Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 369/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę P. P. na czynność Starosty Żarskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów, stwierdzając bezskuteczność czynności i uznając obowiązek Starosty do dokonania zwrotu na rzecz P. P. części opłat po 425 zł za każdą z kart 252 pojazdów, o numerach rejestracyjnych wymienionych w sentencji tego wyroku.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne sprawy:
Pismem z dnia [...] marca 2010 r. P. P. zwrócił się do Starosty Żarskiego o zwrot nadpłaty z tytułu opłat za wydanie 269 kart pojazdów, w kwocie po 425 zł każda. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. Starosta Żarski odmówił zwrotu wnioskowanych opłat za wydanie kart pojazdów, wyjaśniając, że obowiązek pobrania opłat wynikał z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) oraz z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), zaś z uwagi na odroczenie utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. U 6/04, opłaty te nie podlegają zwrotowi. P. P. pismem z dnia 31 marca 2010 r. wezwał Starostę Żarskiego do usunięcia naruszenia prawa, poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy dokonania zwrotu opłat, stwierdzenie nadpłaty z tytułu tych opłat oraz dokonanie zwrotu nadpłaty, a odpowiadając na nie organ pouczył o możliwości zaskarżenia czynności do sądu administracyjnego oraz dochodzenia roszczeń na drodze cywilnoprawnej.
P. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na czynność Starosty Żarskiego z dnia [...] marca 2010 r., po czym pismem z dnia 30 czerwca 2010 r. uściślił skargę, przedkładając zestawienie kart 256 pojazdów i domagając się zwrotu po 425 zł za każdy z nich.
Przechodząc do rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07, stwierdził, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dokonując zaś merytorycznej oceny zaskarżonego aktu, Sąd stwierdził, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. U 6/04 uznany za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji RP, a choć Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej tego przepisu dopiero z dniem 1 maja 2006 r. to odroczenie to nie oznaczało, iż w okresie pozostawania w obrocie prawnym przepis był zgodny z Konstytucją. Zdaniem Sądu, w świetle treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, przepis ten był, od chwili jego wydania, niekonstytucyjny, zaś odroczenie utraty mocy obowiązującej nie stanowi dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy stosowania w sprawie tego przepisu rozporządzenia, co wynika z zawartej w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP możliwości samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów przez te sądy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał też na sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 akapit pierwszy TWE.
W konsekwencji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał skargę za uzasadnioną i uchylił zaskarżoną czynność na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a." Sąd wskazał przy tym, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Żarski winien ustalić, w jakiej wysokości skarżący powinien był uiścić opłatę za wydanie każdej z kart pojazdów wyszczególnionych w przedstawionym zestawieniu, kierując się przy tym kryteriami wynikającymi z art. 77 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a następnie winien zwrócić skarżącemu uiszczoną kwotę wartość tę przewyższającą.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Starosta Żarski, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, a także przyjęcie, że przepis ten przestał obowiązywać przed dniem 15 kwietnia 2006 r., co doprowadziło do niezastosowania art. 190 ust. 3 Konstytucji RP i § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421),
- 2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu do opłat za karty pojazdu uiszczonych przed wejściem w życie wspomnianego przepisu,
- 3) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 178 ust. 1 Konstytucji RP i przyjęcie, że pomimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia odraczającego moment utraty mocy obowiązującej określonego przepisu prawa, Sąd orzekający jest władny samodzielnie oceniać zgodność tego przepisu z Konstytucją (w przypadku aktu rangi podustawowej również z ustawą) od początku jego obowiązywania, co prowadzi do odmowy zastosowania przepisu, który formalnie istnieje w systemie prawnym.
Odpowiadając na skargę kasacyjną P. P. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać trzeba, iż w sprawach tego rodzaju istnieje utrwalony kierunek orzeczniczy, zgodnie z którym art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rodzi prawo do kwestionowania rozstrzygnięć organów administracji publicznej, ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego taką niekonstytucyjność (por. wyrok z dnia 24 lutego 2009 r. I OSK 418/08, LEX nr 518241). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela. Ponadto zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było i nie jest kwestionowane uprawnienie każdego Sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.
W rozpoznawanej sprawie Starosta Żarski pobrał szereg opłat za wydanie kart pojazdów, w wysokości 500 zł każda, na mocy § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., który to przepis został następnie uznany za niekonstytucyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. U 6/04, Trybunał Konstytucyjny podniósł, iż niezgodność przedmiotowego rozporządzenia z ustawą – Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Organ wydający rozporządzenie nie jest umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Wykonujący upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może przypisywać ustawodawcy oczekiwań dotyczących treści tego aktu, jeżeli oczekiwania te nie zostały wyraźnie wskazane w ustawie. Uznając potrzebę i celowość ustawowego uregulowania warunków dopuszczenia pojazdów do ruchu (wydawanie karty pojazdu i związanej z tym opłaty), Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przy ustalaniu wysokości opłat za kartę pojazdu należałoby uwzględnić nie tylko koszty druku i dystrybucji kart, lecz także znaczenie dokumentów będących podstawą wpisu danych do karty pojazdu dla rejestracji pojazdu.
Tym samym kwestionowany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc takiego, które nie jest oparte tylko na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy.
Odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, Trybunał wskazał na ogólny cel, którym jest umożliwienie wprowadzenia do tego czasu – bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności – nowej regulacji zgodnej z postanowieniami Konstytucji. Tak określona przyczyna odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu również ma znaczenie w toku rozpoznawania sprawy indywidualnej.
Podkreślenia wymaga ponadto, iż w niniejszym postępowaniu rozpoznanie sprawy przez Sąd nastąpiło nie tylko po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu.
Wszystkie przedstawione argumenty przemawiają za przyjęciem tezy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 178 ust. 1, w powiązaniu z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest uzasadniony, a tym samym nietrafne są również pozostałe zarzuty. Sąd I instancji miał bowiem podstawy do stwierdzenia bezskuteczności czynności Starosty Żarskiego, poprzez przyjęcie, iż w tym przypadku zakwestionowany przepis rozporządzenia nie powinien być zastosowany.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie zachodzi okoliczność, która pozwala – jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a sprawa nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej (w niniejszej sprawie badana jest czynność organu administracji w postaci pobrania opłaty) – na zastosowanie "innych środków", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu.
Wskazać należy, że skierowanie do organu żądania zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu jest rozstrzygane w drodze czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a., zaś Sąd I instancji w sentencji wyroku określił tę czynność jako "czynność", jednakże uchybienie to nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.