Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1103/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odszkodowania.
Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...], Prezydent Miasta [...] orzekł ponownie o odmowie ustalenia na rzecz A.B. odszkodowania z tytułu zajęcia pod drogę publiczną nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...] jednostki ewidencyjnej [...], objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod fragment drogi powiatowej ulicy [...] w [...]. Powyższa decyzja zapadła wskutek uchylenia decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] i uprzedniej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. o odmowie ustalenia na rzecz A.B. odszkodowania za ww. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. W decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. zalecono organowi I instancji wyjaśnienie, czy dołączone do odwołania pismo z dnia [...] kwietnia 2005 r. zostało istotnie przedłożone w Urzędzie Miasta [...], a następnie czy jego treść daje podstawę do potraktowania go jako wniosku o ustalenie odszkodowania za stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania nieruchomość, który został złożony w ustawowym terminie.
Rozpoznając ponownie sprawę organ ustalił, iż A.B. wystąpił o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę pismem z dnie [...] sierpnia 2004 r. (data wpływu do Urzędu Miasta [...]). Wniosek ten dotyczył wymienionych w nim szczegółowo działek, zajętych pod drogi gminne pozostające w zarządzie ówczesnego Zarządu Dróg i Komunikacji, doprecyzowanych w uzasadnieniu wniosku jako: al. [...], al. [...]oraz ul. [...] w [...]. Wniosek ten nie wymieniał jednak oznaczenia działki nr [...], ani też nazwy ul. [...] w [...], pod którą to ulicę przedmiotowa nieruchomość została zajęta. Organ ustalił także, że pismem z dnia [...] lipca 2017 r. A.B. reprezentowany przez pełnomocnika zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w obrębie nr [...] jednostki ewidencyjnej [...], nawiązując do ww. wniosku złożonego w dniu [...] sierpnia 2004 r. Pismem z dnia [...] października 2017 r. wnioskodawca wyjaśnił, że jego intencją jest ustalenie i zapłata odszkodowania za wszystkie nieruchomości stanowiące drogi, a także składniki budowlane stanowiące drogę, których własność utracił z mocy prawa, a nadto oświadczył, iż pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. ówczesny pełnomocnik wnioskodawcy adw. P.Z. uzupełnił wniosek wskazując, iż dotyczy on działek zajętych pod ul. [...] w [...].
Organ wskazał następnie, że wobec przeprowadzonej weryfikacji podsystemu rejestracji pism oraz nieuzyskania odpowiedzi od wnioskodawcy na pismo z dnia [...] października 2017 r., organ ten w decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] uznał, iż powyższy wniosek z dnia [...] lipca 2017 r. został złożony po upływie zakreślonego przez ustawę terminu, który przypadał na okres od dnia [...] stycznia 2001 r. do [...] grudnia 2005 r. W efekcie organ odmówił ustalenia na rzecz A.B. odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji organ wskazał, iż uzupełnił materiał dowodowy i zwrócił się pismem z dnia [...] września 2018 r. do wnioskodawcy o przesłanie wszelkich informacji pozwalających na wyjaśnienie okoliczności złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "ustawa" – za nieruchomość zajętą pod ul. [...] w [...], objętej księgą wieczystą nr [...], we wskazanym przez ustawodawcę terminie.
W piśmie z dnia [...] września 2018 r., stanowiącym odpowiedź na powyższe wezwanie, wnioskodawca reprezentowany przez pełnomocnika nie udzieliła wyjaśnień i informacji, o które zwrócił się organ I instancji. W tej sytuacji zaszła konieczność wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności w treści pisma z dnia [...] kwietnia 2005 r., które zostało złożone w Urzędzie Miasta [...] i tego pisma, które również było sygnowane datą [...] kwietnia 2005 r. i zostało złożone Wojewodzie Małopolskiemu przy odwołaniu od poprzedniej decyzji organu I instancji. W tym zakresie Prezydent Miasta Krakowa wskazał, iż w zgromadzonym materiale sprawy pod sygn. [...] znajduje się kopia pisma z dnia [...] kwietnia 2005 r. autorstwa adw. P.Z. będącego ówczesnym pełnomocnikiem wnioskodawcy, skierowanego do Prezydenta Miasta [...], z którego treści nie wynika aby stanowiło ono uzupełnienie wniosku z dnia [...] sierpnia 2004 r. o odszkodowanie i nawiązywało do nieruchomości położonej przy ul. [...].
W konsekwencji organ I instancji uznał, że w wnioskodawca nie przedstawił wiarygodnych dowodów na okoliczność złożenia w terminie do dnia [...] grudnia 2005 r. wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] w [...] stanowiącą działkę nr [...].
W następstwie rozpoznania odwołania A.B. od powyższej decyzji Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, po wyjaśnieniu istoty odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ustawy, wskazał, iż z uwagi na zebrany i omówiony szczegółowo w decyzji organu I instancji materiał dowodowy, brak jest podstaw do przyjęcia, iż A.B. złożył w wymaganym ustawą terminie wniosek o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Organ odwoławczy potwierdził, iż analiza materiału dowodowego wskazuje, że A.B. nie uwzględnił nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, we wniosku złożonym w dniu [...] sierpnia 2004 r. We wniosku tym wskazano bowiem precyzyjnie oznaczenia nieruchomości nim objętych, a wśród nich brak jest wskazania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (lub takiej, z której ona powstała), nr księgi wieczystej, którą była ona objęta oraz nazwy ulicy, pod którą została zajęta (ul. [...]).
Organ przy tym podkreślił, iż ów wniosek został złożony w ustawowym terminie przez wnioskodawcę, którego wówczas reprezentował profesjonalny pełnomocnik. Dalej organ odwoławczy podkreślił, iż kolejne pisma ówczesnego pełnomocnika wnioskodawcy albo nie stanowiły uzupełnienia wniosku o odszkodowanie pozwalającego na uznanie, iż dotyczyły one także działki nr [...], stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania (pismo z dnia [...] kwietnia 2005 r. stanowiące w rzeczywistości odpowiedź na pismo Wydziału Geodezji Urzędu Miasta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w przedmiocie ustalenia osób wymienionych w księgach wieczystych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], jako właściciele objętych nimi nieruchomości), albo brak było dowodów, że kiedykolwiek zostały złożone bezpośrednio do organu lub nadane w urzędzie pocztowym (pismo z dnia [...] października 2005 r.).
Tym samym organ odwoławczy uznał, że wniosek A.B. o odszkodowanie za działkę nr [...], stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania, złożony został dopiero w dniu [...] lipca 2017 r., a zatem z uchybieniem terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy, który jest zawitym terminem prawa materialnego. Termin taki ogranicza w czasie dochodzenie praw podmiotowych, a jego upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego. Termin ten nie może zostać przywrócony.
W skardze na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.B. zarzucił naruszenie przepisów prawa, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77, art. 80, art. 80a i art. 107 § 1 pkt 2 K.p.a., a także art. 73 ust. 1 ustawy, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r. oraz pisma pełnomocnika wnioskodawcy z dnia [...] czerwca 2005 r. na okoliczność prowadzenia postępowania dotyczącego przejścia na własność Skarbu Państwa działki pod ul. [...] w [...] oraz zakresu wniosku skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając powyższą skargę wskazał na wstępie, iż nie ma wątpliwości co do daty wydania zaskarżonej decyzji i jest nią dzień 1 lipca 2019 r., a tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 2 K.p.a. Przechodząc do meritum skargi Sąd I instancji przypomniał, iż na gruncie art. 73 ustawy, ustalenie i wypłata odszkodowania następuje przy kumulatywnym spełnieniu następujących przesłanek: dana nieruchomość musi być zajęta pod pas drogi publicznej, nieruchomość taka nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, z wnioskiem o ustalenie odszkodowania występuje właściciel nieruchomości w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Norma art. 73 ust. 4 ustawy wyznaczyła granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Zachowanie tego terminu było podstawową przesłanką uzyskania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.
Termin z art. 73 ust. 4 ustawy wskazany do zgłoszenia wniosku o odszkodowanie jest terminem prawa materialnego, a więc terminem, w którym mogło nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Jest to termin zawity, który nie podlega przywróceniu. Dalej Sąd I instancji wskazał, że postępowanie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ustawy, oparte jest na zasadzie skargowości i może być wszczęte wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu. Wniosek taki stanowi podanie składane w postępowaniu administracyjnym, którego najistotniejszym elementem jest żądanie wyznaczające zakres postępowania prowadzonego przez organ. Warunkiem wszczęcia takiego postępowania jest złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. określonym w tym przepisie.
Dopuszczenie do rozszerzenia, już pod upływie powyższego terminu zawitego, wniosków złożonych w terminie w zakresie przedmiotowym, a więc o kolejne, nowe nieruchomości, które nie zostały objęte żądaniem pierwotnie zgłoszonym, stałoby w sprzeczności z celem, jaki przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu termin do występowania z żądaniem odszkodowawczym i niweczyłoby materialnoprawne skutki upływu terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. W konsekwencji, jeśli określonych nieruchomości brak we wniosku o odszkodowanie złożonym w terminie, to zgłoszenie tychże po tym terminie nie może być traktowane jako skuteczne zgłoszenie, także jako uzupełnienie wniosku o odszkodowanie. Sąd I instancji uznał, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Sąd wskazał następnie, że najistotniejsze pismo w sprawie to wniosek A.B., działającego przez profesjonalnego pełnomocnika, który pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r., powołując się na przepis art. 73 ustawy, wystąpił o ustalenie odszkodowania za nieruchomości objęte księgami wieczystymi:
- 1. KW [...] prowadzonej dla działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...];
- 2. KW [...] prowadzonej dla działek: nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...];
- 3. KW [...] prowadzonej dla działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] obr. [...] i obr. [...] ewid. [...] oraz nr [...] obr. [...] mały jedn. ewid. [...];
- 4. KW [...] prowadzonej dla działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...] ewid. [...]. W uzasadnieniu w/w wniosku wskazano, że przedmiotowe nieruchomości zajęte są pod drogi gminne, tj. al. [...], al. [...] oraz ul. [...].
Sąd podkreślił, że działka będąca przedmiotem wniosku o ustalenie odszkodowania z dnia [...] lipca 2017 r., to działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], zajęta pod ul. [...], w okolicy ul. [...] w [...]. Działka ta objęta jest księgą wieczystą KW nr [...] (dawny nr księgi wieczystej to: [...]). Sąd zauważył także, że we wniosku o odszkodowanie sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika i wniesionym z zachowaniem ustawowego terminu, nie występowała księga wieczysta obejmująca w 2004 r. działkę nr [...], z której w 2010 r. powstała działka nr [...], będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Wobec tego, że we wniosku z dnia [...] sierpnia 2004 r. działki były szczegółowo wymienione i opisane, nie sposób twierdzić, że wniosek ten obejmował także działkę nr [...], z której wyodrębniono działkę nr [...].
Sąd I instancji nie zgodził się także z tezą skargi, że w terminie do dnia 31 grudnia 2005 r. skutecznie uzupełniono wniosek z dnia [...] sierpnia 2004 r. o działkę nr [...], z której następnie powstała działka nr [...]. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się odpis pisma z dnia [...] kwietnia 2005 r., stanowiącego odpowiedź na wcześniejsze pismo organu, które potwierdza, że złożony wniosek dotyczył nieruchomości objętych księgami wieczystymi KW nr [...], [...], [...] i [...], a zatem żadna z tych nieruchomości nie była przedmiotową. W aktach administracyjnych jako załącznik do odwołania skarżącego, znajduje się także końcowa strona pisma bez daty i bez podpisu (k. 82 akt administracyjnych), która nie może z tego powodu być brana pod uwagę.
Ponadto wymienione w tym piśmie działki także nie są tożsame z tymi objętymi księgą wieczystą KW nr [...], w szczególności działka nr [...] nigdy nie stanowiła części działki nr [...], a wchodziła w skład nieruchomości objętych księgą wieczystą KW nr [...]. Sąd I instancji wskazał także, że nie sposób również wywieźć żądania odszkodowania za działkę nr [...] (poprzednio nr [...]) z treści pisma z dnia [...] grudnia 2005 r., uzupełniającego poprzedni wniosek (k. 81 akt administracyjnych). Tamże skarżący określił, że domaga się odszkodowania za nieruchomości objęte księgami wieczystymi KW nr [...], [...], [...] i [...]. Co się zaś tyczy twierdzenia zawartego w skardze, że skarżący odnalazł pismo uzupełniające wniosek odszkodowawczy i w związku z tym pojawiają się w sprawie wątpliwości, które organ powinien wyjaśnić, to Sąd I instancji uznał, że nie można się z tym twierdzeniem skargi zgodzić bowiem wątpliwości pojawiają się przede wszystkim co do odnalezionego obecnie pisma. W konsekwencji skarga została oddalona z uwagi na to, że kwestionowane decyzje są prawidłowe, a zarzuty skargi nieuzasadnione.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.B. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy przez jego błędną wykładnię i literalną ocenę wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2004 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy ustalenia i przyznania odszkodowania za działkę nr [...] zajętą pod ul. [...] w [...];
- 2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy przez nielogiczne i sprzeczne z zebranym w spawie materiałem dowodowym zakwalifikowanie pisma pełnomocnika skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. jako nowego wniosku o odszkodowanie, a nie jako uzupełnienie pierwotnie złożonego wniosku przez adw. P.Z.;
- 3. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art 80 K.p.a. i błędną ocenę zakresu wniosku skarżącego złożonego w celu uzyskania odszkodowania za pozbawienie własności wszystkich działek skarżącego zajętych pod drogi publiczne;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art 81a K.p.a. przez jego niezastosowanie i zaniechanie rozstrzygnięcia na korzyść skarżonego wątpliwości dotyczących zakresu wniosku skarżącego o uzyskanie odszkodowania za utraconą własność, a w szczególności dotyczących numeracji działki, z której powstała przedmiotowa działka, a także księgi wieczystej jaką działki stanowiące własność skarżącego były objęte;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art 7 i art. 77 K.p.a. przez niezbadanie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy stanowiących o zakresie wniosku o odszkodowanie za pozbawienie skarżącego własności działek przejętych pod drogi na podstawie ustawy.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających ten wyrok decyzji administracyjnych: Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2019 r. oraz Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. skarżący na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] z dnia [...] lipca 2005 r. na okoliczność tego, że przedmiotowa działka nr [...] była objęta wnioskiem o odszkodowanie na podstawie art. 73 ust. 4 i 5 ustawy. Skarżący wskazał, że z treść tegoż pisma wynika, iż wniosek złożony przez adw. P.Z. w imieniu skarżącego o przyznania odszkodowania w trybie art. 73 ustawy, zawierał również żądanie przyznania odszkodowania za przejście na własność Gminy [...] działek, które zostały zajęte pod ul. [...] w [...]. Przyjęcie innego stanowiska prowadziłoby do wniosku, że Zarząd Dróg i Komunikacji w [...] w sposób nieuprawniony doręczał korespondencje ww. pełnomocnikowi skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego i w tym zakresie uznając za naruszony art. 73 ust. 1 i 3 ustawy oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odniesienie się do poszczególnych zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić stwierdzeniem, iż istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena zakresu żądania odszkodowawczego zgłoszonego przez skarżącego w trybie art. 73 ust. 4 ustawy, a w szczególności udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy żądanie zgłoszone w tym zakresie, w terminie zakreślonym przez ww. przepis ustawy, obejmowało także działkę nr [...]. Organy administracji negatywnie odpowiedziały na tak postawione pytanie, a Sąd I instancji potwierdził legalność powyższego stanowiska organów. Odnosząc się do zaprezentowanej w tym zakresie oceny należy dostrzec spójność wniosków wyprowadzonych z analizy wszystkich dokumentów, które skarżący złożył w organie do dnia 31 grudnia 2005 r., tj. do momentu wygaśnięcia roszczenia odszkodowawczego dochodzonego w trybie art. 73 ust. 4 ustawy. Zarówno z podania o ustalenie i wypłatę odszkodowania złożonego w dniu [...] sierpnia 2004 r., jak i z pisma wnioskodawcy z dnia [...] kwietnia 2005 r., będącego odpowiedzią na wezwanie organu I instancji z dnia [...] listopada 2018 r., wynikają dwie okoliczności.
Pierwszą jest klarowność i precyzyjność żądania sformułowanego w podaniu z dnia [...] sierpnia 2004 r., w szczególności w zakresie określenia gruntów zajętych pod drogi publiczne, za które wnioskodawca domaga się odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy. Trafnie dostrzegają organy i Sąd I instancji, iż podanie to sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika wyraźnie opisuje zgłoszone do odszkodowania nieruchomości, z podaniem numeracji działek, położenia w jednostkach ewidencyjnych, przynależności wieczystoksięgowej, a także ze wskazaniem, pod którą ulicę konkretna działka została zajęta. Okoliczności te potwierdza pismo wnioskodawcy z dnia [...] kwietnia 2005 r., nie modyfikując zakresu przedmiotowego podania z dnia [...] sierpnia 2004 r. Drugą okolicznością jest natomiast brak wskazania w owych pismach jakiejkolwiek informacji odnoszącej się do przedmiotowej działki nr [...]. Pisma te w szczególności nie zawierają informacji o ówczesnym nr działki, z której w 2010 r. odłączona została działka nr [...], nie wskazują nr księgi wieczystej urządzonej dla tej działki w momencie składania podania o odszkodowanie i wreszcie nie wskazują, pod którą ulicę działka ta została zajęta.
Powyższe nakazuje zgodzić się z organami i Sądem I instancji, iż w terminie zawitym do dnia 31 grudnia 2005 r. wnioskodawca nie złożył podania o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 ustawy w odniesieniu do działki nr [...].
Powyższego stanowiska nie jest w stanie podważyć zarzut kasacyjny naruszenia art. 7 i art. 80 K.p.a. przez błędną ocenę zakresu wniosku odszkodowawczego i niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy. Jakkolwiek na gruncie art. 63 ust. § 2 K.p.a. na organie administracji spoczywa obowiązek wezwania strony do sprecyzowania żądania podania, to jednak obowiązek ten nie może być rozciągany na wszystkie pisma, a więc także na te, które są w swej treści jasne i zrozumiałe. Jeśli z pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku żądać jego sprecyzowania (vide: wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1134/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem pismom wnioskodawcy złożonym w organie I instancji w terminie do dnia 31 grudnia 2005 r. nie można przypisać cech niedbałego lub niezręcznego zredagowania, nieczytelności lub wewnętrznej sprzeczności, to trafne jest stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku, iż wola strony przy inicjowaniu postępowania odszkodowawczego w trybie art. 73 ust. 4 ustawy została wyrażona w sposób klarowny i była niezmienna do upływu ww. terminu zawitego, a w konsekwencji nie było nią objęte żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], zajętą pod ul. [...] w [...].
Powyższe zaprzecza tezie skargi kasacyjnej, iż poddanie z dnia [...] sierpnia 2004 r. zmierzało do uzyskania przez skarżącego odszkodowania za wszystkie działki, które stanowiły jego własność, a na mocy art. 73 ustawy zostały przejęte na własność Skarbu Państwa.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 i art. 80 K.p.a. należy także podkreślić prawidłowość stanowiska Sądu I instancji dostrzegającego skargowość postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ust. 4 ustawy. Postępowanie to wszczynane jest podaniem spełniającym wymagania art. 63 § 2 K.p.a. złożonym w zawitym terminie. Zestawienie tych dwóch okoliczności nakazuje, przy ustalaniu zakresu przedmiotowego postępowania, szczególne znaczenie przypisać treści podania inicjującego postępowania oraz pism strony składanych w terminie do dnia 31 grudnia 2005 r. Powyższe elementy stanu faktycznego sprawy uznać należy za miarodajne dla ustalenia zakresu przedmiotowego żądania odszkodowawczego zgłoszonego przez stronę. W oparciu o powyższe elementy stanu faktycznego poczynione zostały ustalenia w niniejszej sprawie stanowiące podstawę faktyczną wyrokowania. Nie podważają ich podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności wskazujące chociażby na treść uzasadnień orzeczeń organów podejmowanych w innych sprawach, czy też uznawanie skarżącego za stronę postępowań innych niż aktualnie oceniane.
Niezależnie od tego, że ocena legalności działań organów w tamtych postępowaniach nie pozostaje przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, to stanowisko organów administracji prezentowane w innych sprawach nie może być utożsamiane z wnioskiem odszkodowawczym strony, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Co najwyżej może być traktowane jako początek dowodu prowadzącego do ujawnienia faktu złożenia przez stronę takiego wniosku. Skoro jednak znajdujące się w aktach sprawy pisma strony, które zostały wniesione w terminie zawitym, nie pozwalają potwierdzić faktu zgłoszenia żądania odszkodowania za przedmiotową działkę, a jednocześnie strona nie wskazuje na inne, konkretne pisma przedłożone organowi, mogące stanowić wniosek strony zawierający takowe żądanie, to nie można potwierdzić zarzutu naruszenia art. 7 i art. 80 K.p.a. przez niezbadanie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy tyczących zakresu wniosku odszkodowawczego.
Brak inicjatywy dowodowej strony w zakresie ujawnienia innych pism odnoszących się do przedmiotowej działki trafnie dostrzegł Sąd I instancji, podkreślając przy tym fakt reprezentowania w owym czasie strony przez profesjonalnego pełnomocnika, który co do zasady nie powinien mieć kłopotów z odnalezieniem korespondencji prowadzonej z organem w konkretnej sprawie. Przy czym – co istotne – strona nie powołuje się na niemożność odnalezienia konkretnych dokumentów mogących wskazywać na złożenie w zawitym terminie wniosku odszkodowawczego tyczącego przedmiotowej nieruchomości.
Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 77 i art. 81a K.p.a. wypada zauważyć, iż zostały one wadliwie skonstruowane z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2) P.p.s.a. Postawiony w owym przepisie wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.
Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1799/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem art. 77 K.p.a. dzieli się na 4 paragrafy, zaś art. 81a K.p.a. na 2 paragrafy i 4 punkty, a każdy z nich reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzut kasacyjny naruszenia art. 77 i art. 81a K.p.a. nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, a tym samym nie może prowadzić do jego wzruszenia.
Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy dostrzec, iż te zostały postawione nieadekwatnie do okoliczności sprawy, a nadto z pominięciem wyjaśnienia w czym autor skargi kasacyjnej upatruje ich naruszenia. Uznany w skardze kasacyjnej za naruszony art. 73 ust. 1 i 3 ustawy wskazuje, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, zaś podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego powyższej nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy stanowi zatem podstawę prawną postępowania o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, zaś art. 73 ust. 3 tejże ustawy podstawę postępowania wieczystoksięgowego w zakresie ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego powyższej nieruchomości.
Postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie opiera się natomiast na przepisie art. 73 ust. 4 ustawy i jego przedmiotem jest ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego na warunkach określonych w art. 74 ust. 1 ustawy. Autor kasacji nie stawia jednak zarzutu naruszenia art. 73 ust. 4 ustawy. Powyższe prowadzi do konstatacji, iż zarzuty naruszenia prawa materialnego przywołane w skardze kasacyjnej są nieadekwatne do okoliczności niniejszej sprawy. Nie pozwala ta na efektywną kontrolę kasacyjną zarówno wykładni jak i zastosowania tego przepisu w badanej sprawie.
Niezależnie od powyższej uwagi należy dostrzec, iż postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie odwołują się do akceptowalnych na gruncie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. form naruszenia tego prawa mogących stanowić podstawę zarzutu kasacyjnego lecz przywołują okoliczności faktyczne sprawy, zarzucając ich błędną ocenę. Na gruncie przywołanego powyżej przepisu podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to tyle co mylnie rozumienie stosowanego przepis prawa. Może ona polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r. sygn. akt II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 539/04; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie to błąd w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r. sygn. akt I CKN 102/99, LexPolonica nr 383196). Badane zarzuty nie czynią zadość powyższym wymogom i nie wskazują w czym – z punktu widzenia wymagań art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 73 ust. 1 i 3 ustawy. Uniemożliwia to ich ocenę w toku postępowania kasacyjnego.
Co więcej autor kasacji zarzuty naruszenia prawa materialnego podniósł wyłącznie w kontekście wadliwej oceny wniosku z dnia [...] sierpnia 2004 r. prowadzącej do odmowy przyznania odszkodowania za przedmiotową działkę oraz zakwalifikowania pisma strony z dnia [...] lipca 2017 r. sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym. Tym samym postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały powiązane wyłącznie z zarzutami wadliwie dokonanych ustaleń okoliczności faktycznych sprawy. Sformułowane w taki sposób zarzuty naruszenia prawa materialnego są oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie jest także trafny wniosek dowodowy złożony w toku postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Pogląd o tym czy istnieją w sprawie istotne wątpliwości winien wynikać przede wszystkim z treści normy prawa materialnego, która wskazuje na fakty istotne z punktu widzenia jej dyspozycji (vide: B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2017, s. 456-457). W okolicznościach niniejszej sprawy normę tą zawiera art. 73 ust. 4 ustawy i z punktu widzenia wyrażonej w tej normie zasady skargowości, treść żądania strony winna być ustalona na podstawie jej pism złożonych organowi w zawitym terminie. Z powyższego punktu widzenia nie stanowi o występowaniu w sprawie istotnych okoliczności doręczanie przez Zarząd Dróg i Komunikacji w [...] pełnomocnikowi skarżącego korespondencji tyczącej przedmiotowej działki.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.