Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1885/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 214/10 oddalił skargę (...) Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 3 grudnia 2009 r. nr BO2g-784-WP-246/09 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w części oraz stwierdzenia jej nieważności w pozostałej części.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny:

Wojewoda Warszawski decyzją nr 481 z dnia 21 lipca 1992 r., na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Kolejowe Zakłady Budownictwa Mieszkaniowego (dawne: PKP – Kolejowe Zakłady Budownictwa Mieszkaniowego) z siedzibą w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w Warszawie przy ul. H., o powierzchni 1780 m2, oznaczonego jako działka nr (...), oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Decyzją z dnia 21 lutego 2006 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy zatwierdził projekt podziału działki nr (...) na działki nr (...) o powierzchni 1008 m2 i nr (...)o powierzchni 772 m2.

Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2008 r. E Ł.-Z. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia 21 lipca 1992 r. w części odnoszącej się do dawnej nieruchomości uregulowanej w hip. Nr 1445 C/V. Podała, że uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich, tymczasem pozostaje nierozpatrzony wniosek jej poprzedników prawnych o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości.

Minister Infrastruktury, działając z urzędu, decyzją z dnia 6 kwietnia 2009 r. stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Warszawskiego z dnia 21 lipca 1992 r. w części dotyczącej sprzedanych aktami notarialnymi lokali mieszkalnych nr (...),(...) i (...) oraz praw z nimi związanych, położonych w budynku posadowionym na działce nr (...) powstałej z podziału działki nr (...) oraz w części dotyczącej gruntu tej działki oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali nr (...),(...) i (...) została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części dotyczącej działki (...)oraz całej działki nr (...) stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej. W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją Wojewody Warszawskiego uwłaszczone zostały Kolejowe Zakłady Budownictwa Mieszkaniowego w Warszawie, które na dzień uwłaszczenia (tj. 5 grudnia 1990 r.) nie istniały jako osoba prawna; osobowość prawną posiadało bowiem przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe (dalej "przedsiębiorstwo PKP"), natomiast Kolejowe Zakłady Budownictwa Mieszkaniowego zostały wydzielone z przedsiębiorstwa PKP i utworzone jako samodzielne przedsiębiorstwo państwowe dopiero z dniem 1 lipca 1991 r. na mocy zarządzenia nr 105 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 czerwca 1991 r. W związku z tym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu należało wszcząć z urzędu w odniesieniu do całej decyzji, a nie do części określonej we wniosku E. Ł.-Z..

Odnosząc się natomiast do tego wniosku Minister Infrastruktury wskazał, że według akt sprawy działce nr (...)oraz części działki nr (...), które powstały z podziału działki nr (...) ujętej w powyższej decyzji uwłaszczeniowej, odpowiada dawna nieruchomość warszawska uregulowana w księdze hipotecznej nr (...). Z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), tj. z dniem 21 listopada 1945 r., nieruchomość przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa. Współwłaścicielami tej nieruchomości warszawskiej byli M. P. T., Z. F. Ł. i W. T., których następcą prawnym jest E. Ł.-Z.. Poprzedni właściciele złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, jednak Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie decyzją z dnia 13 października 1972 r. odmówiło przyznania tego prawa.

Decyzją z dnia 28 listopada 2007 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji z 13 października 1972 r. w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr (...). Wobec tego, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 28 listopada 2007 r. wywołała skutek ex tunc, do rozpatrzenia pozostał wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej (aktualnie użytkowania wieczystego).

Powyższe oznacza, że niedopuszczalne było uwłaszczenie, jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. istniały roszczenia i prawa osób trzecich wynikające z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. W związku z tym decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Warszawskiego z dnia 21 lipca 1992 r. zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż rażąco narusza art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. w zakresie odnoszącym się do praw osób trzecich.

Ponadto Minister stwierdził, że do części nieruchomości objętej wnioskiem E. Ł.-Z. powstały w części nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Dotyczy to wchodzącej w skład nieruchomości warszawskiej działki nr (...), która pozostaje we współużytkowaniu wieczystym właścicieli lokali nr 10, 13 i 16 znajdujących się w budynku posadowionym na tej działce. Z uwagi na fakt, że sprzedaż lokali wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego działki nr (...) oraz w częściach wspólnych budynku i urządzeniach służących do wspólnego użytku mieszkańców, nastąpiła w drodze cywilnoprawnych umów zawartych w formie aktów notarialnych, w odniesieniu do części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Organ administracji publicznej na podstawie obowiązujących przepisów prawa, działając w granicach swojej kompetencji, nie może we własnym zakresie odwrócić skutków wynikających z umów cywilnoprawnych. W tym zakresie organ był zmuszony ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

(...) Sp. z o.o. w Warszawie wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że Kolejowe Zakłady Budownictwa Mieszkaniowego w Warszawie były następcą prawnym przedsiębiorstwa PKP i powstały w wyniku podziału tego przedsiębiorstwa. Przedsiębiorstwo PKP bezspornie w dniu 5 grudnia 1990 r. posiadało osobowość prawną, a nieruchomość przy ul. H. pozostawała w jego zarządzie. Niemniej nowoutworzone przedsiębiorstwo Kolejowe Zakłady Budownictwa Mieszkaniowego w Warszawie w wyniku podziału uzyskało, na podstawie decyzji organu założycielskiego o przydzieleniu określonych składników mienia, wierzytelność w postaci prawa do uwłaszczenia się na przedmiotowej nieruchomości, która w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie ich poprzednika prawnego tj. PKP - Kolejowych Zakładów Budownictwa Mieszkaniowego.

W ocenie odwołującego się fakt, że Kolejowe Zakłady Budownictwa Mieszkaniowego w Warszawie nie posiadały osobowości prawnej w dniu 5 grudnia 1990 r., w żaden sposób nie wpływa się na ważność decyzji Wojewody Warszawskiego, bowiem Kolejowe Zakłady Budownictwa Mieszkaniowego w Warszawie zostały uwłaszczone jako następca prawny przedsiębiorstwa PKP.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia 3 grudnia 2009 r. nr BO2g-784-WP-246/09 utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 6 kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że uwłaszczenie wynikające z decyzji Wojewody Warszawskiego odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. Decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa i własności budynków ma charakter deklaratoryjny. Potwierdza jedynie nabycie z mocy prawa, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., przez państwową osobę prawną, prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa i pozostających w zarządzie tej państwowej osoby prawnej oraz własność budynków położonych na tym gruncie. Nabycie to może być stwierdzone tylko na rzecz państwowej osoby prawnej istniejącej w dniu 5 grudnia 1990 r. Następujące po tej dacie przekształcenia państwowej osoby prawnej mają znaczenie tylko dla ustalenia legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o uwłaszczenie.

W dacie 5 grudnia 1990 r. Kolejowe Zakłady Budownictwa Mieszkaniowego w Warszawie nie były państwową osobą prawną. Państwową osobą prawną było przedsiębiorstwo PKP. Natomiast przedsiębiorstwo państwowe - Kolejowe Zakłady Budownictwa Mieszkaniowego zostało utworzone dopiero z dniem 1 lipca 1991 r. zarządzeniem nr 105 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 czerwca 1991 r. i przejęło m.in. składniki mienia wydzielone z przedsiębiorstwa PKP na mocy zarządzenia nr 62 tegoż Ministra z dnia 20 maja 1991 r. Skoro Kolejowe Zakłady Budownictwa Mieszkaniowego w dniu 5 grudnia 1990 r. nie posiadały osobowości prawnej, to nie mogły nabyć prawa użytkowania wieczystego do gruntu i prawa własności położonych na nim budynków i urządzeń.

Organ nadzoru podtrzymał również stanowisko, iż niezależnie od tego decyzja uwłaszczeniowa, w części której dotyczy wniosek E. Ł.-Z., rażąco narusza art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., ponieważ w dniu 5 grudnia 1990 r. istniały roszczenia i prawa osób trzecich do części przedmiotowej nieruchomości, wynikające z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Organ podtrzymał także stanowisko, że co do części nieruchomości objętej decyzja uwłaszczeniową powstały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., z uwagi na fakt, że nastąpiła sprzedaż lokali nr 10, 13 i 16 znajdujących się w budynku posadowionym na nieruchomości wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego działki nr (...) oraz w częściach wspólnych budynku i urządzeniach służących do wspólnego użytku mieszkańców, w drodze cywilnoprawnych umów zawartych w formie aktów notarialnych. Skutków wynikających z umów cywilnoprawnych organ administracji publicznej nie może w ramach swoich kompetencji odwrócić. W tym zakresie organ był zmuszony ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Na decyzję ostateczną (...) Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: "Spółka") złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 9, 77 § 1, 156 § 2 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji R.P. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi powtórzyła stanowisko zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i jego argumentację podkreślając, że uwłaszczone decyzją Wojewody Warszawskiego Kolejowe Zakłady Budownictwa Mieszkaniowego były następcą prawnym przedsiębiorstwa PKP i powstały w wyniku podziału tego przedsiębiorstwa. Przedsiębiorstwo PKP bezspornie w dniu 5 grudnia 1990 r. posiadało osobowość prawną, a przedmiotowa nieruchomość pozostawała w jego zarządzie. W wyniku podziału przedsiębiorstwa PKP Kolejowym Zakładom Budownictwa Mieszkaniowego przydzielone zostały określone składniki mienia, w tym prawa do nieruchomości przy ul. H. Nowoutworzone przedsiębiorstwo Kolejowe Zakłady Budownictwa Mieszkaniowego uzyskało zatem wierzytelność w postaci prawa do uwłaszczenia się na tej nieruchomości. Kolejowe Zakłady Budownictwa Mieszkaniowego zostały więc uwłaszczone jako następca prawny przedsiębiorstwa państwowego PKP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. wynika, iż nabycie prawa użytkowania wieczystego decyzją o deklaratoryjnym charakterze, może być stwierdzone tylko na rzecz państwowej osoby prawnej istniejącej w dniu 5 grudnia 1990 r., natomiast następujące po tej dacie przekształcenia państwowej osoby prawnej mają tylko znaczenie dla ustalenia legitymacji podmiotu do występowania z wnioskiem o uwłaszczenie. W rozpoznawanej sprawie nie było zatem przeszkód prawnych do żądania przez Kolejowe Zakłady Budownictwa Mieszkaniowego w Warszawie uwłaszczenia przedmiotowym gruntem. Uwłaszczenie jednak mogło nastąpić jedynie na rzecz ich poprzednika prawnego, czyli przedsiębiorstwa PKP, które na dzień 5 grudnia 1990 r. posiadało przedmiotową nieruchomość w zarządzie.

W ocenie Sądu, skarżąca Spółka błędnie uważa, że uwłaszczenie mogło nastąpić bezpośrednio na rzecz przedsiębiorstwa państwowego Kolejowe Zakłady Budownictwa Mieszkaniowego. Przedsiębiorstwo to zostało utworzone dopiero 1 lipca 1991 r., a zatem nie istniało w dniu 5 grudnia 1990 r.

W ocenie Sądu, organ nadzoru zgodnie z prawem uznał, że kwestionowana decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Warszawskiego z dnia 21 lipca 1992 r. rażąco narusza przepisy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., ponieważ organ ją wydający dokonał uwłaszczenia na rzecz podmiotu nieistniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r., a zatem sprzecznie z literalną treścią powołanego przepisu prawa. Zasadnie także organ nadzoru stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa rażąco narusza art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. dlatego, że narusza prawa osób trzecich, tj. następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, na wniosek których Minister Infrastruktury decyzją z dnia 28 listopada 2007 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 13 października 1972 r. odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonego przy ul. H. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego jest bowiem to, że pozostaje do rozpoznania wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.

Warszawy. Z tego względu były właściciel tej nieruchomości lub jego następca prawny stają się osobą trzecią w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. i mogą domagać się wzruszenia decyzji o uwłaszczeniu w trybie nadzorczym, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 490/08, Lex nr 529926). Stwierdzenie w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., że uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich, oznacza przyznanie przez ustawodawcę pierwszeństwa roszczeniom tych właśnie osób. Jeżeli więc decyzja uwłaszczeniowa nie uwzględnia praw osób trzecich, to rażąco narusza prawo i taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95, wyrok NSA z dnia 7 lutego 1992 r. sygn. akt IV SA 1348/91, ONSA 1993/2/38).

Wcześniejsze wydanie decyzji uwłaszczającej co do gruntu, którego dotyczył nierozpoznany wniosek dekretowy, musi prowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem decyzja taka narusza prawa następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości.

Za niezasadny Sąd uznał również podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 156 § 2 K.p.a. (w związku z art. 2 Konstytucji) przez nieuznanie, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Warszawskiego wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ po jej wydaniu wystąpiły przekształcenia własnościowe przedsiębiorstwa PKP, a następnie na mocy aktu notarialnego z dnia 29 czerwca 2007 r. nr 11511/2007 nastąpiła komercjalizacja przedsiębiorstwa państwowego Ośrodek Badawczy Ekonomiki Transportu poprzez przekształcenie w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, której jedynym wspólnikiem jest Skarb Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w uchwale z dnia 19 maja 1992 r. sygn. akt III CZP 49/92 (OSNCP 1992, nr 11, poz. 200) Sąd Najwyższy wyjaśnił, a Sąd orzekający w pełni zgadza się z tym poglądem, że w wyniku przekształcenia nie dochodzi ani do zmiany właściciela przedsiębiorstwa, ani do zmiany właściciela kapitału spółki.

Jednoosobowa spółka Skarbu Państwa, powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego, jest natomiast państwową osobą prawną. W świetle powyższego fakt przekształcenia i komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Nie doszło bowiem do zmiany podmiotu prawa własności, a jedynie do przekształcenia tego podmiotu. Brak jest zatem podstaw do zastosowania z tego powodu art. 156 § 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł (...) Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając:

1. 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. przez nieuznanie, że możliwość domagania się potwierdzenia uzyskania określonych w cyt. przepisie praw, to swoista wierzytelność polegająca na uprawnieniu do dochodzenia w trybie administracyjnym stwierdzenia praw uzyskanych z mocy prawa. Wierzytelność polegająca na realizacji prawa do uwłaszczenia ma niezaprzeczalnie wymiar majątkowy. Ta swoista wierzytelność objęta jest podziałem oraz zarządzeniem organu założycielskiego o przydzieleniu nowoutworzonemu przedsiębiorstwu Kolejowe Zakłady Budownictwa Mieszkaniowego w Warszawie określonych składników mienia (w tym praw do nieruchomości położonej przy ul. H.). Nowoutworzone przedsiębiorstwo - Kolejowe Zakłady Budownictwa Mieszkaniowego w Warszawie w wyniku podziału uzyskało na podstawie decyzji organu założycielskiego o przydzieleniu określonych składników mienia wierzytelność w postaci prawa do uwłaszczenia się na nieruchomości przy ul. H., która w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie ich poprzednika prawnego, tj. PKP - Kolejowych Zakładów Budownictwa Mieszkaniowego (przedsiębiorstwa podlegającego podziałowi);
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 oraz art. 156 § 2 K.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, co doprowadziło do niezastosowania środków przewidzianych w ustawie mimo, że organ administracji publicznej nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem ważnego interesu skarżącej oraz przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób, o którym mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie obu decyzji Ministra Infrastruktury: z dnia 3 grudnia 2009 r. i z dnia 6 kwietnia 2009 r. w części stwierdzającej nieważność decyzji nr 481 Wojewody Warszawskiego z dnia 21 lipca 1992 r. dotyczącej uwłaszczenia Kolejowych Zakładów Budownictwa Mieszkaniowego w Warszawie nieruchomością położoną w Warszawie przy ul. H. o pow. 1780 m², względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono przytoczoną w skardze argumentację odwołującą się do następstwa prawnego Kolejowych Zakładów Budownictwa Mieszkaniowego będącego wynikiem podziału przedsiębiorstwa państwowego PKP. Możliwość realizacji prawa do uwłaszczenia ("swoista wierzytelność") przeszła na wydzielone z przedsiębiorstwa PKP – przedsiębiorstwo Kolejowe Zakłady Budownictwa Mieszkaniowego w Warszawie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia 21 lipca 1992 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne ze względu na fakt, że (...) Sp. z o.o. w Warszawie powstał z przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego (...) w Warszawie (komercjalizacja przedsiębiorstwa państwowego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.). W momencie komercjalizacji składnikiem mienia przedsiębiorstwa państwowego było prawo użytkowania wieczystego nieruchomości (wraz z własnością budynku) położonej w Warszawie przy ul. H. Komercjalizację opierano więc również o ten składnik majątkowy. Stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądowego nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja.

Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza, że decyzja dotknięta nieważnością nie jest aktem pozornym i bezskutecznym, lecz że pozostając w obrocie prawnym może wywoływać skutki prawne i niektóre z nich należy zachować, z uwagi na ich nieodwracalność, chociażby nawet były dotknięte ułomnościami (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r. IV Sa/Wa 1990/06 LEX nr 326281).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza ograniczenie kognicji tego Sądu tylko do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Jedynie nieważność postępowania jest okolicznością, którą Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia z urzędu.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a.; zarzucono bowiem naruszenie zarówno prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania.

Przytoczone podstawy skargi kasacyjnej nie mogły jednak odnieść zamierzonego skutku, ponieważ podniesione w ramach tych podstaw zarzuty są niezasadne.

Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia prawa procesowego, który skarga kasacyjna formułuje jako naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 i 77 § 1 oraz art. 156 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji, pomimo niewyjaśnienia przez organ administracji stanu faktycznego sprawy, czego rezultatem jest niewłaściwa - w ocenie strony skarżącej - sądowa kontrola działania administracji publicznej. Należy jednak stwierdzić, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, jakie okoliczności zostały pominięte w przyjętym przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem - i to ze skutkiem istotnym dla wyniku sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto bowiem opis stanu faktycznego i prawnego będącego podstawą podjętej przez Wojewodę Warszawskiego będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzoru decyzji z dnia 21 lipca 1992 r. o uwłaszczeniu Kolejowych Zakładów Budownictwa Mieszkaniowego, który w niczym nie odbiega od stanu faktycznego i prawnego ustalonego przez organ administracji i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

Odmienna od przyjętych przez organ nadzoru i Sąd pierwszej instancji jest natomiast wyprowadzona przez stronę skarżącą ocena prawna co do zgodności z prawem decyzji uwłaszczeniowej. To, że skarżąca Spółka nie zgadza się z tą oceną prawną, w żadnym razie nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 7, 8, 9 i 77 § 1 K.p.a.

Trzeba zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte z urzędu przez Ministra Infrastruktury i toczyło się w trybie nadzwyczajnym, a jego przedmiotem było stwierdzenie, czy decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Warszawskiego z dnia 21 lipca 1992 r. jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest orzekanie o istocie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej badaną decyzją, ale ustalenie istnienia ewentualnych kwalifikowanych wad prawnych tej decyzji.

W związku z tym w postępowaniu nadzorczym organ nadzoru nie prowadzi na nowo postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego sprawy, ponieważ ocena zgodności z prawem badanej decyzji następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy istniejących w dniu wydania tej decyzji. Odmienne działanie organu byłoby sprzeczne z istotą postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które nie może być powtórzeniem postępowania przeprowadzonego w trybie zwykłym.

W rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury prowadził postępowanie nadzorcze w oparciu o ustalenia co do stanu faktycznego poczynione w stadium postępowania zwykłego, w którym nie budziło wątpliwości, że o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. H. w Warszawie, wystąpiło w dniu 17 kwietnia 1992 r. przedsiębiorstwo państwowe Kolejowe Zakłady Budownictwa Mieszkaniowego utworzone zarządzeniem nr 105 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 czerwca 1991 r. i że wydana przez Wojewodę Warszawskiego decyzja z dnia 21 lipca 1992 r. potwierdziła nabycie w dniu 5 grudnia 1990 r. praw rzeczowych do nieruchomości przez to przedsiębiorstwo. Podobnie, gdy chodzi o istniejące w dniu 5 grudnia 1990 r. roszczenia majątkowe spadkobierczyni dawnych właścicieli nieruchomości wchodzącej w skład nieruchomości uwłaszczonej, Minister Infrastruktury nie prowadził w tym zakresie postępowania dowodowego, lecz przyjął ustalenia faktyczne poczynione w odrębnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej poprzednim właścicielom przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego).

Ten stan faktyczny, niesporny i potwierdzony zgromadzonym w aktach materiałem dokumentacyjnym, stanowił wystarczającą podstawę do dokonania przez Ministra Infrastruktury oceny legalności decyzji o uwłaszczeniu pod kątem zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując ustalony w ten sposób stan faktyczny sprawy nie uchybił w niczym ani zasadzie określonej w art. 3 § 1 P.p.s.a., ani nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie znajdując podstaw do uwzględnienia w tym trybie skargi wniesionej przez Spółkę.

W kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, na zaistnienie których wskazuje skarga kasacyjna podnosząc zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a., nie sposób się wypowiedzieć z uwagi na fakt, że uzasadnienie odnoszące się do tego zarzutu ograniczone zostało do powołania się na przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego (...) w Warszawie poprzez jego komercjalizację na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.) oraz przytoczenia fragmentu uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1990/06. Nie wyjaśnia to w żaden sposób, z jakich powodów strona skarżąca kasacyjnie uważa, że doszło do naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. przez orzekający w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany - w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. - granicami skargi, nie jest powołany do uzupełniania braków skargi kasacyjnej, która zgodnie z art. 176 P.p.s.a. powinna zawierać oprócz przytoczenia podstaw kasacyjnych, także ich uzasadnienie.

Z przedstawionych względów zarzuty procesowe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafne.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Zarówno organ administracji jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretowały powołany przepis ustawowy przyjmując, iż nie mogło dojść do stwierdzenia nabycia praw rzeczowych do nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku) na rzecz jednostki organizacyjnej przedsiębiorstwa PKP nie posiadającej w dniu 5 grudnia 1990 r. osobowości prawnej.

Nie ma żadnych wątpliwości, że na dzień 5 grudnia 1990 r. podmiotem uwłaszczenia w trybie powołanego przepisu ustawy mogło być przedsiębiorstwo PKP, któremu przysługiwało prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości, a nie Kolejowe Zakłady Budownictwa Mieszkaniowego, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. nie posiadającą osobowości prawnej jednostką organizacyjną tego przedsiębiorstwa. Okoliczność, iż o wydanie decyzji potwierdzającej uwłaszczenie wystąpiły w dniu 17 kwietnia 1992 r. do Wojewody Warszawskiego Kolejowe Zakłady Budownictwa Mieszkaniowego, które w tym dniu posiadały już osobowość prawną jako wydzielone z dniem 1 lipca 1991 r. z przedsiębiorstwa PKP samodzielne przedsiębiorstwo państwowe, nie daje podstaw do uznania, że to w stosunku do tego podmiotu spełnione zostały przesłanki uwłaszczenia określone w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r.

Jak prawidłowo przyjął organ nadzoru i Sąd pierwszej instancji, następujące po dniu 5 grudnia 1990 r. przekształcenia podlegającej uwłaszczeniu państwowej osoby prawnej mają znaczenie tylko dla ustalenia legitymacji podmiotu do wystąpienia z wnioskiem o uwłaszczenie. Prawidłowo zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że nie było prawnych przeszkód do wystąpienia przez przedsiębiorstwo państwowe - Kolejowe Zakłady Budownictwa Mieszkaniowego o wydanie przez Wojewodę Warszawskiego deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej uwłaszczenie z mocy prawa. Możliwość ubiegania się o wydanie decyzji potwierdzającej uwłaszczenie można określić jako "swoistą wierzytelność", na która powołuje się skarga kasacyjna. Stwierdzenie uwłaszczenia mogło jednak nastąpić wyłącznie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP.

Zarówno Minister Infrastruktury orzekając w przedmiocie nieważności, jak i Sąd pierwszej instancji kontrolujący zaskarżoną decyzję nie dopuścili się więc naruszenia art. 2 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. przez błędną jego wykładnię. W tej sytuacji również zarzut naruszenia prawa materialnego należy ocenić jako niezasadny.

W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej są niewątpliwie chybione, co oznacza że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.