Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r., I SA/Wa 856/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka P.S.A. w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- I. prawa materialnego przez błędną wykładnię, w postaci:
- 1. art. 38 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1985.22.99 ze zm.), dalej jako "u.g.g.w.n.", przez uznanie, że zarząd nad gruntem nie przysługiwał przedsiębiorstwu państwowemu P., pomimo iż strona skarżąca wykazała, iż dany grunt został nabyty w drodze umowy przez to właśnie przedsiębiorstwo, a nie doszło do zbycia tego gruntu w czasie późniejszym z uwagi na zbędność tego mienia;
- 2. art. 200 ust. 1 w zw. z art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.1997.115.741 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", przez stwierdzenie braku spełnienia przesłanek do uwłaszczenia skarżącej Spółki, pomimo iż ta wykazała fakt pozostawania gruntu w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P. wedle stanu na dzień [...] grudnia 1990 r.;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonych decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, a gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] listopada 2019 r. i stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez skarżącą Spółkę prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]położone w gminie W., obręb G., oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się zatem do kwestii podstawy faktycznej wyrokowania wypada skonstatować, iż autor kasacji trafnie zakreślił pole sporu w tym zakresie. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uznał bowiem, iż skarżąca Spółka w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego wykazała przysługiwanie jej prawa zarządu nieruchomościami oznaczonymi jako działki gruntu nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], położone w gminie W., obręb G. Podkreślono przy tym, że wykazanie prawa zarządu nastąpiło za pomocą dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U.1998.23.120 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", według stanu na dzień [...] grudnia 1990 r. Nadto ustalono, że w tej dacie Skarb Państwa dysponował prawem własności do gruntu stanowiącego ww. działki.
Natomiast kwestią, która przesądziła o braku możliwości stwierdzenia nabycia przez skarżącą Spółkę prawa użytkowania wieczystego tegoż gruntu, było ustalenie, iż ww. działki w dniu [...] grudnia 1990 r. były zajęte pod drogę publiczną. W tej sytuacji, to fakt zajęcia ww. działek pod drogę publiczną uznać należy za ustalenie mające kluczowe znaczenie dla sposobu załatwienia przedmiotowej sprawy.
Przechodząc w takiej sytuacji do analizy zarzutu kasacyjnego postawionego w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. trzeba skonstatować, że pomimo zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. "polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych", nie wskazano, w czym autor kasacji upatruje ograniczenia mocy dowodowej określonych środków dowodowych, nie wskazano także, których środków dowodowych to ograniczenie dotyczyło i wreszcie nie wskazano, jak powyższe oddziaływało na ustaloną podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy. Nie pozwala to potwierdzić zasadności tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego. Autor kasacji nie wskazał bowiem w czym konkretnie, w okolicznościach niniejszej sprawy, upatruje naruszenia dyrektyw postępowania administracyjnego w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego.
Przede wszystkim wypada jednak skonstatować, iż skargą kasacyjną nie było podważane ustalenie, iż na gruncie przedmiotowych działek od kilkudziesięciu lat funkcjonowała droga publiczna. W dniu [...] grudnia 1990 r. była to droga wojewódzka, zaś aktualnie droga ta ma status drogi powiatowej i stanowi ul. M. w G. Niepodważenie powyższej okoliczności oznacza petryfikację podstawy faktycznej wyrokowania przez Sąd I instancji.
Odnosząc się następnie do zarzutów postawionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wypada zauważyć, iż autor kasacji wywiódł w tym zakresie dwa zarzuty wadliwej wykładni art. 38 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 42 ust. 2 u.g.g.w.n. oraz art. 200 ust. 1 w zw. z art. 200 ust. 4 u.g.n. Ugruntowane jest zapatrywanie, że stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego oznacza wady popełnione podczas ustalania znaczenia normy prawnej i może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 539/04; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 174).
Powyższe uwagi nie pozwalają potwierdzić, iż postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 38 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 42 ust. 2 u.g.n. odnosi się do wad popełnionych podczas interpretacji powyższych przepisów, skoro autor kasacji odwołuje się do wadliwości uznania, że zarząd nad przedmiotowym gruntem nie przysługiwał poprzednikowi prawnemu skarżącej Spółki, pomimo wykazania, iż grunt ten został nabyty w drodze umowy przez tegoż poprzednika prawnego, a nie doszło do jego zbycia w czasie późniejszym z uwagi na zbędność tego mienia. Okoliczności przywołane dla wykazania wadliwości ww. przepisów nie wskazują na wady interpretacji ale na wady w zakresie dokonanych ustaleń faktycznych. Sformułowane w taki sposób zarzuty naruszenia prawa materialnego są oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niezależnie od powyższej uwagi należy także zauważyć, iż nie jest oparte na prawdzie stanowisko skargi kasacyjnej o ustaleniu w toku dotychczasowego postępowania, że zarząd nad przedmiotowym gruntem nie przysługiwał poprzednikowi prawnemu skarżącej Spółki. Powyższe pozostaje w opozycji nie tylko do podstawy wyrokowania wskazanej przez Sąd I instancji, ale także do uwag autora kasacji poczynionych przy zakreślaniu pola sporu w niniejszej sprawie. W powyższym zakresie wypada skonstatować, iż Sąd I instancji nie zakwestionował istnienia zarządu przedsiębiorstwa państwowego P. nad przedmiotowym gruntem. Prawo to wyraźnie potwierdził, jako wynikające z nabycia działek w okresie od [...] do [...] czerwca 1988 r., od ich ówczesnych właścicieli będących osobami fizycznymi. Uszanowany został zatem fakt wykazania przez skarżącą Spółkę prawa zarządu za pomocą dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia.
Sąd I instancji wskazał natomiast, że pomimo legitymowania się formalnymi dokumentami wskazującymi na ustanowienie zarządu, zarząd taki nie był wykonywany ani prze skarżącą Spółkę, ani też przez jej poprzednika prawnego, a to z uwagi na urządzenie na przedmiotowych działkach drogi publicznej, będącej w zarządzie podmiotu, o którym mowa w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.1985.14.60 ze zm.), dalej jako "u.d.p.".
Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnej wykładni art. 200 ust. 1 i 4 u.g.n. wypada skonstatować, iż zarzucany w skardze kasacyjnej sposób naruszenia ww. przepisów również nie odwołuje się wad w toku ich interpretacji. Wskazuje natomiast na zagadnienie wadliwej subsumpcji pod ww. przepisy ustalonych okoliczności faktycznych sprawy związanych z zarządem przedmiotowym gruntem przez poprzednika prawnego skarżącej Spółki. Przepis art. 200 ust. 1 u.g.n. określa zasady nabycia poszczególnych praw w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1990.464 ze zm.), z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie przepisów u.g.n.
Z punktu widzenia okoliczności niniejszej sprawy istotniejsze znaczenie przypisać należy art. 200 ust. 4 u.g.n., stanowiącemu, iż nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w ust. 1 i 2, nie może naruszać praw osób trzecich. Regulacja ta stanowiła podstawę odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez skarżącą Spółkę prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości, a to z uwagi na urządzenie na tym gruncie drogi publicznej. Mając na uwadze, że istnienie drogi publicznej nie było podważane w toku dotychczasowego postępowania, to w konsekwencji nie można potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 200 ust. 1 i 4 u.g.n. wskutek niewłaściwego zastosowania.
Funkcjonowanie drogi publicznej o statusie drogi wojewódzkiej oznaczało wykonywanie wobec przedmiotowego gruntu zarządu ze strony podmiotów wskazanych w art. 21 u.d.p., mających status zarządcy drogi. Skoro droga publiczna na tym terenie istniała, nie może budzić wątpliwości wykonywanie na tym terenie zarządu, o którym mowa w art. 20 u.d.p. Brak jednocześnie na tym terenie elementów infrastruktury kolejowej nie pozwala podważyć stanowiska, iż poprzednik prawny skarżącej Spółki dysponował zarządem przedmiotowego gruntu wyłącznie w sensie formalnym. W rzeczywistości jednak gruntem tym nie władał i w sensie faktycznym zarządu tego nie sprawował i sprawować nie mógł, wobec istnienia na tym terenie drogi publicznej, której zarząd wykonywały odrębne podmioty wskazane w przepisach u.d.p. Uprawnienia i obowiązki tych podmiotów wynikające z art. 20 u.d.p. trafnie utożsamiono z prawami osób trzecich, o których mówi art. 200 ust. 4 u.g.n., jako o przeszkodzie uniemożliwiającej nabycie uprawnień, w tym prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n.
Zaliczenie drogi do określonej kategorii dróg publicznych skutkuje objęciem jej powszechnym dostępem, o czym świadczy zawarte w art. 1 u.d.p. sformułowanie: może z niej korzystać każdy. Powszechność dostępu do dróg publicznych oznacza, że każdy podmiot znajdujący się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma zagwarantowane prawo korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem, bez konieczności uzyskiwania zgody organu reprezentującego jej właściciela. Ustawowe gwarancje powszechnego dostępu do dróg publicznych pozwalają zaliczyć tę część majątku publicznego do dobra publicznego, który z tego powodu pozostaje zupełnie albo częściowo wyłączony z obiegu. (vide: A.Szpunar [w:] F.Zoll, Prawo cywilne w zarysie, Prawo rzeczowe, Tom II, Księgarnia Powszechna Kraków 1947 r., str. 16 i nast.). Drogi jako dobra publiczne pozostają zatem wyłączone z obrotu (res publicae extra commercium) i mogą być jedynie przedmiotem własności publicznej a zatem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
Zmiana właściciela dobra publicznego jest dopuszczalna, jeżeli nabywca jest także podmiotem publicznym. Te założenia respektują obowiązujące przepisy dotyczące dóbr publicznych, w tym przepisy u.d.p. W związku z tym, wprowadzenie z dniem 1 stycznia 1999 r. do u.d.p. przepisu art. 2a, na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U.1998.106.668 ze zm.), nie zmienia charakteru drogi jako dobra publicznego, w szczególności w aspekcie powszechnego dostępu do niej. Dostęp tego rodzaju nie jest natomiast możliwy w razie przysługiwania do gruntu prawa użytkowania wieczystego. Wynika to z samej istoty tego prawa, które pozwala korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób (art. 232 i art. 233 k.c.). Jakkolwiek zatem, przepis art. 2a u.d.p. porządkuje kwestie właścicielskie w związku z reformą ustrojową państwa, to nie oznacza, że przed jego wejściem w życie możliwe było pomijanie wyłączenia dróg publicznych z obrotu (res publicae extra commercium), a w konsekwencji przypisania ich własności podmiotom innym niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego.
Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego (vide: R.Skwarło, glosa do uchwały SN z dnia 13 października 2004 r., III CZP 52/04, Sam.Teryt. 2006/11/74 i nast.). Nie można zatem zgodzić się z autorem kasacji, iż przepis art. 2a u.d.p., skoro nie obowiązywał w dniu [...] grudnia 1990 r., to nie mógł stanowić podstawy odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 200 ust. 1 u.g.n. Z motywów zaskarżonego wyroku nie wynika aby to art. 2a u.d.p. stanowił, w ocenie Sądu I instancji, o prawie osoby trzeciej w rozumieniu art. 200 ust. 4 u.g.n. Prawo to wynikało natomiast z istoty dobra publicznego, gwarantującego powszechność dostępu każdemu podmiotowi korzystającemu z niej zgodnie z przeznaczeniem i realizowanemu przez zarządcę drogi w rozumieniu art. 21 u.d.p., którego nie jest w stanie realizować użytkownik wieczysty nieruchomości.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.