Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2019 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa i Gminy Miejskiej K. reprezentowanych przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej - oddalił skargę Skarbu Państwa (pkt 1) i odrzucił skargę Gminy Miejskiej K. (pkt 2).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Prezydent Miasta K. – działając w imieniu Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa, wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2000 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1954 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako parcela l.kat. Nr [...], stanowiącej własność W. B. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145a § 1 K.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 r. sygn. akt P 46/15 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702).
Wywłaszczona nieruchomość odpowiada aktualnie działkom nr [...] i [...], położonym w K., jedn. ew. S., obr. [...], objętym KW nr [...], których właścicielem jest W B. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po wznowieniu postępowania na wniosek Prezydenta Miasta K., odmówił uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2000 r. Prezydent Miasta K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2018 r utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2017 r. uznając, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/15 nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, a zatem nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145a § 1 k.p.a., a tym samym brak jest podstaw do uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2000 r.
Gmina Miejsca K. i Skarb Państwa – reprezentowani przez Prezydenta Miasta K., złożyli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie,
W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Uczestnik postępowania W. B. wniósł o odrzucenie skargi Gminy Miejskiej K. i oddalenie skargi w pozostałym zakresie.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę wniesioną przez Gminę Miejską K. z uwagi na brak legitymacji procesowej do występowania w sprawie jako strona skarżąca. Uzasadniając rozstrzygnięcie w zakresie oddalenia skargi Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem oceny pod względem zgodności z prawem jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym (wznowieniowym). Skarżący, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/15 wywodził, że jego skutkiem jest utrata mocy obowiązującej przepisów niezgodnych z Konstytucją R.P. (art. 156 § 2 K.p.a. we wskazanej w wyroku części), co powinno skutkować zmianą decyzji ostatecznej o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 K.p.a. "w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
Sąd I instancji wskazał, że jest to wyrok o pominięciu ustawodawczym, który "nie powoduje zmiany normatywnej w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu" – na co wskazał sam Trybunał w uzasadnieniu tego wyroku." Tego rodzaju wyrok nakłada zatem na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a. i ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia lub ekspektatywy. Wyrok o pominięciu ustawodawczym nakłada na organy ustawodawcze obowiązki polegające na uzupełniniu niekonstytucyjnej regulacji o treść wskazaną w sentencji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku "wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa". Myśl ta nie została rozwinięta, choć można wysnuć z niej stwierdzenie, że Trybunał nie wykluczył możliwości stosowania sentencji wyroku w sprawach sądowych przy wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w zależności od specyfiki konkretnej sprawy oraz wchodzących w grę wartości konstytucyjnych. Gdyby taką koncepcję przyjąć należałoby uznać, że w niektórych sprawach – powołując się na art. 2 Konstytucji - możliwe byłoby odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.
W tym zakresie organ słusznie jednak zwrócił uwagę, że omawiany wyrok dotyczy decyzji, które były podstawą nabycia przez obywatela prawa lub ekspektatywy tj. takich które były podstawą nabycia prawa (własności). Nie odnosi się zatem do decyzji stwierdzających nieważność decyzji wywłaszczeniowych, gdyż tego rodzaju decyzja nie stanowi decyzji, na mocy której doszło do nabycia prawa, ale decyzji która deroguje z obrotu prawnego rażąco wadliwą decyzję wywłaszczeniową, a więc która wyłącznie przywraca uprzedni tytuł prawny do nieruchomości. W powoływanym wyroku Trybunału podkreślono konieczność stabilizacji prawnej sytuacji jednostki w kontekście bezpieczeństwa prawnego. W tym zakresie Trybunał zakwestionował bezwzględny obowiązek eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, po upływie znacznego czadu od wydania tego aktu administracyjnego.
W przedmiotowej sprawie, na mocy unieważnionej decyzji z 1954 r., to Skarb Państwa nabył prawo, które – bez podstawy prawnej zostało odjęte osobie fizycznej. Uchylenie w tej sytuacji decyzji nieważnościowej, doprowadziłoby de facto do utrzymywania krzywdy osoby fizycznej, która przez lata była pozbawiona swojej własności, a ponadto, w tej konkretnej sprawie, na pewno nie byłoby zgodne z zasadą pewności prawa i stabilizacji decyzji ostatecznych. Sąd I instancji przypomniał, że pierwotna decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1999 r. oraz poprzedzającą ją decyzja Wojewody [...] z [...] października 1999 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1954 r., zostały uchylone wyrokiem NSA z 23 maja 2000 r. (I SA 917/19).
Natomiast wyrokiem NSA z 10 grudnia 2003 r. oddalono skargę Prezydenta Miasta K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2000 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części dotyczącej oddalenia skargi, wywiódł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a,. wobec nieuwzględnienia skargi Skarbu Państwa pomimo tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy, wobec naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13,
- 2) art. 151 P.p.s.a. wobec oddalenia skargi Skarbu Państwa, chociaż zasługiwała ona na uwzględnienie, gdyż decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...].11.2018 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy wobec naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.
- 3) naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia, czy nastąpił znaczny upływ czasu od wydania decyzji, co wyklucza stwierdzenie jej nieważności,
- 4) niezastosowanie art. 145 a § 1 K.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj oddalenie skargi,
- 5) naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 r.
W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania W. B. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione w niej zarzuty są ze sobą funkcjonalnie powiązane i w znacznej mierze objęte tą samą argumentacją dotyczącą nieuwzględnienia przez organ prowadzący postępowanie wznowieniowe, a dalej Sąd I instancji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13.
W tym kontekście zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania powiązane z art. 190 ust. 1 Konstytucji są niezasadne, skoro tak organ, jak i Sąd I instancji uwzględniły fakt wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. P 46/13 i skutki wynikające z samej jego treści, jednoznacznie wyartykułowane przez Trybunał w końcowej części uzasadnienia wyroku. Przypomnieć zatem należy, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie 10.6 uzasadnienia wyroku z dnia 12 maja 2015 r. wprost wyjaśnił, że wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie, a wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu, lecz nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.
Trybunał wskazał przy tym na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa wynikających z art. 2 Konstytucji. Zarazem w punkcie 10.7 uzasadnienia wyroku Trybunał zastrzegł, że z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami, gdyż to ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.
Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co wynika z art. 190 ust. 1 Konstytucji. Przepis art. 190 ust. 3 Konstytucji wskazuje na moment wejścia w życie orzeczenia Trybunału i warunki utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Z kolei według art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skoro skutki prawne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zostały unormowane w Konstytucji, to nie można przypisywać orzeczeniu Trybunału innych konsekwencji, które godziłyby w wartości przyjęte w Konstytucji.
W tym wypadku dotyczy to działania organów publicznych nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), ale również z poszanowaniem zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji). Innymi słowy, niedopuszczalne jest stosowanie wytycznych interpretacyjnych wynikających z omawianego wyroku Trybunału w taki sposób, że doszłoby tym samym do naruszenia zasady z art. 2 Konstytucji, która była właśnie wzorcem kontroli w sprawie zgodności przepisu art. 156 § 2 K.p.a. z Konstytucją.
Poza tym z zasady określonej w art. 190 ust. 1 Konstytucji nie mógł być wyprowadzony taki wniosek, który byłby zgodny z poglądami skarżącego kasacyjnie. Moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie podlega kwestionowaniu, jednakże skutki konkretnego wyroku Trybunału, odnoszone do indywidualnej sprawy, muszą uwzględniać treść i charakter danego orzeczenia Trybunału. O ile zatem, ze względu na brzmienie art. 190 ust. 4 Konstytucji, wydanie przywołanego orzeczenia Trybunału mogło stanowić – i w przedmiotowej sprawie stanowiło – podstawę do wznowienia postępowania ze względu na przesłankę z art. 145a § 1 K.p.a., to w żadnej mierze nie determinowało treści rozstrzygnięcia kończącego sprawę w postępowaniu nadzorczym, które wydawane jest po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 151 § 1 w zw. z art. 149 § 2 K.p.a.).
Wobec powyższego należy po pierwsze jeszcze raz podkreślić, że orzeczenie stwierdzające niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego dnia 12 maja 2015 r. o sygn. P 46/13 ze swej istoty nie powoduje zmiany normatywnej, jak to wprost wyjaśnił sam Trybunał w uzasadnieniu tego orzeczenia. Stąd też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sam fakt wydania przez Trybunał wyroku z dnia 12 maja 2015 r. nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 2 K.p.a. z powodu znacznego upływu czasu.
Po drugie, w sytuacji, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie podważyło mocy obowiązującej przepisu art. 156 § 2 K.p.a., przedstawione Trybunałowi przez sąd administracyjny pytanie prawne w konkretnej sprawie nie mogło stanowić podstawy bezwarunkowego stosowania wskazanej w art. 156 § 2 K.p.a. przesłanki odmowy zastosowania sankcji nieważności w stosunku do wszystkich decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli tylko miał miejsce znaczny upływ czasu od daty wydania takich decyzji. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że u podstaw wyroku Trybunału legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek, a nie ochrony interesów Skarbu Państwa, czy gminy. Z uwagi na powyższe, Sąd kasacyjny akceptuje w pełni tę linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, która sprzeciwia się wykorzystaniu omawianego zakresowego orzeczenia Trybunału w interesie państwowej osoby prawnej i innych podmiotów prawa publicznego, a nie w celu ochrony praw obywatela.
Stanowisko takie zostało wyrażone w odniesieniu do takich stanów faktycznych, w których to Skarb Państwa lub gmina (osoba prawna prawa publicznego) domagała się zastosowania na jej korzyść zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji, z powołaniem się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. mający charakter zakresowy o pominięciu ustawodawczym (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2138/14, orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2623/15 i późniejsze: wyrok z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 374/18 i 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1746/17 – orzeczenia dostępne jw.).
Również w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw przemawiających za udzieleniem podmiotowi publicznoprawnemu ochrony konstytucyjnej, o której mowa w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Wobec poczynionych powyżej wywodów oraz okoliczności niniejszej sprawy, za nieuzasadnione uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. powiązane z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i art. 156 § 2 K.p.a. a także naruszenia art. 145a § 1 K.p.a. i art. 6 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.