Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 119/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Działając na zasadzie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), Wojewoda M. decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku M. G. o stwierdzenie nabycia przez Gminę W. z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r., własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] m2 znajdującej się pod częścią ulicy R. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wojewódzki wyjaśnił, że nabycie - na podstawie w/w przepisu - przez podmiot publiczny własności nieruchomości, uzależnione jest od spełnienia w dniu [...] grudnia 1998 r. następujących przesłanek: 1/ zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, 2/ nie przysługiwania Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, 3/ pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie.
Ponadto organ zaakcentował, iż zajęcie nieruchomości pod drogi publiczne oznacza zajęcie nieruchomości pod drogę, która przed dniem [...] stycznia 1999 r. została zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych - w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, organ stwierdził, iż przedmiotowa działka nr [...] wchodzi w skład ulicy, która - na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej [...]. W. z dnia [...] września 1954 r. - nosi nazwę "ulica G.", zgodnie zaś ze stanem rzeczywistym, na tym odcinku funkcjonuje "ulica R." (nie mająca żadnych podstaw w uchwałach nazewniczych). Żadna jednak z tych ulic nie posiadała w dniu [...] grudnia 1998 r. statusu drogi publicznej, gdyż ani ulica G., ani ulica R., nie były zaliczone do żadnej z kategorii dróg wskazanych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Fakt ten wynikał z tego, że ulice te nie były wymienione w treści uchwały nr [...] Rady Narodowej [...] W. z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] W. i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. woj. st. warszawskiego nr 17, poz. 186) oraz z pisma Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...] sierpnia 2010 r.
Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez M. G., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. W motywach swego rozstrzygnięcia organ centralny wskazał, że działka nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. (okoliczność bezsporna) współwłasność M. G. i M. R. i niewątpliwie ustalenia organu wojewódzkiego, co do statusu ulic G. i R. były właściwe. Obie ulice nie były bowiem zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych. W tej sytuacji zatem Minister, powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne zauważył, iż nieruchomości zajęte pod drogi publiczne to takie, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Sama zaś ogólna dostępność drogi nie przesądzała o jej statusie prawnym. Drogi wewnętrzne (nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych) nie są bowiem objęte regulacją art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...).
Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury M. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której twierdziła, iż organy obu instancji zaakceptowały zaniechanie urzędnicze. Zarówno bowiem ulica G., jak i ulica R., powinny zostać zaliczone do dróg gminnych, a że uchwała nr [...] Rady Narodowej [...] W. z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych nie wymieniała tych ulic, to było to skutkiem tego zaniechania. Taki stan rzeczy nie był zaś do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.
Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie miała ona usprawiedliwionych podstaw.
Sąd przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1988 r. – Przepisy wprowadzające (...) i wskazał, że żaden z przepisów w/w ustawy nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu zaś art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych.
Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy - zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga, spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego, może być – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status, musi zostać zaliczona, w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych, do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego z niej korzystania.
Zatem, zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r.
W tej sytuacji, ponieważ okolicznością niekwestionowaną w rozpatrywanej sprawie było, że ulica G. (w jej nazewnictwie zgodnym z uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...] W. z dnia [...] września 1954 r.), w rzeczywistości nazywana ulicą R., we fragmencie, na którym znajduje się działka nr [...], położona w Warszawie, nie została zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych i drogą publiczną nie jest również ulica R., fakty te przesądzały o tym, że żądanie skarżącej nie mogło zostać spełnione.
Sąd nadmienił także, że na sposób rozstrzygnięcia sprawy nie mogło wpłynąć ewentualne naprawienie błędu, czy zaniechania urzędniczego, jak określała to skarżąca, polegające na podjęciu aktualnie uchwały o zaliczeniu ulicy, na której znajduje się sporna działka, do kategorii dróg gminnych. Działanie takie w chwili obecnej nie odniosłoby bowiem pożądanego skutku z tego powodu, że w sprawie liczył się stan prawny, istniejący w dniu [...] grudnia 1998 r. Natomiast, jeśli droga, na której położona jest działka skarżącej jest istotnie ogólnodostępna, to - zdaniem Sądu - skarżąca może rozważyć możliwość, jaką ewentualnie stwarza wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (sprawa nr 22531/05), wydany w oparciu o art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. G. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- 1) prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię, co dotyczy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, (dalej: Przepisy wprowadzające).
- 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co dotyczy art. 134 §1 P.p.s.a., polegające na braku ustaleń i niewydaniu rozstrzygnięcia w granicach sprawy.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca twierdziła, że wprawdzie podziela zapatrywanie, iż regulacja zawarta w treści art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) ma charakter wyjątkowy i interpretacja tej normy prawa winna być dokonywana w sposób ścisły, nie budził też jej wątpliwości zgodność przedmiotowej regulacji z zasadami Konstytucji, nie mniej jednak akcentowała, że Sąd Wojewódzki nie zbadał przedmiotowej sprawy w sposób rzetelny i wszechstronny.
Skarżąca podnosiła, że - zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w złożonej skardze - wskazywała, iż część nieruchomości, stanowiącej jej współwłasność, została przymusowo wywłaszczona od jej poprzedników prawnych a okoliczność ta nie była w ogóle przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Twierdziła, iż w niniejszej sprawie doszło bowiem do faktycznego wywłaszczenia, którego jedynym celem, od samego początku, było przeznaczenie zajętej części nieruchomości na drogę publiczną, a działania organów Państwa miały charakter jednostronny i władczy, w rozumieniu władztwa publicznoprawnego.
Podkreślano, że nie budził wątpliwości fakt sprawowania zarządu nad tą drogą - w rozumieniu przepisów art. 19-22 ustawy o drogach publicznych – gdyż ulica była oznakowana, oświetlona, znajdują się na niej przejścia dla pieszych, w okresie zimowym była odśnieżana i wykonywane były na niej bieżące remonty. Można również na niej wyraźnie wyróżnić pas drogowy, gdyż wzdłuż jezdni poprowadzone są chodniki. Jedynie nie jest formalnie zakwalifikowana do dróg publicznych.
W tej sytuacji – zdaniem skarżącej – interpretacja prawa, przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, była niedopuszczalna - w świetle gwarancji konstytucyjnych i wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Aktualną zatem była konieczność poczynienie ustaleń w zakresie: rodzaju, charakteru, zakresu i czasu objęcia faktycznego władztwa nad częścią nieruchomości należącą do skarżącej – jako mieszczących się w granicach niniejszej sprawy. Brak zaś tego rodzaju ustaleń stanowił naruszenie art. 134 P.p.s.a.
Podnoszono też, że należyte ustalenie stanu faktycznego i zbadanie sprawy, w tym zakresie, mogło prowadzić do odmiennej wykładni i subsumpcji przedmiotowego przepisu, a w konsekwencji wydania odmiennego rozstrzygnięcia, a zatem brak ten mógł mieć więc istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do wykładni art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) skarżąca podnosiła, że wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prowadzi do wniosku, iż prawo do uzyskania odszkodowania, na podstawie tego przepisu, ma wyłącznie właściciel, w którego sprawie władza publiczna działała "częściowo legalnie" tj. wywłaszczyła bez podstawy prawnej, ale następnie uregulowała status drogi zgodnie z obowiązującymi przepisami. Natomiast prawa takiego nie ma obywatel, względem którego bezprawność działań władczych obejmowała oba te elementy, tj. nieruchomość zajęto pod drogę publiczną, którą następnie wybudowano, ale nie zaliczono tej drogi do jednej z kategorii ujętych w ustawie.
W związku z powyższym skarżąca akcentowała, że o ile sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania konstytucyjności samego przepisu ustawowego, o tyle obowiązują go takie zasady wykładni i subsumpcji, które nie będą sprzeczne z mającymi pierwszeństwo umowami międzynarodowymi (art. 91 ust. 2 Konstytucji RP) oraz zasadami konstytucyjnymi. W wydanych przy tym przez Trybunał Konstytucyjny orzeczeniach, dotyczących zgodności z Konstytucją RP w/w przepisu, Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie wskazywał wprawdzie, iż jest on zgodny z Konstytucją, ale pogląd ten opierał między innymi na jego wykładni teleologicznej (w założeniu Ustawodawcy przepis ten ma służyć uregulowania niezgodnych z prawem stosunków własnościowych, z poszanowaniem praw właścicieli, w tym prawa do słusznego odszkodowania - art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W żadnym zaś z orzeczeń nie ma również mowy o różnicowaniu sytuacji "częściowego bezprawia" i "całkowitego bezprawia", w szczególności, jeśli różnicowanie takie miałoby prowadzić do sytuacji, gdy należytemu uregulowaniu podlegać miałby wyłącznie ten pierwszy przypadek, przy zachowaniu status quo - w zakresie drugiego.
Reasumując, skarżąca stała na stanowisku, że w analizowanej sprawie nie tyle art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) był niezgodny z Konstytucją a jego wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Sprowadzały się one zarówno do zarzutu naruszenia przepisów postępowania jak i obrazy prawa materialnego.
W zarzucie opartym na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżąca podnosiła że Sąd Wojewódzki naruszył w sposób istotny art. 134 §1 P.p.s.a., ponieważ w sprawie nie dokonano rzetelnych ustaleń i nie wydano rozstrzygnięcia w granicach sprawy.
Zdaniem skarżącej konieczne bowiem było poczynienie ustaleń w zakresie: rodzaju, charakteru, zakresu i czasu objęcia faktycznego władztwa nad częścią jej nieruchomości, a co nie zostało właściwie dokonane.
Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Istotne jest przy tym to, że aby doszło – w tym trybie – do nabycia prawa własności przez podmiot publiczny, wszystkie w/w przesłanki muszą wystąpić łącznie.
Zatem w przypadku, gdy choć jeden z powyższych warunków nie został w sposób ewidentny spełniony, przepis ten nie znajduje zastosowania. W takiej sytuacji zbędne jest więc prowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność wystąpienia innych, wymienionych w art. 73 ust. 1 cytowanej ustawy przesłanek.
Niezasadnym okazał się również zarzut materialnoprawny.
Jak sam autor skargi kasacyjnej twierdził, skarżąca podzielała zapatrywanie, iż regulacja zawarta w treści art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) ma charakter wyjątkowy a zatem interpretacja tej normy prawa winna być dokonywana w sposób ścisły. Powyższe oznaczało, że brak było podstaw do interpretowania pojęcia drogi publicznej w sposób rozszerzający, przyjmując że jest nią nie tylko droga, spełniająca wymagania określone art. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (zaliczona do odpowiedniej kategorii dróg publicznych i ogólnodostępna), ale stanowi ją również droga, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była urządzoną, ogólniedostępną ulicą i znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega nieprawidłowość, jaka wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, ale stoi na stanowisku, że w zaistniałej sytuacji skarżąca winna skorzystać z możliwości, jakie stwarza jej prawo cywilne. Z racji bowiem wspomnianej wyżej wyjątkowości art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), zwłaszcza w sytuacji uznania tego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz, z uwagi na jego charakter wywłaszczający, przepis ten wymaga precyzyjnego interpretowania. Zwrócić trzeba bowiem w tym miejscu uwagę, że w wielu przypadkach właściciel nieruchomości, właśnie powołując się na art. 73 ust. 1 omawianej ustawy, ma możliwość zwalczania wydawania przez wojewodę decyzji potwierdzającej wystąpienie z mocy prawa w dniu 1 stycznia 1999 r. wywłaszczenia.
Przyjęcie więc – na kanwie w/w przepisu – ocennej, zatem nieprecyzyjnej i w istocie rzeczy rozszerzającej, wykładni pojęcia "drogi publicznej", w wielu przypadkach prowadzić by mogło do nieuprawnionego wywłaszczenia.
W tych warunkach, ponieważ ani ulica G. ani ulica R., we fragmencie, na którym znajduje się działka nr [...] położona w W., nie były w dniu [...] grudnia 1998 r. zaliczone do jakiejkolwiek z kategorii dróg publicznych, nie było możliwe uznanie, iż w sprawie winna zostać wydana decyzja potwierdzająca nabycie przez Gminę W., z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r., własności w/w nieruchomości.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.