynność dokonana po upływie terminu przedawniającego jest bezskuteczna oraz że wskazany termin nie może zostać przywrócony. Dlatego też wniosek o przywrócenie terminu należało uznać za nieskuteczny.
Postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2014 r. J. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę J. M. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad postępowania administracyjnego. Jak wynika z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu.
Jednocześnie przepis ten stanowi, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, to żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.). Termin ten należy liczyć od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. O powyższych zasadach skarżący oraz jego siostra, będąca również stroną postępowania zostali pouczeni pisemnie przy doręczeniu odpisu postanowienia o zawieszeniu postępowania. Określony w art. 98 § 2 k.p.a. trzyletni termin, po upływie którego przyjmuje się, że wniosek został wycofany – jako termin prekluzyjny nie podlega przywróceniu. Organ zasadnie wskazał na to w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. M., reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi J. M., na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:
- 1. art. 222 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pisma skarżącego z dnia 27 marca 2014 r. i 15 kwietnia 2014 r. stanowią wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, a nie są odwołaniem od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. umarzającej postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty w trybie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.- dalej w skrócie "ustawa o realizacji prawa do rekompensaty");
- 2. ogólnych zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, mając na uwadze słuszny interes obywateli, niekształtowanie zaufania do uczestników władzy publicznej, nieudzielenie w trakcie trwania postępowania wyjaśnień i wskazówek w celu osiągnięcia celu przewidzianego w powołanej ustawie o realizacji prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami RP, tj. przez wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie przyznającej bądź odmawiającej prawa do rekompensaty. Spóźnione pouczenie o prawie przejrzenia akt przed wydaniem postanowienia o umorzeniu sprawy.
- 3. art. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami RP poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rekompensaty poprzez przyjęcie, że pismo skarżącego z dnia 27 marca 2014 r. i dnia 15 kwietnia 2014 r. stanowi wniosek o przywrócenie terminu do podjęcia zawieszonego postępowania, podczas gdy zamiarem strony było wzruszenie decyzji o umorzeniu postępowania i kontynuacja tego postępowania oraz dążenie do uzyskania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jego autor stwierdził, że z treści pism z dnia 27 marca 2014 r. i z dnia 15 kwietnia 2014 r. wynika wyraźnie, że zamiarem J. M. była kontynuacja prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie przyznania prawa do rekompensaty. Z okoliczności sprawy wynikało, że skarżący kasacyjnie ze względów zdrowotnych nie mógł brać czynnego udziału w postępowaniu, a ponadto nie mógł zapoznać się z dokumentacją zgromadzoną w postępowaniu, gdyż zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy otrzymał w czasie choroby. Z aktami zapoznał się dopiero po dniu 10 stycznia 2014 r. Powyższe pisma, którymi nieudolnie starał się wzruszyć decyzję o umorzeniu postępowania, zostały złożone w terminie do złożenia odwołania. Wojewoda [...] prawidłowo zatem ocenił treść tych pism jako odwołanie, natomiast błędnie zinterpretował je Minister Skarbu Państwa. Pisma skarżącego kasacyjnie zostały ocenione, biorąc pod uwagę ich literalne brzmienie a nie ich treść oraz intencję skarżącego, którego celem było kontynuowanie sprawy administracyjnej.
Organy administracji publicznej rozpatrując sprawę, powinny dążyć do pogłębiania zaufania obywateli, wysłuchiwać stron i wyjaśniać im oraz udzielać wszelkich informacji związanych z prowadzonymi sprawami. Skarżący chcąc kontynuować postępowanie, uzyskał w urzędzie informację, że winien złożyć pismo o przywrócenie terminu, co uczynił, nie znając konsekwencji procesowych tej instytucji. Jego zamiarem było bowiem wzruszenie decyzji o umorzeniu postępowania i kontynuowanie postępowania. Poprzez uzyskanie niewyczerpującej informacji skarżący nie uzyskał zamierzonego celu. Sprawa administracyjna powinna być rozstrzygnięta merytorycznie poprzez przyznanie lub odmowę przyznania prawa do rekompensaty. W tych okolicznościach zdaniem skarżącego kasacyjnie jego pisma z dnia 27 marca i 15 kwietnia 2014 r. powinny być potraktowane jako odwołanie od decyzji o umorzeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej rozumie się sprecyzowanie przepisów naruszonych zaskarżonym wyrokiem, co powinno następować przez wymienienie stosownego numeru artykułu, czy paragrafu oraz oznaczenie dalszych ewentualnych jednostek wewnętrznego podziału redakcyjnego.
Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym miało polegać złamanie przez wojewódzki sąd administracyjny każdego z kwestionowanych przez stronę przepisów, a w przypadku wytyku naruszenia norm procesowych wykazanie dodatkowo, że zarzucane sądowi uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Określenie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest istotne z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli - tak jak w niniejszej sprawie - nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego wyłącznie z punktu widzenia konkretnych przepisów wyraźnie powołanych w skardze kasacyjnej. Sąd kasacyjny nie jest natomiast uprawniony do samodzielnego uzupełniania czy innego korygowania zarzutów wadliwie sporządzonej skargi kasacyjnej.
Należy ponadto zauważyć, że stosownie do art. 174 P.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie prawa materialnego (pkt 1) lub naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Prawo materialne może być przy tym złamane przez błędną wykładnię lub niewłaściwe jego zastosowanie. Są to dwie odrębne postaci naruszenia prawa materialnego. Oczywistym zatem jest, że skarżący kasacyjnie nie może ograniczyć się tylko do zakwestionowania określonej normy prawa materialnego, ale zobowiązany jest także wskazać, czy – jego zdaniem – złamanie takiego przepisu polegało na błędnej wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu, ewentualnie w obu tych postaciach. Strona zobowiązana jest ponadto przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna.
Natomiast w przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem powinno być wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany.
Rozpoznając skargę kasacyjną w omówionych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej zarzutów nie oparto na usprawiedliwionych podstawach, a ponadto zostały one częściowo błędnie zredagowane. Ta ostatnia uwaga dotyczy przede wszystkim wytyku złamania zaskarżonym wyrokiem art. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Autorka skargi kasacyjnej nie wskazała bowiem, w jakiej formie powołany przepis prawa materialnego miał być naruszony, a zatem czy zamierzała ona wytknąć błędną jego wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie.
Ponadto chyba nie zauważyła, że art. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty składa się z 3 ustępów. Przy takiej złożonej budowie tego artykułu należało jednoznacznie wskazać, którą z zawartych w nim jednostek redakcyjnych miał naruszyć Sąd I instancji. Powyższych wymogów strona skarżąca kasacyjnie jednak nie dopełniła. Niezależnie od zasygnalizowanych wad konstrukcyjnych, zarzut naruszenia art. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty uznać należy za bezzasadny. Zaskarżony wyrok został wydany na skutek skargi wniesionej na postanowienie Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania.
Zatem WSA w Warszawie zobowiązany był zbadać jedynie legalność powyższego postanowienia. Natomiast nie mógł i nie oceniał, czy J. M. spełniał w ogóle przesłanki do przyznania mu prawa do przedmiotowej rekompensaty. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni poszczególnych przepisów zawartych w art. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty ani nie oceniał sposobu zastosowania tych norm. Oczywistym tym samym jest, że WSA w Warszawie powyższego artykułu nie mógł w żaden sposób naruszyć.
Zamierzonego skutku nie mogły też odnieść pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Po pierwsze absurdalne są wręcz twierdzenia, że także wniosek J. M. z dnia 27 marca 2014 r. powinien być uznany za odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. umarzającej postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Skoro wniosek ten został złożony jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., to nie może ulegać wątpliwości, że także z tego powodu nie mógł on stanowić środka zaskarżenia wspomnianej, później podjętej decyzji.
Ponadto z pism z dnia 27 marca 2014 r. oraz z dnia 15 kwietnia 2014 r. jednoznacznie wynika, że J. M. domagał się w nich jedynie przywrócenia terminu do złożenia prośby o podjęcie zawieszonego postępowania. W piśmie z dnia 15 kwietnia 2014 r. wnioskodawca w ogóle nie nawiązał do otrzymanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. i w żaden sposób nie wykazał niezadowolenia z podjętego przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. W obu powołanych pismach J. M. starał się natomiast wyjaśnić, dlaczego wcześniej nie ubiegał się o podjęcie zawieszonego postępowania, wyjaśniając przy tym, że spóźnił się z dokonaniem w terminie takiej czynności procesowej wyłącznie z uwagi na stan swojego zdrowia. We wniosku z dnia 15 kwietnia 2014 r., podobnie jak w zażaleniu na postanowienie o odmowie przywrócenia omawianego terminu, J. M. dodatkowo powołał się także na wiek i stan zdrowia swojej siostry - G. B. W tej sytuacji Wojewoda [...] nie miał jakichkolwiek podstaw do innej kwalifikacji pism J. M. z dnia 27 marca 2014 r. oraz z dnia 15 kwietnia 2014 r. Rozpoznanie tych pism jako wniosków o przywrócenie terminu do złożenia prośby o podjecie zawieszonego postępowania nie może zatem budzić jakichkolwiek zastrzeżeń.
Prawidłowe w konsekwencji było też utrzymanie postanowienia Wojewody przez Ministra Skarbu Państwa, a następnie oddalenie skargi przez Sąd I instancji. Wytyk naruszenia przez WSA w Warszawie oraz organy administracji art. 222 k.p.a. uznać tym samym należy za całkowicie bezzasadny.
Na uwzględnienie nie zasługuje ponadto sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. Wojewoda [...] zawieszając na wniosek J. M. postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2011 r. pouczył strony o treści art. 98 § 2 k.p.a., prawidłowo informując je, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, to żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Organ, wbrew sugestiom autorki skargi kasacyjnej, nie miał obowiązku ponownego udzielania stronom takich pouczeń ani przypominania im o kończącym się trzyletnim okresie zawieszenia postępowania czy też skutkach ich biernej postawy w tym zakresie. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej w toku postępowania zobowiązane są do udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nie oznacza to jednak, że mają one obowiązek świadczenia na rzecz stron nieograniczonej pomocy prawnej. Ponadto ogólne zasady kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i niezbędnej aktywności procesowej.
Chybiony jest ponadto zarzut dotyczący art. 10 k.p.a. Odnosi się on bowiem do działań organu przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania a nie przed wydaniem kontrolowanych w niniejszej sprawie postanowień w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do podjęcia zawieszonego postępowania.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.