Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1627/13 oddalił skargę D. J., A. S. i N. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie wskazał, że Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] września 2007 r. znak [...] na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 – dalej powoływana jako u.g.n.) odmówił zwrotu na rzecz N. S., D. J. oraz A. S. działki nr [...], położonej w K. Wojewoda Małopolski, po rozpoznaniu odwołania D. J. i A. S., decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] powyższą decyzję utrzymał w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 702/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdzając, że przedmiotowa nieruchomość została sprzedana Skarbowi Państwa przez J. S. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zgodnie z przepisami cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2009 r., sygn. I OSK 37/09 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Prowadząc ponownie postępowanie Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...] orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,0186 ha, objętej księga wieczystą [...] na rzecz N. S. - w 1/3 części, D. J.- w 1/3 części oraz A. S. - w 1/3 części, a także zobowiązał te osoby do zwrotu na rzecz Gminy Kraków zwaloryzowanego odszkodowania, określając kwotę odszkodowania oraz sposób i termin jej zapłaty.
Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Kraków reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Krakowa Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...] orzekł o odmowie zwrotu na rzecz N. S., D. J. oraz A. S. działki nr [...] o pow. 0,0186 ha, obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. Po rozpatrzeniu odwołania D. J., A. S. i N. S.j wniesionego od powyższej decyzji Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak [...] utrzymał ją w mocy podzielając interpretację przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Skarżący D. J., A. S., N. S. wnieśli skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organy obu instancji szczegółowo i wyczerpująco zebrały i rozważyły cały materiał dowodowy, a dokonane na tej podstawie ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości. Prawidłowo zastosowano również przepisy prawa materialnego, a w szczególności przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.z 2013 poz. 687), dalej zwana także specustawą.
W pierwszej kolejności należy zdaniem kontrolowanego sądu wskazać, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w poprzednim orzeczeniu sądu Starosta Krakowski zrealizował i ustalił, że przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, co znalazło wyraz w decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...] o zwrocie przedmiotowej nieruchomości.
W okolicznościach niniejszej sprawy, mimo ustalenia, że zaistniały wskazane w art. 136 - 137 u.g.n. przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zwrot ten nie jest możliwy z uwagi na objęcie działki nr [...] o pow. 0,0186 ha, [...] decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Wojewoda Małopolski słusznie zwrócił uwagę na treść art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 Nr 102 poz. 651), który stanowi wprost, że ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mają, więc charakter szczególny w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Stosownie do art. 11d ust. 9 specustawy z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stanowi własność Gminy Miejskiej Kraków.
Pojęcie obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami ma charakter szeroki - chodzi tu o każdą czynność dotyczącą nieruchomości, w tym przeniesienie prawa własności na inną osobę. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "obrotu" mieści się również zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom, co wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, cytowanego w zaskarżonej decyzji. Nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, co ma charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Oznacza to, że nikt poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Nie ma, zatem możliwości by skarżący w takim stanie faktycznym i prawnym doprowadzili do fizycznego zwrotu nieruchomości na swoją rzecz.
Skarżący zwrócili uwagę, że przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości na inny cel publiczny niż cel wywłaszczenia stanowi naruszenie art. 136 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ich zdaniem skoro zachodzą przesłanki wywłaszczenia, to ewentualne wywłaszczenie na "nowy cel" powinno nastąpić po zwrocie nieruchomości na rzecz skarżących w drodze odrębnego postępowania.
Sąd I instancji nie zgodził się z tym stanowiskiem. Nawet w przypadku zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, od momentu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującego działkę będącą przedmiotem postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zwrot ten nie jest możliwy. Trzeba zwrócić uwagę, że przepis art. 11d ust. 9 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter bezwzględny i nie przewiduje żadnych wyjątków. W przypadku kolizji tej regulacji z zakazem przeznaczania nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1 u.g.n.) pierwszeństwo zastosowania musi mieć przepis ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., na co jednoznacznie wskazuje art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego względu zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 136 ust. 1 u.g.n. nie może odnieść skutku.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2a ustawy o drogach publicznych należy wskazać, że w myśl tego przepisu drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten - z którego wynika zakaz obrotu nieruchomościami stanowiącymi drogi publiczne - miałby więc zastosowanie dopiero od momentu wybudowania drogi. Ponieważ w aktach sprawy brak jest ustaleń, że na przedmiotowej nieruchomości droga publiczna została już wybudowana, omawiany przepis nie znajdzie w niniejszej sprawie zastosowania. Zakaz obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne w trybie specustawy obowiązuje od momentu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w tej sprawie. To ten przepis, a nie art. 2a ustawy o drogach publiczny był, więc podstawą do odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Powołanie się na niego w zaskarżonej decyzji nie miało jednak wpływu na wynik sprawy (a tylko takie naruszenia prawa mogą, stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a., skutkować uchyleniem decyzji przez sąd). Dlatego omawiany zarzut, choć zasadny, nie mógł odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli skarżący i zażądali: uchylenia w całości wyroku sądu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, względnie uchylenia w całości wyroku sądu oraz kontrolowanych decyzji obu instancji, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W skardze kasacyjnej zawnioskowano równocześnie o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125§1pkt.1 p.p.s.a. w związku z art. 192 p.p.s.a z uwagi na wniesienie przez skarżących do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniosku z dnia 27 maja 2014r. o stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej decyzji organów obu instancji, jako dotkniętych kwalifikowaną wadą nieważności z art. 156§1pkt.2 kpa, co w bezpośredni sposób wpływa na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, względnie w przypadku niewszczęcia przez Ministra postępowania w przedmiocie nieważności zawnioskowano o zawiadomienie na podstawie art. 125§2 w związku z art. 193 p.p.s.a. Ministra Infrastruktury i Rozwoju o zaistnieniu przesłanek uzasadniających wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.
Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów:
- - prawa procesowego, a to art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 125 §1pkt.1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i niezrealizowanie obowiązku sądu I instancji stworzenia takiego stanu, by w obrocie prawnym nie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej, niezgodny z prawem, który to obowiązek winien być zrealizowany poprzez zawiadomienie przez sąd I instancji Ministra Infrastruktury i Rozwoju o wystąpieniu przesłanek uzasadniających wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa oraz utrzymującej ja w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2011r. oraz poprzez zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oparcia zaskarżonego wyroku na spełnieniu negatywnej przesłanki zwrotu na rzecz skarżących wywłaszczonej nieruchomości,
- - prawa materialnego, a to art. 11d ust.9 i 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 13 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną i sprzeczną z art. 21 ust.1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wykładnię zakładającą iż obrotem w rozumieniu art.11d ust. 9 specustawy w związku z art. 13 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wydanie decyzji administracyjnej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 137 ust.1 oraz art. 142 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący kasacyjnie podtrzymali skargę kasacyjną i wnioski w niej zawarte. Poinformował, że Minister Infrastruktury i Rozwoju w dniu [...] marca 2015r. wydał decyzję stwierdzającą wydanie decyzji Wojewody Małopolskiego i Prezydenta Miasta Krakowa zezwalającej na inwestycje drogową na działce [...] z naruszeniem prawa w odniesieniu do tej działki. Według wiedzy skarżącego kasacyjnie w dacie rozprawy kasacyjnej otwarta była droga do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dla Prezydenta Miasta Krakowa. W świetle przedstawionych faktów wnioskował, by zgłoszone uprzednio żądanie w trybie art. 125§2 p.p.s.a. uznać za bezprzedmiotowe. Składając do akt kserokopię decyzji z dnia [...] marca 2015r. poinformował, że skarżący kasacyjnie jej nie kwestionują.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej
W pierwszej kolejności odnieść należało się do zarzutów naruszenia prawa procesowego. Przepis art. 125 §1 p.p.s.a. stanowi fakultatywność zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, co skutkuje tym że nie można mówić o naruszeniu prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji gdy sąd nie zawiesi postępowania w tym trybie i to nawet mimo wystąpienia przesłanki określonej tym przepisem. Z tego też względu wskazany zarzut naruszenia prawa procesowego uznać należało za niezasadny.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności podkreślić należało, że rację miał sąd I instancji dopatrując się negatywnej przesłanki do zwrotu uprzednio wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na ten cel. Wątpliwości budzić nie może, że wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wyklucza zwrot nieruchomości nią objętej w sytuacji gdy decyzja ta ma przymiot ostateczności. Od tego momentu objęte nią nieruchomości stają się bowiem własnością jednostki samorządu terytorialnego, do której wybudowana droga należeć będzie. Zwrot takiej nieruchomości czyniłby w istocie niemożliwym zastosowanie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a to pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z normą kolizyjną zawartą w art. 2 pkt.11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl której ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, w tym ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Z kolei zaś nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że niedopuszczalny jest zwrot wywłaszczonych nieruchomości, stanowiących drogi publiczne. Z treści art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika bowiem zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod rogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści. Skoro zatem sporna działka objęta została decyzją zezwalającą na realizację układu ulic, która w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez Wojewodę Małopolskiego posiadała przymiot ostateczności brak było podstaw do jej zwrotu w trybie przepisów Działu III, Rozdział VI ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodzić należało się z sądem I Instancji, iż nikt poza Skarbem Państwa j jednostkami samorządu terytorialnego nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Wobec ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przed ukończeniem postępowania o zwrot regulacje zawarte w art. 11d ust.9 i 10 specustawy nie miały już w sprawie decydującego znaczenia, przepisy te odnoszą się bowiem do postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej do czasu jego ostatecznego zakończenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczyć jednak należało, że zakaz obrotu, o którym mowa w art. 11d ust.9 i 10 specustawy oznacza w istocie niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dniem indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem(por. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – Komentarz, Marian Wolanin, wydanie 2, C.H. BECK, str. 135). Za niezasadny uznać należało w takiej sytuacji zarzut naruszenia wskazanych powyżej norm w związku z art. 13 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Mając na względzie fakt wydania, w trakcie postępowania nieważnościowego, niekwestionowanej przez skarżących kasacyjnie decyzji z dnia [...] marca 2015r. Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie mogły zostać uznane za zasadne żądania z art. 125§1pkt.1 p.p.s.a. oraz z art. 125 §2 w związku z art. 193 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, oddalając skargę kasacyjną z powodu jej niezasadności.