Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1500/12, oddalił skargę T. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Naczelnik Gminy w R. decyzją z dnia [...] lipca 1978 r., przejął na własność Państwa jako opuszczone gospodarstwo rolne o pow. 12,06 ha, położone we wsi S., stanowiące współwłasność J. D. i E. D..
Następnie Wojewoda Tarnobrzeski decyzją z dnia [...] marca 1979 r., utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] lipca 1978 r.
Z wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego z dnia [...] marca 1979 r. wystąpili do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi T. S. (spadkobierca J. D.), oraz K. D. (spadkobierca E. D.).
W toku postępowania prowadzonego w pierwszej instancji organ ustalił, że materialnoprawną podstawą dla wydania decyzji Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] lipca 1978 r. stanowił przepis § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198). Zgodnie z przepisem § 1 ust. 1 tego rozporządzenia za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zgodnie zaś z przepisem § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zalicza się gospodarstw, których właścicielami są osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione lub ograniczone w zdolnościach do czynności prawnych, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu.
Stosownie natomiast do § 2 rozporządzenia przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa następuje bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalił, iż z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że przedmiotowe gospodarstwo stanowiło, na mocy aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1979 r., nr [...] wydanego przez Naczelnika Gminy w R., współwłasność J. D. i jego brata E. D.. Osoby te w okresie od 1974 r. do 1976 r. przebywały w zakładzie karnym. Po odbyciu kary żadna z nich nie powróciła do wsi S. i nie zajęła się gospodarstwem. Również nikt z członków rodziny (czy też dzierżawca) nie użytkował gospodarstwa. Organ wskazał, że fakt ten potwierdzają również zeznania świadków - miejscowych rolników, którzy w tym okresie zamieszkiwali i prowadzili swoje gospodarstwa na terenie wsi S.. Z zeznań świadków wynika, że tylko za życia rodziców J. i E. D. (tj. J. i M. D., którzy zmarli przed 1958 r.) i krótko po śmierci rodziców gospodarstwo było należycie uprawiane i hodowany był inwentarz. Po śmierci J. i M. D. ich synowie J. i E. D. nie wykazywali zainteresowania gospodarstwem.
Przed przejęciem omawianego gospodarstwa na własność Państwa miejscowy Urząd Gminy przeprowadzał coroczne kontrole zagospodarowania gruntów rolników i podczas takiej kontroli w gospodarstwie D. w 1978 r. stwierdzono, że co najmniej od 1976 r. gospodarstwo było opuszczone. Stwierdzono też brak hodowli inwentarza od kilkunastu lat, całkowity brak wyposażenia w maszyny rolnicze, zabudowania w bardzo złym stanie technicznym, brak nawożenia i stosowania innych zabiegów agrotechnicznych.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał zatem, że gospodarstwo rolne posiadało w myśl obowiązującego wówczas przepisu § 1 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. status gospodarstwa opuszczonego. W ocenie organu pierwszej instancji z uwagi na to, że w stosunku do omawianego gospodarstwa zachodziły okoliczności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie § 1 rozporządzenia brak było podstaw do uznania, że zarzuty podniesione przez wnioskodawców stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego z dnia [...] marca 1979 r., utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] lipca 1978 r.
W związku z powyższym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] lipca 1978 r.
T. S. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że gospodarstwo nie było opuszczone, ponieważ zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Gminy R. z dnia 28 stycznia 1997 r. E. D. zamieszkiwał w S. od chwili urodzenia, aż do śmierci. W ocenie T. S. fakt przebywania E. i J. D. w zakładzie karnym nie powoduje, że gospodarstwo można było uznać za opuszczone.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2011 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia 30 marca 2012 r.
Minister uznał za nieuzasadniony zarzut, iż omawiane gospodarstwo nie było opuszczone. Organ odwoławczy powtórzył ustalenia poczynione w pierwszej instancji odnośnie stanu faktycznego dotyczącego użytkowania gospodarstwa rolnego przez braci D.. Minister wskazał również, że gospodarstwo to zostało uznane za gospodarstwo opuszczone nie z powodu przebywania braci D. w zakładzie karnym w okresie od 1974 do 1976 r., tylko z powodu nieprowadzenia tego gospodarstwa przed i po opuszczeniu zakładu karnego w 1976 r., co jasno wynika z akt sprawy. Na skutek kontroli przeprowadzonej w 1978 r., miejscowy Urząd Gminy stwierdził, że gospodarstwo to było opuszczone co najmniej od 1976 r. Stwierdzono wówczas, że od kilkunastu lat brak było hodowli inwentarza, brak było wyposażenia w maszyny rolnicze, zabudowania znajdowały się w bardzo złym stanie technicznym, gospodarstwo nie było nawożone. Organ odwoławczy przyjął więc, że przedmiotowemu gospodarstwu należało nadać status gospodarstwa opuszczonego w rozumieniu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. Za nieuzasadniony organ uznał zarzut strony, iż akt własności ziemi z dnia [...] marca 1979 r. powinien być respektowany przez wszystkie urzędy, w tym Wojewodę Tarnobrzeskiego wydającego decyzję z dnia [...] marca 1979 r., utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] lipca 1978 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że przedmiotowy akt własności ziemi został wydany na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U.
Nr 27, poz. 250 ze zm.) i stwierdzał, iż J. D. i E. D. stali się współwłaścicielami omawianej nieruchomości w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 4 listopada 1971 r. Akt nadania ziemi z dnia [...] marca 1979 r., został wydany według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu 4 listopada 1971 r., a więc przy jego wydaniu nie brano pod uwagę zaistniałej później okoliczności, że gospodarstwo to zostało opuszczone.
T. S. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198) przez przyjęcie, że opisane wyżej gospodarstwo rolne o powierzchni 12,06 ha posiadało w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy w Rytwinach z dnia [...] lipca 1978 r. status gospodarstwa opuszczonego. Skarżący zauważył, że zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Urząd Gminy R. w dniu 28 stycznia 1997 r. E. D. zamieszkiwał w miejscowości S. 21 od chwili urodzenia do chwili śmierci. Z zaświadczenia tego wynika również, iż zgon E. D. nastąpił w szpitalu w Staszowie, gdzie przebywał w ostatnim okresie przed śmiercią w związku ze złym stanem zdrowia. Wskazał, że to urzędowe zaświadczenie potwierdza fakt, że gospodarstwo nie było opuszczone. E. D. zamieszkiwał bowiem w powyższym gospodarstwie, którego był współwłaścicielem właściwie przez całe swoje życie i z pracy na nim się utrzymywał.
Zdaniem skarżącego fakt przebywania E. i J. D. w zakładzie karnym również nie powoduje, iż gospodarstwo można uznać za opuszczone. Możliwość taka została bowiem wyłączona zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów 5 sierpnia 1961 r. Skarżący uważa, że osoba skazana na karę pozbawienia wolności nie powinna być karana za swój czyn po raz drugi w ten sposób, iż odbywając karę w stosownym zakładzie Państwo przejmowało majątek danej osoby traktując je jako opuszczony. T. S. zauważył również, że wydany w dniu [...] marca 1979 r. akt własności ziemi jest w chwili obecnej ostateczny. Został on wydany po dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy w R., to jest po 17 lutego 1978 r. co oznacza, że stworzony został nowy stan prawny w zakresie własności gospodarstwa w S., który winien być respektowany przez wszystkie instytucje, urzędy, w tym Wojewodę Tarnobrzeskiego wydającego decyzję z dnia [...] marca 1979 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art.156 § 1 k.p.a. – o stwierdzenie nieważności decyzji – niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych choćby sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego i ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.
W ocenie Sądu Minister prawidłowo wskazał, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego z dnia [...] marca 1979 r. utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] lipca 1978 r.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w świetle materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie i po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów Sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. Zarzuty są bowiem chybione, sprzeczne z przepisami prawa oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych.
Za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198). Zgodnie z treścią przywołanego przepisu za gospodarstwo opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zgodnie natomiast z przepisem § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia – do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zalicza się gospodarstw, których właścicielami są osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione lub ograniczone w zdolnościach do czynności prawnych, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu.
Słusznie zdaniem Sądu przyjął organ, że z samego faktu zameldowania nie można wywodzić okoliczności zamieszkiwania na terenie gospodarstwa, a tym bardziej jego uprawiania przez wskazane w omawianym przepisie osoby. Postępowanie dowodowe, które przeprowadziły organy wykazało, że po opuszczeniu zakładu karnego przez braci E. i J. D. w roku 1976 nie podjęli się oni prowadzenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Stąd też nie jest trafny zarzut skargi, że do przejęcia gospodarstwa doszło w czasie przebywania ww. w zakładzie karnym.
Argumenty skargi dotyczące natomiast wydania w dniu [...] marca 1979 r. przez Naczelnika Gminy w R. Aktu Własności Ziemi dotyczącego przedmiotowego gospodarstwa nie mają w sprawie znaczenia. Akt ten wydany został w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych i potwierdzał stan faktyczny jaki miał miejsce na datę 4 listopada 1971 r., a więc wcześniejszą od ustaleń poczynionych w toku postępowania prowadzonego przez Naczelnika Gminy w R. w roku 1978 oraz Wojewodę Tarnobrzeskiego w roku 1979.
Zatem organ wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo i wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, prawidłowo również i zgodnie z dyspozycją przepisu art. 107 § 3 k.p.a. swoje stanowisko wyrażone w sentencji decyzji uzasadnił. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uznania zaistnienia wad określonych art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia, brak bowiem dowodów przeciwnych, od uznanych za wiarygodne przez organy meriti, a tezy formułowane przez skarżących nie dają się obronić na gruncie zebranego materiału dowodowego. Przesłanki sformułowane w art. 156 § 1 k.p.a. organy zinterpretowały dosłownie, nie stosując nieskutecznej w tym przypadku wykładni rozszerzającej. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Prawidłowo ustalono, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie naruszają one rażąco prawa.
Jest to stanowisko zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjmuje, że termin pojęcia "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć jako oczywistą sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Takiego naruszenia nie stwierdzono w decyzjach o stwierdzenie nieważności, których wnosił skarżący i dlatego skarga podlegała oddaleniu.
Sąd wskazał ponadto, że nie należy pomijać faktu, iż decyzja nie została zaskarżona przez uprawnione strony postępowania.
W konsekwencji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
T. S. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych poprzez przyjęcie, że gospodarstwo rolne o powierzchni 12,06 ha położone we wsi S. posiadało w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] lipca 1978 r., i decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego z dnia [...] marca 1979 r., status gospodarstwa opuszczonego.
Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż decyzje, których stwierdzenia nieważności domagał się skarżący nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa podczas, gdy w rzeczywistości organy wydające owe decyzje dopuściły się takiego naruszenia, co winno skutkować stwierdzeniem ich nieważności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I Instancji doszedł do błędnego przekonania, iż organy wydające decyzje o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa w sposób prawidłowy ustaliły, że gospodarstwo w dacie wydania decyzji posiadało status gospodarstwa opuszczonego. Skutkiem tego stwierdzenia jest nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego w postaci § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r., w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.
Sąd pierwszej instancji oceniając zaświadczenie z dnia 28 stycznia 1997 r. popełnił zasadniczy błąd, stwierdzając, że potwierdza ono wyłącznie fakt zameldowania w gospodarstwie rolnym E. D. podczas, gdy z jego treści wprost wynika, iż osoba ta od urodzenia do chwili śmierci zamieszkiwała w gospodarstwie. Ma to istotne znaczenie dla sprawy albowiem zaświadczenie nie potwierdza, jak twierdzi Sąd, faktu urzędowego zameldowania w gospodarstwie, potwierdza natomiast okoliczność faktyczną, tj. fakt rzeczywistego zamieszkiwania w owym gospodarstwie przez E. D.. Przepis § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych do stwierdzenia, iż dane gospodarstwo należało uznać za opuszczone wymagał by nie było ono zamieszkiwane "przez właścicieli i inne wskazane w przepisie osoby". Skoro zatem urzędowe zaświadczenie, wydane przez ten sam organ, który stwierdził, iż gospodarstwo zostało opuszczone, potwierdza fakt rzeczywistego zamieszkiwania w nim jego właściciela to uznać należy, że w dacie przejęcia gospodarstwa nie było ku takiemu przejęciu podstaw faktycznych, a zatem decyzja o przejęciu wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Na ocenę okoliczności faktycznych zawartych w zaświadczeniu w zakresie zamieszkiwania w gospodarstwie przez E. D. nie wpływa fakt, iż zmarł on w szpitalu Staszowie, gdzie przebywał w związku ze złym stanem zdrowia. Wnioskodawca dysponuje urzędowym zaświadczeniem potwierdzającym fakt, że gospodarstwo nie było opuszczone. E. D. zamieszkiwał bowiem w powyższym gospodarstwie, którego był współwłaścicielem właściwie przez całe swoje życie i z pracy na nim się utrzymywał. Stąd też uznać należy, iż jego przejęcie przez Skarb Państwa odbyło się z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa.
Dla stwierdzenia czy gospodarstwo rolne należy uznać za opuszczone nie powinien mieć również znaczenia fakt przebywania E. i J. D. w zakładzie karnym. Możliwość taka została bowiem wyłączona wprost w § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów. Przyjęcie za zasadną tezy przeciwnej prowadziłoby do sytuacji, w której osoba pozbawiona wolności przez prawomocny wyrok skazujący wydany w imieniu Rzeczpospolitej Polskiej byłaby ukarana za swój czyn po raz drugi w ten sposób, iż odbywając karę w stosownym zakładzie Państwo przejmowało majątek danej osoby traktując go jako opuszczony. Takie podejście do powyższych przepisów stoi w sprzeczności z wykładnią celowościową i nie znajduje uzasadnienia.
Skarżący wskazał, iż w dniu [...] marca 1979 r. Naczelnik Gminy w Rytwinach wydał Akt Własności Ziemi dla gospodarstwa objętego decyzją, stwierdzenia nieważności której wnioskodawca domaga się w niniejszym postępowaniu, Zgodnie z ww. AWZ własność gospodarstwa przypadła E. i J. D.. AWZ jest w chwili obecnej ostateczny. Wydany został po dacie wydania zaskarżonej decyzji Naczelnika Gminy w R. to jest po [...] lipca 1978 r. Istotnie akt ten potwierdza stan prawny na dzień 4 listopada 1971 r., jednakże akt ten nie został nigdy wzruszony przez władny ku temu organ, co powoduje, że w chwili obecnej akt ten jest ostateczny. Winien on być zatem w pełni respektowany przy dokonywaniu rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Zgodzić się należało z zarzutami kasacyjnymi, iż Sąd Wojewódzki kontrolując legalność zaskarżonej decyzji naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i przepis § 1 rozporządzenia RM z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Przedmiotem postępowania administracyjnego była weryfikacja w trybie nadzwyczajnym decyzji Naczelnika Gminy w R. z [...] lipca 1978 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Tarnobrzeskiego z [...] marca 1979 r., w sprawie przejęcia opuszczonego gospodarstwa rolnego.
Wymienione decyzje kontrolowane były pod względem wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa. Wskazać zatem należy, że przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa, warunkującą stwierdzenie nieważności decyzji, odnosić się powinno do naruszeń przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji, ale też do naruszeń proceduralnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, a charakter naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W przypadku natomiast uchybień proceduralnych przesłanka stwierdzenia nieważności wystąpi, gdy organ nie zastosował reguł ogólnych postępowania bądź w sposób oczywisty naruszył przepis postępowania (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2009 r., I OSK 368/09).
Podkreślenia wymaga, że ocena ważności decyzji musi być dokonywana przez organ nadzorczy w kontekście stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania badanej decyzji.
Dokonując weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym, organ nadzoru nie rozpoznaje sprawy, jak czyni to w postępowaniu zwykłym, lecz bada jedynie to, czy w kwestionowanej decyzji występują wady kwalifikowane warunkujące stwierdzenie nieważności.
W rozpoznawanej więc sprawie rzeczą organu było wyjaśnienie prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych w decyzji z [...] lipca 1978 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego w kontekście materiału dowodowego, jakim dysponowały organy orzekające w trybie zwykłym, przy uwzględnieniu również wniosków wynikających z dowodów przeprowadzonych w trakcie postępowania nadzwyczajnego. Następnie uwzględniając podstawę prawną kontrolowanej decyzji organ nadzoru powinien ocenić, czy na etapie wykładni i zastosowania w sprawie konkretnych przepisów prawa materialnego doszło do podjęcia rozstrzygnięcia z rażącym ich naruszeniem,
Badana przez organ nadzoru decyzja wydana została na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174), zgodnie z którym gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Według § 1 rozporządzenia RM z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, za gospodarstwa rolne opuszczone uważane były gospodarstwa, na których nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę (ust. 1).
Do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zaliczało się gospodarstw, których właścicielami były osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione lub ograniczone w zdolnościach do czynności prawnych, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu (ust. 2). W myśl § 2 wym. rozporządzenia przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa następowało bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostało za niezbędne.
Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organ nadzoru uznał, że ustalone w przeprowadzonym postępowaniu okoliczności faktyczne potwierdziły status przedmiotowego gospodarstwa jako opuszczonego, co czyniło legalnym jego przejęcie na własność Państwa.
Z kolei Sąd Wojewódzki – wskutek niewłaściwie przeprowadzonej analizy materiału dowodowego oraz błędnej oceny prawnej – powyższe stanowisko organu nadzoru zaakceptował.
W rezultacie trafne okazały się zarzuty strony skarżącej, że w rozpatrywanym przypadku nie zostały spełnione przesłanki do uznania, że w dniu wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, miało ono status opuszczonego w rozumieniu powołanych wyżej przepisów.
Po pierwsze, z akt sprawy nie wynika, aby Naczelnik Gminy zgromadził dowody pozwalające na ustalenie, że ówcześni właściciele gospodarstwa w nim nie zamieszkiwali. Brak jakichkolwiek materiałów w postaci wywiadów czy zeznań świadków bądź oświadczeń stron, które dotyczyłyby okoliczności mających znaczenie dla określenia miejsca zamieszkania J. D. i E. D.. W uzasadnieniu decyzji z [...] marca 1979 r. organ odwoławczy wskazał, że od 1974 r. do 1976 r. J. i E. D. przebywali w zakładzie karnym a po odbyciu kary żaden z nich nie powrócił do S. i nie zajął się gospodarstwem rolnym.
Z uwagi na treść § 1 ust. 2 cyt. rozporządzenia warunkiem przejęcia gospodarstwa mogło być ewentualne niezamieszkiwanie współwłaścicieli gospodarstwa po zakończeniu odbywania kary, a więc w okresie od 1977 do lipca 1978 r., kiedy wydana została decyzja.
Aby mówić o tym, iż właściciele nie mieszkali na terenie swojej nieruchomości należało ustalić nie tylko fakt okresowego nieprzebywania, ale też wyjaśnić, czy rzeczywiście w innym miejscu pobytu skoncentrowało się ich życie. Z akt nie wynika, aby E. D. i J. D., lub osoby z ich rodziny miały zapewniony udział w postępowaniu i aby mogły się wypowiedzieć co do okoliczności związanych z ich sytuacją życiową oraz miejscem pobytu lub zamieszkania.
Zaznaczyć trzeba, że niezamieszkiwanie właścicieli w gospodarstwie, jako przesłanka wywłaszczenia, mogło wiązać się tylko z taką sytuacją gdy opuszczenie gospodarstwa miało charakter definitywny i trwały. Nie wystarczało więc to, że właściciele okresowo nie przebywali w gospodarstwie. Organ wówczas rozstrzygający sprawę powinien dysponować dowodami, które by potwierdziły również to, że właściciele mieli zamiar opuszczenia gospodarstwa i zerwania w sposób trwały związków z tym gospodarstwem, a jednocześnie w innym miejscu założyli na stałe nowy ośrodek swoich spraw osobistych i majątkowych interesów, Z pism znajdujących się w aktach sprawy, w tym odwołania złożonego przez siostrę współwłaścicieli wynika, że nie rezygnowali oni z powrotu do gospodarstwa i jego prowadzenia. Potwierdzeniem zachowania związków rodziny D. z przedmiotowym gospodarstwem były liczne ich pisma oraz interwencje związane z działaniami organu podejmowanymi jeszcze przed wydaniem decyzji z [...] lipca 1978 r. Przez kilka lat organy zajmowały się roszczeniami właścicieli wynikającymi z faktu, że w 1974 r. wskutek zarządzenia Naczelnika Gminy dokonano zastępczego koszenia ich łąk oraz zebrania siana, co zakończyło się wypłatą odszkodowania.
Ponadto wskazać trzeba, że ustalenie organu co do niezamieszkiwania właścicieli w przedmiotowym gospodarstwie rolnym podważone zostało w postępowaniu nieważnościowym w drodze złożonego przez wnioskodawcę pisma Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego Gminy R. z 28 stycznia 1997 r., zgodnie z którym: "E. D. ur. [...] kwietnia 1924 r. w S. zamieszkiwał od urodzenia do chwili śmierci w miejscowości S. nr 21". Wobec takiej treści dokumentu urzędowego organ nadzorczy powinien wnikliwie wyjaśnić okoliczności w nim potwierdzone. Nie można było natomiast przyjąć, że miarodajne mogą być w tym zakresie zeznania świadków, którzy w sposób mało dokładny przedstawiali po 20 latach stan przedmiotowego gospodarstwa.
Zauważyć przy tym należy, że wszyscy świadkowie potwierdzili jednak, że okresowo bracia D. przebywali w gospodarstwie także po odbyciu kary w zakładzie karnym, a w związku z handlem (m.in. runem leśnym) wyjeżdżali ze S.. Z ich łąk korzystali sąsiedzi, którym rodzina D. sprzedawała siano. Z relacji świadków wynika, że utrudniali oni czy wręcz uniemożliwiali przejęcie w posiadanie gospodarstwa przez RSP.
W takim stanie sprawy nieuprawnione było wnioskowanie organu nadzorczego, że organ orzekający w lipcu 1978 r. o przejęciu gospodarstwa przeprowadził takie postępowanie dowodowe, które pozwalało na stwierdzenie w decyzji, że: "właściciele nie zamieszkują na terenie swojego gospodarstwa".
Z kolei Sąd Wojewódzki akceptując stanowisko organu nadzorczego nie dokonał samodzielnie weryfikacji materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, ograniczając się do ogólnikowych uwag o "prawidłowo i wnikliwie" przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Sąd w swoich rozważaniach nie odniósł się do okoliczności sprawy istotnych w świetle przesłanek warunkujących przejęcie gospodarstwa rolnego. Nieadekwatnie do zarzutów skargi stwierdził, "że z samego faktu zameldowania nie można wywodzić okoliczności zamieszkiwania na terenie gospodarstwa, a tym bardziej jego uprawiania przez wskazane w omawianym przepisie osoby", podczas gdy w sprawie nie były czynione żadne ustalenia co do miejsca zameldowania właścicieli gospodarstwa, a strona skarżąca powoływała się na okoliczność ich zamieszkiwania w miejscowości S..
Zauważyć także należy, że z uwagi na moc dowodową zaświadczenia Kierownika USC, tylko ewidentne wykazanie niezamieszkiwania właściciela na terenie gospodarstwa upoważniałoby do wnioskowania przeciwnego niż wynikało z treści przedmiotowego dokumentu urzędowego.
W myśl art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.
Skoro w zaświadczeniu zawarto informację o zamieszkiwaniu E. D. w analizowanym okresie w miejscowości S., to oznacza, że w tym zakresie zaistniało domniemanie, które nie zostało obalone. Przyjmując nawet, że potwierdzenie w wystawionym dokumencie dotyczyło w istocie zameldowania, to jednak w świetle całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego okoliczność ta uprawdopodobniła faktyczne przebywanie właściciela na terenie jego nieruchomości.
W konsekwencji brak było podstaw dowodowych do przyjęcia w sprawie, że przed wydaniem decyzji o przejęciu gospodarstwa nie było ono zamieszkiwane przez członków rodziny D..
Zwrócić przy tym należy uwagę na to, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł konieczności rozróżnienia tych ustaleń, które można wyprowadzić z materiału dowodowego stanowiącego podstawę decyzji o przejęciu gospodarstwa, od tego materiału, który zgromadzony został w postępowaniu nadzwyczajnym.
W niniejszym bowiem postępowaniu organ nadzorczy nie uwzględnił reguł obowiązujących przy kontroli ważności decyzji. Jak zaznaczone zostało na wstępie postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej wadliwości kwestionowanej decyzji, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej już sprawy. Należy zaznaczyć, że dowody zgromadzone w postępowaniu nadzwyczajnym nie służą prostemu ustaleniu stanu faktycznego istotnego dla subsumcji dokonywanej w świetle unormowania stanowiącego podstawę prawną badanej decyzji, lecz mają być wykorzystane do oceny ważności decyzji. Jeżeli więc organ nadzoru dysponuje nowymi dowodami, to ustalony na ich podstawie stan faktyczny musi być skonfrontowany z ustaleniami wynikającymi z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym. Decydujące dla weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym jest więc wyjaśnienie, czy ustalony w postępowaniu zwykłym stan faktyczny miał oparcie w materiale dowodowym, zebranym według obowiązujących wówczas reguł proceduralnych.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ administracji w postępowaniu zwykłym nie dysponował dowodami, które odpowiadałyby wymogom proceduralnym. Zasadniczo podstawowe kwestie stanu faktycznego wyprowadzone zostały z pism organu, niemających oparcia w materiale źródłowym.
Analiza akt prowadzi do wniosku, że w sprawie nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego zgodnie z wymogami art. 5, 71 § 1 i art. 74 k.p.a. Wymienione przepisy w ówczesnym brzmieniu stanowiły, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności ludowej i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Organy administracji obowiązane były w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Według art. 75 k.p.a. okoliczność faktyczna mogła być uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.
Z dokumentacji obrazującej przeprowadzone postępowanie nie wynika, aby współwłaścicielom gospodarstwa zapewniono realizację ich podstawowych uprawnień procesowych. O uchybieniach organu świadczy m.in. to, że przed wydaniem kontrolowanej decyzji nie ustalono konkretnie właścicieli przedmiotowego gospodarstwa, a w decyzji wskazano tylko, że przejmowane gospodarstwo rolne zapisane było w rejestrze gruntów (...) na nazwisko: "S-cy J. D., D. E. i inni". Dopiero po złożeniu odwołania przez Wandę Siwicką-Janikowską, Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w Tarnobrzegu w piśmie z 20 grudnia 1978 r. skierowanym do Naczelnika Gminy zwróciło uwagę na brak w aktach sprawy tytułów własności. W rezultacie w czasie trwania postępowania odwoławczego Naczelnik Gminy R. w dniu [...] marca 1979 r. wydał Akt Własności Ziemi stwierdzający, że J. D. i E. D. stali się z mocy samego prawa współwłaścicielami oznaczonych działek gruntów położonych we wsi S. wraz z zabudowaniami.
Rację ma autor skargi kasacyjnej, że wskazane okoliczności wydania Aktu Własności nie są bez znaczenia dla oceny całej sprawy.
Z jednej strony prawidłowo wskazał organ w zaskarżanej decyzji, że Akt Własności wydany na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych stwierdzał nabycie własności nieruchomości według stanu faktycznego i prawnego z dnia 4 listopada 1971 r.
Z drugiej jednak strony organ rozpoznający odwołanie [...] marca 1979 r. powinien mieć na uwadze, że utrzymując w mocy decyzję o przejęciu gospodarstwa z [...] lipca 1978 r. stwarza stan prawny, w którym jednocześnie w obrocie obowiązywać będzie późniejszy Akt Własności Ziemi wystawiony [...] marca 1979 r. Przede wszystkim takie działanie organów obydwu instancji wówczas działających naruszyło zasadę wyrażona w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji państwowej powinny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa.
Jak wynika z dokumentacji zebranej w sprawie, wydanie w trakcie postępowania odwoławczego Aktu Własności na rzecz współwłaścicieli będących adresatami decyzji wywłaszczeniowej sprawiło, że stan prawny nieruchomości nie był oczywisty. Zaznaczyć bowiem należy, że Akt Własności pochodził z późniejszej daty i uzyskał przymiot ostateczności oraz prawomocności i mimo deklaratoryjnego charakteru wywoływał daleko idące implikacje w sferze prawa prywatnego. Zaznaczyć trzeba, że akty własności wydawane były w celu uporządkowania i usankcjonowania własności gospodarstw rolnych, a co najważniejsze w zakresie prawa własności stawały się dowodami wiążącymi dla wszystkich organów oraz sądów, w szczególności stały się podstawą do ujawniania praw własności w księgach wieczystych.
Natomiast wprowadzony bezwzględny zakaz wzruszania aktów własności ziemi skutkował tym, że od 1 stycznia 1992 r. wyłączana została ich kontrola zarówno administracyjna, jak i sądowa (por. wyrok SN z 20 października 1999 r., II CKN 603/98; postanowienie SN z 21 marca 2013 r., III CZP 4/13; postanowienie SN z 29 czerwca 2007 r., I CSK 143/07; uchwała SN z 28 stycznia 1993 r., III CZP 167/92; wyrok SN z 9 stycznia 1976 r., III CRN 356/75; wyrok TK z 22 lutego 2000 r., SK 13/98).
Ten aspekt sprawy powinien być zatem uwzględniony przy ocenie skutków prawnych jakie wywołała decyzja Wojewody Tarnobrzeskiego z [...] marca 1979 r. oraz poprzedzająca ją decyzja o przejęciu gospodarstwa.
Całokształt przedstawionych okoliczności prowadzi do wniosku, że działanie organów nie odpowiadało standardom praworządności obowiązującym nie tylko aktualnie, ale też w czasie orzekania o przejęciu gospodarstwa na własność państwa bez odszkodowania.
Pominięcie powyższych kwestii przez Sąd Wojewódzki skutkowało wadliwą oceną zaskarżonej decyzji, wydaną z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z przepisem § 1 rozporządzenia RM z 5 sierpnia 1961 r.
Z przyczyn omówionych wyżej nieuprawnione było stanowisko organu nadzoru co do braku przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego.
Dla porządku dodać należy, że niezrozumiała jest zawarta przez Sąd w uzasadnieniu wyroku uwaga, że nie należało w sprawie pomijać faktu niezaskarżenia przez strony decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego. Jak wynika z akt decyzja organu pierwszej instancji została zaskarżona, a odwołanie rozpoznał Wojewoda Tarnobrzeski. Natomiast jego decyzja wydana w dniu [...] marca 1979 r. stała się ostateczna i nie podlegała dalszemu zaskarżeniu. Dopiero ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. nr 4 poz.
8) stworzyła możliwość składania skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże dotyczyło to tylko decyzji wydanych w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte po wejściu w życie tej ustawy (art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r.).
Ze względów przedstawionych powyżej uwzględnienie zarzutów kasacyjnych skutkować musiało uchyleniem zaskarżanego wyroku oraz decyzji wydanych przez organ nadzoru, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a.
O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.