Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 listopada 2029 r., I SA/Wa 2270/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi A. K., J. R. i J. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odnowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. K., J. R. i J.K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i treść rozstrzygnięcia polegające na jego niewłaściwej interpretacji i wykładni przez błędne przyjęcie, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1962 r., nr [...] nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa;
- 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i treść rozstrzygnięcia polegające na jego niewłaściwej interpretacji i zastosowaniu tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U.50.279 ze zm.), dalej jako "dekret warszawski" przez przyjęcie, że nie stanowił on wyłącznej przesłanki rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie własności czasowej oraz wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1962 r.;
- 3. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i treść rozstrzygnięcia polegające na jego niewłaściwej interpretacji i zastosowaniu tj. art. 51 ust. 1 (później art. 54 ust.
- 1) i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U.1958.17.70 ze zm.), dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.", przez przyjęcie, że powołane wyżej przepisy stanowiły podstawę prawną wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1962 r. odmawiającego przyznania własności czasowej nieruchomości;
- 4. prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy i treść rozstrzygnięcia polegające na niewłaściwej interpretacji i zastosowaniu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez przyjęcie, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] października 1962 r. w sposób prawidłowy i wystarczający wskazywało podstawę prawną rozstrzygnięcia;
- 5. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nieprzeanalizowaniu i nieuwzględnieniu przez sąd wszystkich wskazanych przez skarżących i zgłoszonych w toku postępowaniu faktów i okoliczności potwierdzających zaistnienie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...]z dnia [...] października 1962 r. nr [...], odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. B. [...], oznaczonej hip. "[...]" nr rej. Hip. [...], działka nr [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Kontrowersją podniesioną w badanej skardze kasacyjnej pozostaje to, czy podczas rozpoznawania wniosku dekretowego, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, podstawą odmowy ustanowienia wskazanych tam uprawnień, których korelatem, w dniu wydania przez Prezydium Rady Narodowej w [...]orzeczenia z dnia [...] października 1962 r., nr [...], było użytkowanie wieczyste, są wyłącznie okoliczności wskazane w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, czy też odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego może nastąpić niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 ww. dekretu, w tym z uwagi na cele określone w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Powyższa kwestia nie ma cech nowości i rozważania w kontekście zakresu podstawy prawnej decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku dekretowego były prowadzone w orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat.
Odnosząc się do powyższej kwestii trzeba zauważyć, iż przedmiotem postępowania pozostaje sprawa o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...]z dnia [...] października 1962 r. odmawiająca przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej. Jakkolwiek, nie budzi wątpliwości, że podstawą rozstrzygnięcia wniosku dekretowego pozostawał przepis art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, wskazujący, iż Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, to jednak wniosek ów winien być rozstrzygnięty w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydawania orzeczenia rozstrzygającego powyższą kwestię. Jest to o tyle ważne, że stan prawny, który należy brać pod uwagę w toku wykładni przepisów dekretu warszawskiego ulegał zmianie. Chodzi tu nie tyle o przepisy samego dekretu warszawskiego, ale innych regulacji, które obowiązywały w czasie stosowania przepisów tegoż dekretu.
Przepis art. 7 dekretu warszawskiego posługuje się pojęciami "prawo wieczystej dzierżawy" oraz "plan zabudowania", ale pojęcia te z biegiem czasu zostały zastąpione innymi pojęciami prawnymi. Prawo wieczystej dzierżawy zostało zastąpione, z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe, tj. z dniem 1 stycznia 1947 r., prawem własności czasowej (art. XXXIX § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych; Dz.U.1946.57.321). Po wejściu w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U.32.159 ze zm.), tj. z dniem [...] października 1961 r., prawo własności czasowej zostało z kolei zastąpione prawem użytkowania wieczystego.
Natomiast określenie "plan zabudowania" zastąpiło określenie "plan zagospodarowania przestrzennego", po wejściu w życie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U.1946.16.109 ze zm.). Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie o roszczeniu dekretowym dotychczasowego właściciela następowało na podstawie dekretu warszawskiego, ale z uwzględnieniem także przepisów innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu warszawskiego (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OSK 5/08, ONSAiWSA 2009.2.18)
Aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości możliwość stosowania art. 51 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. (wg. numeracji aktualnej na dzień wydania decyzji dekretowej z dnia [...] października 1962 r.), jako podstawy odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej. Zgodnie z tym przepisem, poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu warszawskiego przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo własności czasowej tego gruntu, stosownie do przepisów tegoż dekretu, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., w tym m.in. na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Wprawdzie konkretyzacja funkcji, jaka mogła być na danym obszarze realizowana, winna mieć swoje odzwierciedlenie w planie zagospodarowania przestrzennego, to jednak w czasie obowiązywania przepisów dekretu warszawskiego określenie tej funkcji mogło mieć miejsce także w innych aktach planowania, w tym w decyzjach lokalizacyjnych. (vide: wyrok NSA z 15 kwietnia 2009 r., I OSK 1427/08; wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2011 r., I OSK 1383/10; wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r., I OSK 766/10; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., I OSK 1643/11; wyrok NSA z dnia 9 października 2015 r., I OSK 142/15; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 2014/16; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., I OSK 315/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe zapatrywanie, którego aktualność potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, determinuje ocenę zarzutów kasacji. Nie pozwala to w szczególności potwierdzić trafności zarzutu błędnej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego i art. 51 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.
Odnosząc się z kolei do zarzutów postawionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, iż zarzuty te nie podważają podstawy faktycznej wyrokowania. W tym zaś zakresie Minister Inwestycji i Rozwoju, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...]z dnia [...] października 1962 r., dostrzegł, że w dacie wydania powyższego orzeczenia teren przedmiotowej nieruchomości pozostawał objęty planem zagospodarowania przestrzennego miasta W. – Dzielnicy M., zatwierdzonym uchwałą nr [...]Prezydium Rady Narodowej [...]z dnia [...] stycznia 1961 r., który teren ten przeznaczał pod zabudowę wielorodzinną. Trafnie konkludował Sąd I instancji, iż powyższe przeznaczenie nie przekreślało pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego.
Jednocześnie Minister zauważył, że dla przedmiotowego terenu wydano w dniu [...] maja 1960 r. zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej nr [...] na rzecz Dyrekcji Okręgu Poczty i Telekomunikacji z siedzibą w W. przy ul. S. [...]róg N. (B. [...]). To zaś – w ocenie Ministra – uzasadniało odmowę uwzględnienia wniosku dekretowego, bowiem przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona na cel użyteczności publicznej – budowę poczty. Natomiast działalność w tym zakresie, w świetle art. 1 i art. 27 i nast. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o łączności (Dz.U.1961.8.48 ze zm.), objęta była, co do zasady, wyłącznością Państwa i była wykonywana w ramach przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Skoro zatem na gruncie art. 51 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego mogła nastąpić także z uwagi na cele określone w art. 3 tejże ustawy, w tym z uwagi na realizację celu użyteczności publicznej, a działalność w zakresie działania poczty i telekomunikacji pozostawała "wyłącznym prawem Państwa", to korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela, o którym stanowił art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, było niemożliwe do pogodzenia z powyższym przeznaczeniem przedmiotowego gruntu.
To zaś oznacza, iż nietrafny jest zarzut błędu w subsumpcji i niewłaściwego zastosowania do ustalonych okoliczności faktycznych sprawy przepisów art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego i art. 51 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.
Wadliwie skonstruowany został natomiast zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że ww. orzeczenie z dnia [...] października 1962 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji nie można potwierdzić jego zasadności. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma bowiem charakter blankietowy, przewidując skutek nieważności dla decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zastać stwierdzony konieczne jest wskazanie, jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący. Badany zarzut nie czyni zadość powyższemu wymaganiu, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować, bowiem to do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie zastały naruszone zaskarżonym wyrokiem (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., I OSK 735/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. został wadliwie skatalogowany jako materialny, choć nie powinno budzić zdziwienia, iż ww. przepisy mają procesowy charakter, bowiem określają elementy decyzji administracyjnej oraz jej uzasadnienia, regulują zatem zagadnienie z zakresu dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Nie statuują natomiast praw i obowiązków podmiotów prawa. (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., OSK 1735/04; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa nieumiejętność w odróżnianiu przepisów postępowania od norm prawa materialnego nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy, uznając, iż powyższy zarzut dotyczy naruszenia przepisów postępowania (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. stanowi, iż decyzja administracyjna winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.
Z kolei art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie uzasadnienia prawnego decyzji, wskazuje na konieczność wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Jakkolwiek, sam zarzut może budzić wątpliwości co do tego, uzasadnienie której decyzji narusza ww. przepisy, to uzasadnienie tegoż zarzutu nie pozostawia już wątpliwości, że chodzi o wadliwe uzasadnienie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...]z dnia [...] października 1962 r. Przy tak postawionym zarzucie wypada skonstatować, iż podnosi on istnienie wady prawnej, która nie jest w stanie wywołać skutku nieważności powyższego orzeczenia. Istotą postępowania nieważnościowego jest bowiem weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro zatem sam autor skargi kasacyjnej naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez przyjęcie, że orzeczenie z dnia [...] października 1962 r. w sposób prawidłowy i wystarczający wskazywało podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie postrzega i nie kwalifikuje jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to zarzucane naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. pozostaje redundantne na gruncie postępowania nieważnościowego.
Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu.
Jednocześnie należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z kolei, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), albo też, w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ale też gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uzasadnienie powyższych zarzutów nie wskazuje na którąkolwiek z tych sytuacji. Odwołuje się natomiast do kwestii nieprzeanalizowania i nieuwzględnienia przez Sąd I instancji "wszystkich wskazanych przez skarżących i zgłoszonych w toku postępowaniu faktów i okoliczności" potwierdzających zaistnienie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności z dnia [...] października 1962 r. Powyższe kwestie nie odnoszą się natomiast do dyspozycji ww. przepisów, a zatem zarzut ich naruszenia jest bezzasadny.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.