Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r., II SA/Gl 1171/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy częściowego umorzenia kwoty nienależnie pogranych świadczeń pielęgnacyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- 1. prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie art. 30 ust 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", wbrew istniejącym w przypadku skarżącej J.P. przesłankom jego zastosowania tj. wobec jej szczególnie trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej, a to z uwagi na jej wiek – 71 lat, utratę sił i stale pogarszający się stan zdrowia (w związku z chorobą zwyrodnieniową stawów kończyn górnych i dolnych oraz kręgosłupa, reumatyzmem, chorobami układu moczowego z nietrzymaniem moczu, nadkwasotą i nieżytem żołądka), przy stale rosnącym obciążeniu skarżącej dźwiganiem podczas opieki nad córką A. P., która coraz więcej waży i wymaga pomocy we wszystkich czynnościach związanych z zaspokajaniem jej podstawowych potrzeb życiowych, jak ubrania się, umycia, jedzenia i pomocy w przemieszczaniu się na wózku inwalidzkim (przy usadzaniu i pchaniu wózka z córką), pomocy przy zmianie pozycji i ułożeniu w łóżku lub na wózku w celu profilaktyki antyodleżynowej, trudną sytuacją rodzinną skarżącej prowadzącej gospodarstwo domowe z mężem J. P. urodzonym w 1945 r. i opieką nad niepełnosprawną córką A. P. urodzoną w 1978 r. z czterokończynowym porażeniem dziecięcym mózgowym oraz skromną sytuacją majątkową rodziny tj. przy dochodach pozwalających wyłącznie na oszczędne utrzymanie się z miesiąca na miesiąc, bez możliwości zaoszczędzenia większej kwoty i corocznym zakupie opału na zimę finansowanym z pożyczek, przy braku jakichkolwiek oszczędności i cennych zbywalnych ruchomości oraz zamieszkiwaniu w niezbywalnym domu przystosowanym ze środków PFRON do potrzeb niepełnosprawnej córki A.P., położonym na nieruchomości stanowiącej majątek wspólny skarżącej i jej męża J. P. – pełnomocnika prywatnego skarżącej, a składającej się z dwóch działek geodezyjnych przy ul. K. [...] w S. i braku możliwości swobodnego dysponowania drugą nieruchomością skarżącej stanowiącą jej majątek odrębny (spadkowy), a położonej przy ul. P. [...] w S. i zabudowanej budynkiem mieszkalnym stanowiącym nakład (przenoszący wartość gruntu) syna T. P. na tą nieruchomość, o kształcie działki wykluczającym jej podział fizyczny;
- 2. prawa materialnego tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust 9 u.ś.r. przez niezastosowanie art. 39 ust 9 u.ś.r. i oddalenie skargi w całości po uznaniu przez Sąd I instancji, że postępowanie w sprawie odwołania skarżącej J.P. od decyzji Wójta Gminy P. w sprawie umorzenia w całości tj. w kwocie głównej 40.029 zł, powiększonej o odsetki, należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń pielęgnacyjnych, w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone negatywnie dla skarżącej, podczas gdy orzeczenie Kolegium w przedmiocie negatywnego rozpoznania odwołania skarżącej tj. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2020 r. nie została skarżącej J. P. prawidłowo doręczona, a już w dniu [...] czerwca 2020 r. Wójt Gminy P. podjął zawieszone postepowanie w przedmiocie częściowego umorzenia zaległości uznając, że postepowanie w przedmiocie całkowitego umorzenia należności jest prawomocnie zakończone, o czym skarżąca dowiedziała się obecnie z uzasadnienia skarżonego wyroku, co w ocenie pełnomocnika skarżącej podważa zasadność rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;
- 3. przepisów postępowania tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające wpływ na treść skarżonego wyroku tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. przez naruszenie prawa J.P. do działania w postępowaniu i wykazania zasadności swej skargi przy braku właściwego – aktywnego reprezentowania jej przez radcę prawnego z urzędu, który poza złożeniem sprzeciwu po zawiadomieniu go o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie przepisów ustawy anty-Covidowej nie złożył żadnego pisma procesowego na poparcie skargi, do którego dołączyłby przekazane mu dokumenty, w celu wykazania zasadności skargi, a brak zawiadomienia pełnomocnika prywatnego skarżącej w osobie męża J. P. o możliwości złożenia takiego pisma procesowego uniemożliwiło mu osobiste działanie przed Sądem I instancji i wykazanie zasadności skargi J. P., a rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym uniemożliwiło zapobieżeniu błędnemu w ocenie skarżącej uznaniu przez Sąd I instancji, że postępowanie w sprawie jej odwołania od decyzji Wójta Gminy P. o odmowie całkowitego umorzenia zobowiązania skarżącej J.P. wobec Wójta Gminy P. z tytułu nienależnie pobranych świadczeń pielęgnacyjnych w całości tj. w kwocie 40.029 zł, jest prawomocnie i ostatecznie zakończone, gdy nawet pobieżna analiza dat wydania orzeczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dnia [...] marca 2020 i daty podjęcia postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Wójta Gminy P. (zawieszonego z uwagi na rozpoznawanie sprawy w przedmiocie całkowitego umorzenia zobowiązania) na odmowę częściowego umorzenia już w dniu [...] kwietnia 2020 r., wskazuje na małe prawdopodobieństwo tego faktu.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającej decyzji Wójta Gminy P. zgodnie z wnioskami skargi tj. przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy P. i zmianę zaskarżonego wyroku przez umorzenie należności skarżącej wobec Wójta Gminy P. z tytułu nienależnie pobranych świadczeń pielęgnacyjnych w okresie od 2013 do 2015 r. w kwocie 18.600 zł w całości lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Sądu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych,
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe stanowisko szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na fakt, iż zaskarżonym wyrokiem rozstrzygano w przedmiocie legalności decyzji podjętej w ramach uznania administracyjnego, do podniesionych zarzutów kasacyjnych należy odnieść się łącznie.
Podstawę materialnoprawną podjętego w sprawie rozstrzygnięcia stanowi art. 30 ust. 9 u.ś.r., który wskazuje, iż organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Trafnie na podstawie analizy powyższego przepisu wyprowadzony został wniosek, iż rozstrzygnięcie organu w powyższych kwestiach podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego, o czym świadczy użyty tekście przepisu zwrot "organ właściwy (...) może". Jedyną zaś przesłanką uzasadniającą zastosowanie powyższej regulacji jest występowanie "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Wyjaśnienie charakteru prawnego decyzji podjętej w ramach uznania administracyjnego należy poprzedzić stwierdzeniem, iż art. 30 ust. 9 u.ś.r. statuuje wyjątki od uregulowanej w art. 30 ust. 1 u.ś.r. zasady postępowania, która stanowi, iż osoba pobierająca nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Z tego też powodu regulacja art. 30 ust. 9 u.ś.r. ma charakter szczególnego wyjątku.
Konstrukcja powyższego przepisu, statuująca uprawnienie organu do podjęcia rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, przy jednoczesnym wskazaniu w treści przepisu przesłanki jego zastosowania, nakazuje uznać, iż tylko w razie wypełnienia w okolicznościach konkretnej sprawy przesłanki "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", organ uprawniony będzie do rozważenia okoliczności sprawy w celu podjęcia rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Władza dyskrecjonalna organów administracji publicznej, której przejawem jest uznanie administracyjne, wyraża się natomiast w tym, że nawet gdy w sprawie spełnione zostaną określone prawem przesłanki, organ ma pewien zakres swobody w sposobie załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie zakresem owej swobody organu objęte pozostawało zarówno rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy częściowego umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, jak i w przedmiocie rozłożenia owych świadczeń na raty.
Jakkolwiek działanie w ramach uznania administracyjnego oznacza pewną swobodę organu w wyborze rozstrzygnięcia, to jednak nie może to jednak oznaczać zupełnej dowolności w rozstrzyganiu sprawy. Na organie spoczywa bowiem za każdym razem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. Zasada państwa prawa wyrażona w art. 2 Konstytucji RP nie przewiduje automatycznej wyższości interesu społecznego nad słusznym interesem jednostki. Organ winien zatem każdorazowo zidentyfikować zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony, i w okolicznościach konkretnej sprawy rozważyć owe interesy, przyznając jednemu z nich prymat (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1/57; glosa J.Łętowskiego do ww. wyroku NSA, OSPiKA 1982/1-2/51-57; B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2012, s. 61).
Przechodząc zatem do oceny poszczególnych zarzutów kasacyjnych należy zauważyć, iż autor kasacji stawiając zarzut naruszenia art. 30 ust. 9 u.ś.r. wskazuje, iż w przypadku skarżącej przepis ten zastosowano wbrew przesłankom, za które uważa sytuację, w której znajduje się skarżąca. Kasacja w tym zakresie odwołuje się do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy, które uważa za nieuwzględnione w toku dotychczasowego postępowania. Umożliwia to odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 9 u.ś.r. z punktu widzenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Analizując powyższą kwestię wypada jednak dojść do wniosku, iż okoliczności faktyczne przywołane w skardze kasacyjnej były znane w toku dotychczasowego postępowania i podlegały ocenie organów oraz Sadu I instancji na gruncie przesłanki "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny".
Kwestia stanu zdrowia nie tylko skarżącej ale także jej męża i niepełnosprawnej córki pozostawała kluczowym elementem opisu sytuacji, w której znalazła się rodzina skarżącej. Uwzględniono w szczególności wiek członków rodziny, ich schorzenia i niepełnosprawności oraz zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad jej córką. Niezależnie od tych ustaleń organy szczegółowo zbadały i opisały także sytuację dochodową i majątkową rodziny skarżącej. Dochód trzyosobowej rodziny przekraczający łącznie 5.000 zł miesięcznie (po doliczeniu świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji), majątek nieruchomy skarżącej składający się z dwóch domów i pięciu działek gruntowych, a nadto dobra sytuacja mieszkaniowa wszystkich członków rodziny, w tym także tych nie stanowiących ze skarżącą wspólnego gospodarstwa domowego, trafnie zostały uznane za "wyjątkowe" w grupie osób korzystających ze świadczeń rodzinnych.
W kontekście wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń trafnie także wskazano na możliwość prowadzenia skutecznej egzekucji powyższych świadczeń z majątku skarżącej. Wbrew zatem zarzutom, okoliczności faktyczne przywołane w kasacji zastały uwzględnione w toku oceny okoliczności sprawy. Co więcej, okoliczności podnoszone w skardze kasacyjnej nie wyczerpywały ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego, zaś wszechstronna ocena wszystkich okoliczności sprawy nie pozwalała uznać, iż sytuacja rodziny skarżącej na tle innych rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych jest "szczególna", w rozumieniu art. 30 ust. 9 u.ś.r. Z okoliczności sprawy wyraźnie wynika, iż sytuacja ta, w porównaniu do takich rodzin, jest istotnie lepsza. Brak było zatem podstaw do uznania za wypełnioną przesłankę "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Rzecz jasna sytuacja rodziny skarżącej jest trudna z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną córką.
Niewątpliwie okoliczność ta różnicuje sytuację rodziny skarżącej w porównaniu do innych rodzin składających się z osób w zbliżonym wieku. Skoro jednak stan ten trwa od wielu lat i podlega ustabilizowaniu, tak z uwagi na zakres sprawowanej opieki i zaangażowania w nią członków rodziny, jak i w zakresie świadczeń przyznawanych z tego tytułu, to kwestie te w okolicznościach badanej sprawy nie wypełniają przesłanki "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Nie można zatem zgodzić się z zarzutami kasacyjnymi, iż w zaskarżonym wyroku wadliwie oceniono ww. przesłankę zastosowania art. 39 ust. 9 u.ś.r., w zakresie odmowy częściowego umorzenia nienależnie pobranych świadczeń.
Odnosząc się z kolei do kwestii rozłożenia na raty świadczeń nienależnie pobranych wypada zauważyć, iż wyrażona powyżej ocena prawna wypełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny" pozostaje aktualna także na gruncie rozstrzygnięcia w tej kwestii. Przesłanka ta, jakkolwiek zapewne inaczej wartościowana, pozostaje aktualną dla wszystkich sposobów załatwienia sprawy na gruncie art. 30 ust. 9 u.ś.r. Należy jednak dostrzec, iż podjęcie rozstrzygnięcia o rozłożeniu nienależnie pobranych świadczeń na raty było wynikiem wyraźnego wniosku skarżącej, domagającej się ustalenia niskich rat przy spłacie powstałego zadłużenia, uwzględniających m.in. wysokość jej emerytury. Pomimo takiego wniosku, wobec niespełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", rozstrzygnięcie w zakresie rozłożenia nienależnie pobranych świadczeń na raty, na gruncie postępowania sądowego oceniać wypadnie przez pryzmat art. 134 § 2 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do jego wzruszenia.
Analizując natomiast samo rozstrzygnięcie w tym zakresie, nie może budzić zastrzeżeń konstatacja organów, iż poziom dochodów rodziny skarżącej uniemożliwia jednorazową spłatę należności przekraczającej łącznie 40.000 zł. W takiej sytuacji rozłożenie spłaty tej należności na okres ponad 11 lat i określenie miesięcznych rat w wysokości od 112 do 450 zł, przy czym kwoty po 450 zł miesięcznie płatne będą dopiero w dziewiątym roku spłaty, z pewnością nie może być postrzegane jako naruszające słuszny interes strony w rozumieniu art. 7 k.p.a.
Z kolei zarzut kasacyjny naruszenia art. 39 ust. 9 u.ś.r. wskutek uznania przez Sąd I instancji, iż "ostatecznie i prawomocnie" zostało zakończone postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia w całości nienależnie pobranych świadczeń, nie może zostać uznany za zasadny, bowiem nie można dociec związku pomiędzy treścią ww. przepisu, a okolicznością przywołaną dla wykazania jego naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
W przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa uznanych za naruszone i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Powyższy zarzut pozbawiony jest wskazania formy naruszenia prawa mogącej stanowić podstawę kasacyjną na gruncie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a nadto zarzut ów wiąże naruszenie art. 30 ust. 9 u.ś.r. wyłącznie z wadliwie dokonanymi ustaleniami w zakresie zakończenia innego postępowania administracyjnego. Sformułowane w taki sposób zarzuty naruszenia prawa materialnego są oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na marginesie powyższych uwag wypada jedynie zasygnalizować, iż kwestia zakończenia postępowania w sprawie umorzenia w całości nienależnie pobranych świadczeń, a zatem rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2019 r., była kluczowa dla biegu postępowania w niniejszej sprawie, zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia [...] lutego 2020 r. o częściowe umorzenie nienależnie pobranych świadczeń i rozłożenie na raty świadczeń za okres od dnia [...] stycznia 2010 r. do [...] maja 2015 r. Postępowanie w niniejszej sprawie było bowiem zawieszone do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku z dnia [...] listopada 2019 r., co nastąpiło decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2020 r. W następstwie czego, zawieszone postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Kwestie te omówione zostały w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy P. Niepodobna zatem zgodzić się z tezą, iż skarżąca o tych faktach dowiedziała się dopiero z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. przez "naruszenie prawa strony skarżącej J. P. do działania w postępowaniu i wykazania zasadności swej skargi". Zarzuty naruszenia ww. przepisów zostały postawione w skardze kasacyjnej nie w związku wadami dostrzeżonymi w toku postępowania administracyjnego, do którego przepisy te mają zastosowanie lecz w związku z postępowaniem sądowoadministracyjnym, którego nie regulują i do którego zastosowania nie mają. Z tego też względu ww. przepisy nie mogą stanowić wzorca kontrolnego dla oceny: kwestii mających związek z zaniechaniem określonego zachowania ze strony pełnomocnika skarżącej w postępowaniu przed Sądem I instancji; trybu procedowania w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji i niepowiadomienia o terminie posiedzenia męża skarżącej będącego jej drugim pełnomocnikiem; uznania przez Sąd i instancji ostateczności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2020 r. o odmowie całkowitego umorzenia nienależnie pobranych świadczeń pielęgnacyjnych.
Z powyższych powodów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.