Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 28 marca 2019 r., sygn. IV SA/Gl 1096/18, oddalił skargę B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Burmistrz Miasta S. decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 10 pkt 2, art. 13, art. 27 ust. 1, art. 28 i art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851, dalej jako "ustawa"), odmówił B. M. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na małoletnie dziecko K. S. W uzasadnieniu organ podał, że strona jako opiekun prawny dziecka, nie sprawuje nad nim faktycznej opieki, tylko trzy razy w tygodniu go odwiedza, nie zamieszkuje z nim wspólnie i nie prowadzi gospodarstwa domowego, nie wychowuje go oraz nie pokrywa kosztów związanych z jego potrzebami. Małoletni przebywa w Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci w S., a koszty jego pobytu w tej placówce pokrywa Miasto L. oraz on sam z części zasiłku pielęgnacyjnego, czego dowodzi sprawozdanie przedłożone przez stronę w Sądzie Rodzinnym, dlatego zasadna jest odmowa przyznania tego świadczenia, zgodnie z art. 4 ust. 1 oraz art. 2 pkt 16 ustawy.
Zaskarżoną decyzją z [...] października 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, działając na podstawie art. 17, art. 18, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1659) oraz art. 2 pkt 16, art. 4, art. 5 ust. 1 ustawy i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że z zaświadczenia Sądu Rejonowego w T. sygn. akt [...] wynika, że strona została ustanowiona opiekunem prawnym małoletniego K. S., który legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z 15 września 2014 r. datowanym od urodzenia i w dniu 19 kwietnia 2012 r. złożyła przyrzeczenie. Małoletni od miesiąca czerwca 2011 r. jest mieszkańcem DPS i za pobyt ponosi odpłatność w wysokości 107,10- zł. miesięcznie, pozostałą kwotę zgodnie z decyzją z [...] czerwca 2012 r. ponosi Gmina S. Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że małoletni nie zamieszkuje wspólnie ze stroną i nie pozostaje w jej gospodarstwie domowym, bywa u niej nie częściej niż raz na pół roku, po wcześniejszym uzgodnieniu z DPS, bowiem tam przebywa oraz ma zapewnioną całodobową opiekę i pomoc.
Strona od czasu zakończenia pracy w DPS odwiedza małoletniego 2-3 razy w tygodniu, rozmawia o aktualnych sprawach, idzie z nim na zakupy i na spacer. Nie łoży z własnych środków na jego utrzymanie, bo jako mieszkaniec DPS, małoletni ma zapewnione wszystkie elementarne potrzeby życiowe, typu wyżywienie czy higiena osobista. Zakupy dokonywane na jego rzecz są finansowane z jego budżetu, sporadycznie ze środków strony. Natomiast strona chodzi do szkoły na wywiadówki i jest w stałym kontakcie z psychologiem i opiekunkami DPS w zakresie sytuacji dziecka i jego potrzeb.
Zdaniem Kolegium istotne dla uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego jest ustalenie, czy K. S. wchodzi w skład rodziny podmiotu uprawnionego, a wobec tego - czy jest dzieckiem "zamieszkującym wspólnie" z nim. Kolegium odwołało się do pojęcia "zamieszkiwania wspólnego" zawartego w legalnej definicji rodziny z art. 2 pkt 16 ustawy, które należy rozumieć jako faktyczne miejsce zamieszkania, czyli fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica, który sprawuje faktyczną nad nim opiekę i faktycznie zaspakaja jego potrzeby życiowe. Zaznaczyło, iż jakkolwiek wolą ustawodawcy uprawnienia rodzica, opiekuna faktycznego, przysługują także opiekunowi prawnemu, to jednakże prawo tych podmiotów tak rodziców, opiekunów prawnych, jak i faktycznych jest zróżnicowane. Różnice te, wyznaczają przesłanki: "zamieszkiwania", "wychowywania", "opieki" i "zaspakajania potrzeb życiowych dziecka". Rodzic, który nie wypełnia przesłanek przedmiotowych, nie jest tym samym podmiotem uprawnionym do uzyskania świadczenia w ramach programu "Rodzina 500+".
Zasady te zdaniem organu odnoszą się do pozostałych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy, tj. opiekuna faktycznego i prawnego. Stąd też w art. 5 ust. 2a ustawy, jednoznacznie określono, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmioty uprawnione jest sprawowanie przez nich opieki, utożsamiane z wychowaniem małoletniego dziecka, a w konsekwencji warunkiem takim jest zamieszkiwanie zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy, czy też wychowanie i sprawowanie opieki nad małoletnim i zaspokajanie jego potrzeb życiowych, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy.
Zatem o kształcie prawa do uzyskania świadczenia w ramach programu "Rodzina 500+" decydują łącznie przesłanki podmiotowo - przedmiotowe. Kolegium zaznaczyło, że podkreślenie to jest istotne w aspekcie wskazania zróżnicowania prawa do tegoż świadczenia opiekunów prawnych (ale nie tylko, albowiem faktycznych także), tych zamieszkujących i nie zamieszkujących z podopiecznym małoletnim, tych wychowujących i sprawujących opiekę nad nim oraz zaspokajających jego potrzeby życiowe. To właśnie ta relacja przedmiotowa określona w art. 4 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i w związku z art. 2 pkt 16 ustawy małoletniego z podmiotem określonym w art. 4 ust. 2 stanowi podstawę do właściwego zastosowania świadczenia regulowanego ustawą. Swoje wywody w omówionym zakresie oparł o treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2017 r. sygn. IV SA/Gl 371/17.
Odnosząc się do stanu faktycznego Kolegium wskazało, iż z materiału dowodowego sprawy wynika wprost, że dziecko jest mieszkańcem DPS, w którym to ma zapewnioną całodobowa opiekę i podstawowe potrzeby życiowe. Strona nie sprawuje faktycznej i bezpośredniej opieki nad swoim podopiecznym i tym samym nie pełni głównej roli w jego wychowaniu i zaspokajaniu jego podstawowych potrzeb życiowych. W ocenie Kolegium oznacza to, że strona nie spełnia zasadniczego warunku wynikającego z treści art. 4 ust. 1 ustawy, jak również art. 2 pkt 16 ustawy, a zatem odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia była zasadna.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniosła skarżąca zarzucając naruszenie art. 2 pkt 16 ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dziecko pozostające pod opieką prawną należy do składu członków rodziny, a w konsekwencji warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie opiekuna prawnego i dziecka pozostającego pod opieką prawną; art. 4 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego, a także naruszenie przepisów postępowania art. 6, art. 7 i art. 7a k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zastosowanie nieprawidłowych norm prawnych, art. 8 k.p.a. przez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż dziecko pozostające pod opieka prawną nie wchodzi w skład rodziny, w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy; art. 77 k.p.a., przez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że materialnoprawną podstawę odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia wychowawczego na małoletniego stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, regulujące zasady udzielania świadczenia wychowawczego w wysokości 500 złotych na dziecko w rodzinie, które to świadczenie, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy, przeznaczone jest na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb bytowych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Cytowana regulacja znajduje potwierdzenie w art. 13 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka albo opiekuna prawnego dziecka. Świadczenie to przysługuje opiekunowi prawnemu na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych.
Sąd wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca jest opiekunem prawnym małoletniego dziecka, bowiem ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że została ustanowiona opiekunem prawnym i złożyła przyrzeczenie. Nie jest sporne również to, że małoletni został umieszczony w DPS. Odpłatność za pobyt w nim ponosi dziecko oraz Gmina S. Małoletni w DPS ma zapewnioną całodobową opiekę i pomoc oraz zapewnione wszystkie elementarne potrzeby życiowe. Skarżąca będąca opiekunem prawnym nie kwestionuje, że małoletni nie zamieszkuje u niej, nie pozostaje w jej gospodarstwie domowym, a sama skarżąca nie łoży z własnych środków na jego utrzymanie, ale okazjonalnie go odwiedza.
Zdaniem Sądu wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmioty uprawnione jest sprawowanie opieki nad małoletnim dzieckiem utożsamiane z jego wychowaniem. Skoro bowiem świadczenie wychowawcze ma stanowić wsparcie państwa w wychowywaniu dzieci, to istotne dla ustalenia prawa do świadczenia jest, czy matka, ojciec, opiekun faktyczny albo opiekun prawny dziecka faktycznie sprawują opiekę nad dzieckiem i utrzymują je. Innymi słowy z omawianych przepisów ustawy wynika, z zastrzeżeniem dodatkowych kryteriów dochodowych świadczenia na pierwsze dziecko, że świadczeniem wychowawczym powinno się objąć osobę wymienioną w art. 4 ust. 2 ustawy, jeśli tylko ustali się, że sprawuje opiekę (wychowuje je) nad dzieckiem rozumianym zgodnie z definicją określoną w art. 2 pkt 5 ustawy.
Sąd wyjaśnił, że konsekwencją uznania, że świadczenie wychowawcze powinno wiązać się z faktycznym wychowywaniem dziecka, jest regulacja kwestii zbiegu prawa do świadczenia (art. 22 ustawy). Ustawodawca zaakcentował, że w przypadku, gdy kilka osób wystąpi o świadczenie wychowawcze na to samo dziecko, decyduje okoliczność, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Mając zaś na uwadze konieczność ustalenia w postępowaniu dotyczącym świadczenia wychowawczego, kto i w jakim wymiarze sprawuje opiekę nad dzieckiem (dziećmi), przepis art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy nakazuje, by we wniosku o świadczenie wychowawcze wnioskodawca wskazywał dane dotyczące dzieci pozostających na jego utrzymaniu. Sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem rozumieć należy przede wszystkim jako podejmowanie decyzji w istotnych sprawach go dotyczących i wpływanie na jego wychowanie oraz utrzymywanie go. Ustawodawcza nie zdefiniował pojęcia "wychowanie" jednakże zauważyć należy, że w potocznym znaczeniu jest to długotrwałe oddziaływanie na drugiego człowieka, którego celem jest ukształtowania jego osobowości.
Stąd też nie może budzić wątpliwości, że w realiach rozpatrywanej sprawy skarżąca nie ma rzeczywistego wpływu na wychowanie dziecka, gdyż jej kontakty z małoletnim podopiecznym są krótkotrwałe, a ponadto faktycznie go nie utrzymuje, zatem nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia wychowawczego z tego tytułu.
Sąd wskazał dodatkowo, że powołana przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji legalna definicja rodziny (art. 2 pkt 16 ustawy) znajduje zastosowanie na gruncie stosowanej ustawy przede wszystkim w sytuacji ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, gdy konieczne jest zbadanie sytuacji dochodowej rodziny. Natomiast z art. 7 ust 9 ustawy określa zasady ustalania dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, ale dotyczy to sytuacji, gdy opiekun prawny spełnia warunki określone w szczególności w art. 4 ust. 1 ustawy.
Zdaniem Sądu trafnie organy uznały, że skarżąca nie ponosi wydatków na wychowanie dziecka, w tym opiekę nad nim oraz nie pokrywa kosztów związanych z potrzebami małoletniego, zatem nie spełnia warunków określonych w wart. 4 ust. 1 ustawy, co skutkować musiało odmową przyznania świadczenia wychowawczego.
Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania oraz błędów w ustaleniach faktycznych Sąd pierwszej instancji uznał je za chybione. Wyjaśnił, że organy orzekające w sprawie ustaliły wszystkie istotne okoliczności i dokonały prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji. Ponadto podzielił rozważania poczynione w sprawie skarżącej również w innych nieprawomocnych wyrokach tut. Sądu o sygn. akt IV SA/Gl 934/18 z dnia 29 stycznia 2019 r. i IV SA/Gl 865/18 z dnia 12 grudnia 2018 r. (dostępnych w internetowej centralnej bazie orzeczeń NSA).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. M., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 2 pkt 16 ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dziecko pozostające pod opieką prawną należy do składu członków rodziny, a w konsekwencji warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie opiekuna prawnego i dziecka pozostającego pod opieką prawną, podczas gdy z treści przepisu art. 2 pkt 16 ustawy wynika, iż do składu członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną;
- 2. art. 4 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego, podczas gdy nie ma podstawy prawnej, która zobowiązywałaby opiekuna prawnego do utrzymywania podopiecznego z własnych środków, a opiekun prawny winien pokrywać wydatki podopiecznego ze środków samego podopiecznego;
- 3. art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 8 ustawy przez ich nie zastosowanie, zgodnie z ww. przepisami rodzic bądź opiekun jest uprawniony do pobierania świadczenia wychowawczego jeśli dziecko zostało umieszczone w instytucji określonej w art. 2 pkt 8 ustawy odpłatnie;
- 4. art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie równości wszystkich wobec prawa, gdyż opiekunowie prawni dzieci umieszczonych w tej samej placówce, podlegające innemu organowi właściwemu otrzymują świadczenie wychowawcze.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucam także naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1. art. 6, art. 7 oraz art. 7a k.p.a. przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zastosowanie nieprawidłowych norm prawnych,
- 2. art. 8 k.p.a. przez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż dziecko pozostające pod opieką prawną nie wchodzi w skład rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci,
- 3. art. 77 k.p.a. przez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku przez przyznanie skarżącej świadczenia wychowawczego na okres objęty skargą oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113).
Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 oraz art. 77 k.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i zastosowaniu nieprawidłowych norm prawnych, odstąpieniu bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, naruszeniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że złożona skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez adwokata nie wypełnia wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Zarzucając bowiem naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy należy powiązać naruszenie przepisów kodeksu postepowania administracyjnego z naruszeniem przez sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, należy podzielić stanowisko, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że organ wyjaśnił sprawę do rozstrzygnięcia i poprawnie ją rozważył, a uczynił to w sposób nie uchybiający zasadom procedury administracyjnej. W szczególności przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan faktyczny sprawy znajduje potwierdzenie w zebranych w sprawie dowodach, które zostały wskazane i omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ocena ich wiarygodności nie nasuwa zastrzeżeń. Należy także podkreślić, że ustalenie stanu faktycznego obejmuje tylko te fakty, które są istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, zwłaszcza przesłanek przepisu materialnoprawnego mającego w niej zastosowanie.
Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 2 pkt 16 ustawy, zawierający legalną definicję rodziny na potrzeby tej ustawy. Zauważyć bowiem należy, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie dokonał odmiennej wykładni tej definicji. Zarzut skargi kasacyjnej opiera się na drugiej części tej definicji, który stanowi, że do członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną. Tymczasem należy mieć na uwadze, że definicja rodziny zawarta w tym przepisie służyła przede wszystkim kwestiom "finansowym" wynikającym z ustawy, np. dochód członka rodziny (art. 2 pkt 2 ustawy), dochód rodziny (art. 2 pkt 4 ustawy), ustalenie dochodu rodziny (art.7 ustawy). Dlatego też w drugiej części tej definicji ustawodawca wskazał, że do "członków rodziny" (jest to odmienne pojęcie od pojęcia rodziny) nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.
Owo wyodrębnienie pojęcia członków rodzin służyło właśnie określaniu kryteriów finansowych otrzymywania świadczenia wychowawczego. Zauważyć również trzeba, że wraz ze zniesieniem z dniem 1 lipca 2019 r. kryteriów dochodowych uprawniających do otrzymywania świadczenia wychowawczego (ustawą z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2019, poz. 924) przepis zawierający definicję rodziny art. 2 pkt 16 został uchylony.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zawarta w tym przepisie norma określa cel wprowadzenia przez prawodawcę świadczenia wychowawczego – "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych." Należy w tym miejscu odwołać się do projektu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (druk VIII.216), gdzie wskazano, że "celem projektowanej ustawy jest przede wszystkim pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci. Rodziny wychowujące potomstwo będą mogły otrzymać nowe świadczenie wychowawcze. Świadczenie skierowane będzie do rodzin wychowujących dzieci do 18. roku życia. Proponowane rozwiązanie ma zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci." Nadto podniesiono, że "istotą wprowadzanych projektowaną ustawą regulacji jest objęcie świadczeniem wychowawczym możliwie jak najszerszego zakresu osób posiadających na swoim utrzymaniu dzieci, realizując tym samym podstawowy cel, tj. wsparcie ekonomiczne rodzin, w szczególności tych zagrożonych ubóstwem, oraz częściowe pokrycie wydatków rodziców lub opiekunów dzieci z tytułu wysokich kosztów ich wychowania i wykształcenia." Treść tego przepisu jest jasna i nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych.
Natomiast ustawodawca używając w tym przepisie takich pojęć jak: "wydatki", "opieka", "zaspokojenie potrzeb", które charakteryzują faktyczne działania, odwołuje się do ich rzeczywistego ponoszenia lub realizowania przez podmiot uprawniony do świadczenia (matkę, ojca, opiekuna prawnego, opiekuna faktycznego). Skoro celem przyznania świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka (podopiecznego), opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb, to niewątpliwie opiekun prawny, który wnosi o wypłatę tego świadczenia musi sprawować nad nim faktyczną opiekę, uczestniczyć w jego wychowywaniu, czy też zaspokajać potrzeby życiowe podopiecznego. Dlatego nie każdy ustanowiony przez sąd rodzinny opiekun sprawujący pieczę nad dzieckiem może otrzymać świadczenie wychowawcze, a tylko taki, który sprawuje nad nim rzeczywistą opiekę, uczestniczy w jego wychowaniu i zaspokajaniu potrzeb.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w doktrynie, że konsekwencją uznania przez ustawodawcę, że świadczenie wychowawcze jest ściśle związane z rzeczywistym sprawowaniem opieki nad dzieckiem i służyć ma częściowemu pokryciu wydatków związanych z jego wychowywaniem, było wprowadzenie regulacji, która uniemożliwiałaby uzyskanie świadczenia, gdy dziecko przestaje podlegać tym procesom (P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, Wrocław 2016, s. 116). Należy także podkreślić, że wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie zawarł poglądu, że opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 8 ustawy przez ich nie zastosowanie. Z zestawienia tych przepisów wynika, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie – co oznacza to dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Należy wskazać, a co wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że małoletni K. S. od miesiąca czerwca 2011 r. jest mieszkańcem DPS, w którym to ma zapewnioną całodobowa opiekę i podstawowe potrzeby życiowe. Pobyt małoletniego w DPS jest odpłatny i jest pokrywany w wysokości 107,10 zł. miesięcznie z zasiłku pielęgnacyjnego małoletniego, pozostałą kwotę zgodnie z decyzją z [...] czerwca 2012 r. ponosi Gmina S. Skarżąca kasacyjnie nie sprawuje faktycznej i bezpośredniej opieki nad swoim podopiecznym i tym samym nie pełni głównej roli w jego wychowaniu oraz zaspokajaniu jego podstawowych potrzeb życiowych, jak również nie pokrywa kosztów jego pobytu w DPS.
Na końcu należy wskazać, że rozbieżność poglądów organów administracji, czy też nawet sądów co do stosowania ustawy nie może prowadzić do wniosku, ze w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.