Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 702/10 oddalił skargę Prezydenta Miasta G., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części nieruchomości, oznaczonej jako parcela nr [...] położonej w G. przy torach kolejowych z Gdańska do Szczecina, stanowiącej własność T. L., P. L., H. B. i M. P. Spadkobierca byłych współwłaścicieli – J. B. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej przyznanego odszkodowania. W uzasadnieniu wniosku wskazał na brak udziału biegłych w rozprawie, co - jego zdaniem - wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G., uznając, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64).
Po rozpoznaniu odwołania J. B. od tej decyzji, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w części dotyczącej przyznania odszkodowania i w tym zakresie stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1977 r., natomiast w części dotyczącej wywłaszczenia decyzję Wojewody Pomorskiego utrzymał w mocy.
Prezydent Miasta G. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Budownictwa.
Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r., I SA/Wa 1881/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skargę uwzględnił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 marca 2010 r., I OSK 663/09 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi.
W tym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrywał ponownie skargę Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Oddalając ją zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że ocena pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji być musi dokonana z uwzględnieniem wykładni prawa zawartej w wyroku NSA z dnia 2 marca 2010 r., I OSK 663/09, co wynika z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej – p.p.s.a.). W uzasadnieniu tego wyroku NSA polecił w ponownym postępowaniu odnieść się do całego materiału zgromadzonego w aktach sprawy administracyjnej albowiem kwestia ta nie znalazła odzwierciedlenia w pełnym zakresie w uzasadnieniu wyroku. Przede wszystkim została pominięta zasadnicza okoliczność, że opinia biegłego została sporządzona jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Nie zostało też wyjaśnione, na czyje zlecenie operat ten został sporządzony, a przecież i to zagadnienie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Zauważyć też należy, że z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie wynika, ażeby stronom postępowania wywłaszczeniowego został przedstawiony nadmieniony operat szacunkowy i że odniosły się one do jego treści.
Przechodząc do rozważań merytorycznych Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie wzorzec kontroli poprawności ustalenia odszkodowania oparty jest na przepisach: art. 8 ust. 1-3, art. 16 ust. 1, art. 22 powołanej ustawy wywłaszczeniowej, zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 7, poz.
54) oraz art. 78 § 1 k.p.a. (w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej). Zgodnie z nimi, w trakcie postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego organ był zobligowany do powołania biegłych – ówcześnie byli to biegli z listy wojewody – w celu obliczenia wysokości odszkodowania (W. Ramus, Opinia biegłego w sprawach wywłaszczeniowych – Warszawa 1973). Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Przy tym organ zobowiązany był wysłuchać biegłego na rozprawie. W świetle powyższego nie ulega żadnym wątpliwościom, że organ był zobowiązanym do powołania biegłego (biegłych) w trakcie postępowania. Przepis art. 16 ust. 3 powołanej ustawy wywłaszczeniowej określający katalog załączników do wniosku o wszczęcie postępowania nie wymieniał opinii biegłych. Było to oczywiste, ponieważ zgodnie z treścią art. 78 § 1 k.p.a. o opinię biegłego mógł wystąpić tylko i wyłącznie organ. W tym stanie rzeczy wszelkie opinie wydane przed wszczęciem formalnym postępowania nie mogą mieć charakteru opinii biegłych. Biegły wydający opinię na użytek rozpatrywanej sprawy może to uczynić tylko po wszczęciu postępowania w sprawie. Opinia wydana przed jego wszczęciem nie jest opinią w rozumieniu przepisów k.p.a., ale wyłącznie jednym z dowodów z dokumentów nieodzwierciedlającym aktualnych poglądów specjalistów z danej dziedziny.
Podstawą ustalenia odszkodowania przyznanego przez Prezydenta Miasta G. była opinia sporządzona w dniu 14 lipca 1976 r. przez J. M. - biegłego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku. Opinia ta została opracowana na zlecenie DOKP w Gdańsku z dnia 29 czerwca 1976 r. W opinii tej biegły alternatywnie ustalił wysokość odszkodowania na kwotę 458.676 zł względnie 382.230 zł w zależności od tego czy rolnictwo stanowi dla współwłaścicieli nieruchomości jedyne źródło utrzymania. Kwoty te stanowiły, odpowiednio, pięciokrotność i sześciokrotność stawek urzędowych za grunty. Biegły podał, że oparł się na zarządzeniu nr 5/74 Prezydenta Miasta G. z dnia 22 stycznia 1974 r.
Zdaniem Sądu, przyjęcie takiego trybu ustalenia odszkodowania pozostaje w oczywistej sprzeczności, tak z treścią powołanych przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jak i regulacją instytucji biegłego zawartą w k.p.a. Prezydent Miasta G. prowadząc w 1977 r. postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze w ogóle zaniechał powołania biegłego opierając się na opinii sporządzonej kilkanaście miesięcy wcześniej na zlecenie podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie. Również w trakcie rozprawy organ w ogóle nie odniósł się do tej opinii, pomijając tę okoliczność, że biegły na rozprawę w ogóle nie został wezwany. Powyższa nieprawidłowość została przez Ministra Budownictwa oceniona jako rażące naruszenie prawa.
Sąd podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż oczywiste naruszenie zasad ustalania odszkodowania, przy pominięciu powołania biegłego stanowi rażące naruszenie prawa. Konieczność powołania biegłego wynikała wprost z treści art. 22 powołanej ustawy wywłaszczeniowej. Organ tego obowiązku nie wykonał, w skutek czego, strony zostały w ogóle pozbawione możliwości wypowiedzenia się o opinii biegłego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta G. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 z późn. zm.) tj.
- - polegające na błędnej wykładni tego artykułu poprzez przyjęcie, że organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe może się posłużyć tylko i wyłącznie opinią wykonaną przez powołanego przez niego biegłego;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik postępowania tj.
- - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż wykorzystanie przez Prezydenta Miasta G. w postępowaniu wywłaszczeniowym - opinii szacunkowej sporządzonej na zlecenie DOKP w Gdańsku z dnia 29 czerwca 1977 r. - stanowi rażące naruszenie prawa i podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zakresie dotyczącym odszkodowania;
- - art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że strony zostały w ogóle pozbawione możliwości wypowiedzenia się o opinii biegłego.
W oparciu o te zarzuty Prezydent Miasta G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w sytuacji gdyby Sąd przyjął, że zachodzą przesłanki zastosowania art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku uwzględniającego skargę Prezydenta Miasta G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można się zgodzić z Sądem I instancji, który podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa, jakoby Prezydent Miasta G. dokonał oczywistego naruszenia zasad ustalania odszkodowania, na skutek czego strony zostały w ogóle pozbawione możliwości wypowiedzenia się o opinii biegłego.
Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, aby uznać dane naruszenie prawa za "rażące", owa sprzeczność musi być oczywista. Naruszenie, jakiego miał się dopuścić organ wywłaszczający nie jest "oczywistym". Interpretując dany przepis zawsze należy badać jego cel. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W przedmiotowym stanie faktycznym naruszenie przez Prezydenta Miasta G. przepisu art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie miało związku z rozstrzygnięciem bowiem świadczy o tym zgoda wyrażona przez strony postępowania na zaproponowaną im kwotę odszkodowania. Co za tym idzie fakt, iż to nie organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe powołał rzeczoznawcę, a DOKP Gdańsk nie miał wpływu na rozstrzygnięcie tego postępowania administracyjnego.
Okoliczność ta została całkowicie pominięta w rozważaniach Sądu I instancji, czym naruszył on art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., jak również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wadliwie uznając przedstawione wyżej uchybienia za rażące.
Ponadto nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, iż "strony zostały w ogóle pozbawione możliwości wypowiedzenia się o opinii biegłego". Takie ustalenie nie jest prawdziwe i świadczy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. – bowiem, jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej, wysokość odszkodowania ustalona przez biegłego, była znana właścicielom nieruchomości i nie zgłaszali oni żadnych wątpliwości w tej kwestii, ani też nie wnosili zarzutów w przedmiocie sporządzonej opinii. Natomiast argumentacja Sądu pozbawiająca rzeczoznawców statusu biegłego z uwagi na fakt, iż sporządzili oni wycenę na zlecenie DOKP Gdańsk a nie Prezydenta Miasta G. - zmierza do ominięcia przez Sąd I instancji celu postępowania wywłaszczeniowego jakim było i jest nadal, przejęcie przez Skarb Państwa nieruchomości za słusznym odszkodowaniem.
W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie, którego została wydana weryfikowana decyzja z dnia 27 grudnia 1977 r., odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z ustaleń Sądu I instancji znajdujących potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy niniejszej, podstawą ustalenia kwoty odszkodowania była opinia biegłego J. M. z dnia 14 lipca 1976 r. sporządzona na zlecenie podmiotu na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie czyli Północnej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Gdańsku. Opinia została sporządzona przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, co miało miejsce w dniu 8 sierpnia 1977 r. Tym samym, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, nie była to w ogóle opinia biegłego w rozumieniu przepisów k.p.a. Jednocześnie z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej nie wynika, aby wzięli w niej udział biegli powołani przez organ administracji.
Powyższe stoi w oczywistej sprzeczności z powołanym wyżej przepisem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdyż wbrew obowiązkowi ustanowionemu w tym przepisie, biegły nie został powołany przez organ administracji prowadzący postępowanie, lecz przez podmiot, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie, i to na ponad rok przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a w rozprawie, o której mowa w art. 22 ustawy nie wzięli udziału biegli w związku z czym strony nie mogły wysłuchać ich opinii. Okoliczność ta miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż jak wynika z brzmienia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość sporządza się nie tyle w oparciu o opinię powołanego biegłego, co w oparciu o wynik rozprawy, w której strony mają prawo wziąć udział. Dlatego tak istotne jest, aby brali w niej udział również biegli wyceniający wartość nieruchomości.
Jednocześnie wbrew wywodom skargi kasacyjnej z protokołu rozprawy nie wynika, aby strony postępowania posiadały wiedzę o treści sporządzonej opinii z dnia 14 lipca 1976 r. Powyższe uzasadnia przyjęcie rażącego naruszenia przez weryfikowaną decyzję art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Analogiczne stanowisko zostało zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 stycznia 2008 r., I OSK 514/07; z dnia 7 sierpnia 2009 r., I OSK 1144/08 oraz z dnia 13 listopada 2009 r., I OSK 159/09. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości należało zatem uznać za nieuzasadniony, tak samo jak zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.
Jednocześnie należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91).
W rozpoznawanej sprawie weryfikowana decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1977 r. została wydana z tak rozumianym rażącym naruszeniem prawa, za czym przemawia oczywistość naruszenia przepisu prawa tj. art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Decyzja ta wywołała również skutki nie możliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. Naruszenie przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez oparcie decyzji wywłaszczeniowej na opinii rzeczoznawcy działającego na zlecenie podmiotu, na rzecz, którego nastąpiło wywłaszczenie, a nie na opinii bezstronnego biegłego powołanego przez organ, mogło bowiem mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia w zakresie przyznanej kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Tym samym za pozbawiony podstaw należało również uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.