Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2017 roku sygn. akt II SAB/Wa 326/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę E. I. na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 20 kwietnia 2017 r. E. I. zwróciła się do Prokuratora Krajowego o udostępnienie informacji publicznej w postaci umów zawartych z:
- 1. G. B. dotyczącą kopii obrazów;
- 2. J. G. dotyczącą czynności eksperckich i doradczych;
- 3. E. T., P. N. i J. K. dotyczącą czynności kancelaryjno-biurowych;
- 4. I. A. dotyczącą prowadzenia księgowości PKZP;
- 5. M. H. dotyczącą prowadzenia kasy PKZP.
Pismem z 24 maja 2017 r. organ wskazał, że żądane w punktach 1-5 wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej.
E. I. zaskarżyła bezczynność organu polegającą na nieudzieleniu tych informacji w drodze skargi do sądu administracyjnego. Zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez bezpodstawne ograniczenie prawa do informacji; art. 33 i art. 35 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej "u.d.i.p." przez naruszenie terminów do odmowy udostępnienia informacji publicznej (przyjęcie, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej).
W odpowiedzi na skargę Prokurator Krajowy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że żądane umowy nie należą do żadnej kategorii informacji publicznych wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej uznał, że w sprawie nie doszło do bezczynności organu, ponieważ zasadnie odmówił on żądaniom zawartym w punktach 1-5 wniosku skarżącej cech informacji publicznej. W ocenie Sądu organ trafnie wskazał, że żądane informacje nie mieszczą się w żadnej z kategorii podanych w art. 6 u.d.i.p. i nie są też podobne do żadnej z tych kategorii. Sąd uznał, że gdyby wszelkie umowy zawierane przez organ władzy publicznej, w tym również te w sprawach zamówień publicznych, były dostępne w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zbędny byłby przepis art. 139 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych. Zdaniem Sądu jednoznacznie wskazuje to na wolę ustawodawcy udostępniania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jedynie tego typu umów, które zostały zawarte po przeprowadzeniu procedury określonej w ustawie - Prawo zamówień publicznych, co uzasadnione jest w szczególności wartością takich umów. Oznacza to, że umowy o niewielkiej wartości, takie jak żądane przez wnioskodawczynię, nie podlegają przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej – nie stanowią zatem informacji publicznej.
Sąd wojewódzki podkreślił też, że ani we wniosku z 20 kwietnia 2017 r., ani w skardze E. I. w żaden sposób nie wykazała, odnosząc się do przedmiotu sprawy (in concreto), dlaczego punkty od 1 do 5 wniosku należy traktować jako informację publiczną.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła E. I., zaskarżając go w całości. Wniosła o jego uchylenie i uwzględnienie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia w przedmiocie wyłączenia z zakresu prawa do informacji publicznej dokumentów, jakimi są umowy, a wskazanie, że: "Samo powołanie się na art. 61 Konstytucji RP oraz na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie kreuje danego żądania jako informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy, informacja publiczna musi dotyczyć spraw publicznych. Przykładowy katalog takich spraw zawiera art. 6 ustawy", nie zastępuje uzasadnienia dla oddalenia skargi.
Ponadto podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego:
- - art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez jego pominięcie w zakresie, w jakim stanowi o wolności pozyskiwania informacji i ich rozpowszechniania, w szczególności w przypadku, w jakim odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej mogą być wykorzystywane do oceny działania władz publicznych przez dziennikarzy;
- - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy, zgodnie z którą zakres prawa do informacji określonego w tych przepisach nie obejmuje dokumentów, jakimi są umowy;
- - art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym odczytaniu zakresu informacji publicznej, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. polegające na uznaniu, że wnioskowane umowy nie stanowią informacji publicznej;
- - art. 33 i art. 35 ustawy o finansach publicznych przez ich pominięcie, w zakresie jakim przewidują jawność finansów publicznych i umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w zasadzie treść umowy zawartej przez jednostki sektora publicznego, ale też podmioty wykorzystujące środki publiczne oraz wykonujące zadania publiczne nie podlegają wyłączeniu z jawności poza informacjami w zakresie danych wrażliwych - m.in. PESEL, numer i seria dowodu osobistego, rachunek bankowy, czy też adres zamieszkania. Bezwzględnie natomiast stanowią informację publiczną. Zdaniem autora skargi kasacyjnej rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji może prowadzić do błędnego wniosku, że skoro ustawodawca nie wskazał umów np. w art. 6 u.d.i.p., to znaczy, że nie stanowią one informacji publicznej, podczas gdy każda wiadomość znajdująca się w posiadaniu władz publicznych stanowi informację publiczną. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie umowy finansowane ze środków publicznych stanowią informację publiczną. Jawność tych umów stanowi szczególny "koszt" prowadzenia interesów z administracją.
Pismem z 11 grudnia 2019 r. Fundacja [...] z siedzibą w W. zwróciła się o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu swojego wniosku Fundacja wskazała, że jednym z jej celów statutowych jest działalność na rzecz przejrzystości działania organów władzy publicznej oraz pozostałych instytucji życia publicznego. Prowadzi badania naukowe dotyczące problematyki granic jawności życia publicznego, w tym definicji pojęcia "informacja publiczna" i charakteru ograniczeń. Oferuje również porady prawne i szkolenia związane z realizacją przez obywateli prawa dostępu do informacji publicznej. Podkreśliła, że przedmiotowa sprawa ogniskuje się wokół jawności życia publicznego i prawa dostępu do informacji publicznej, zatem pozostaje w związku z działalnością statutową Fundacji.
Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił Fundację do udziału w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Przedmiotem skargi E. I. była bezczynność Prokuratora Krajowego, w zakresie udostępnienia umów zawartych przez Prokuraturę Krajową z osobami fizycznymi (punkty 1 - 5 wniosku z 20 kwietnia 2017 r.), ponieważ organ odmówił ich udostępnienia, twierdząc, że owe umowy nie są informacją publiczną. Skarżąca w skardze podniosła szereg zarzutów opartych na przepisach prawa zmierzających do wykazania, że żądane umowy są informacją publiczną. W tych okolicznościach zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia przez Sąd w niniejszej sprawie, była odpowiedź na pytanie, czy owe umowy należy zakwalifikować jako informację publiczną.
Sąd pierwszej instancji uznał, że żądane umowy nią nie są, zatem zobowiązany był, stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a., przedstawić argumentację na poparcie swojego stanowiska i odnieść się,do błędnego według Sądu, stanowiska skarżącej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z tego obowiązku Sąd pierwszej instancji nie wywiązał się w sposób pozwalający na dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Skarżąca w skardze podniosła, że za zakwalifikowaniem żądanych umów jako informacji publicznej przemawiają uregulowania zawarte w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 33 i 35 ustawy o finansach publicznych. Aby odpowiedzieć na powstałe w sprawie wątpliwości, należało dokonać szczegółowej oceny żądanych umów z punktu widzenia definicji informacji publicznej zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i podanych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przykładów informacji publicznej a także ich kwalifikacji jako dokumentu urzędowego (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Tymczasem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "Samo powołanie się na art. 61 Konstytucji RP oraz na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie kreuje danego żądania, jako informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy, informacja publiczna musi dotyczyć spraw publicznych. Przykładowy katalog takich spraw zawiera art. 6 ustawy. Trafnie argumentuje Prokurator Krajowy, iż żądana informacja nie mieści się w żadnej z podanych w tym przepisie kategorii i nie jest także podobna do żadnej z tych kategorii". Takiej lakonicznej argumentacji Sądu pierwszej instancji w poruszanej tu kwestii, nie można uznać za wystarczającą do poznania motywów i oceny stanowiska Sądu.
Wskazanego wyżej uchybienia nie sanuje przytoczenie stanowiska Prokuratora Krajowego, powołującego się na treść art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 ze. zm.). Ze stanowiskiem tym nie można się bowiem zgodzić. Przepis ten stanowi, że "Umowy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej". Nie budzi wątpliwości, że regulacją tą objęte są tylko umowy, których przedmiotem są zamówienia publiczne, które są objęte przepisami ustawy o zamówieniach publicznych. W tym zakresie ustawa ta wprost odsyła do stosowania regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest lex generalis w zakresie udostępniania informacji publicznej i tylko w zakresie określonym w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. odsyła do ustaw szczególnych, które określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Zatem nie sposób uznać, że zapisy ustawy o zamówieniach publicznych, w tym art. 139 ust. 3 ustawy o zamówieniach publicznych, jako niedotyczącej umów niewielkiej wartości (jak je określają Prokurator Krajowy i Sąd pierwszej instancji), miałyby definiować co jest informacją publiczną i że nie są nią umowy, których procedura zawierania nie jest regulowana przepisami ustawy o zamówieniach publicznych. Przepis art. 139 ust. 3 ustawy o zamówieniach publicznych nie jest przepisem zbędnym, został ustanowiony dla jasności, że umowy objęte regulacją tej ustawy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Taka regulacja nie jest regulacją szczególną ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej określone w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP a sprecyzowane w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Postulowane przez Prokuratora Krajowego i Sąd pierwszej instancji wprowadzenie do definicji informacji publicznej kryterium większej wartości zawieranych umów, nie znajduje jakichkolwiek racjonalnych podstaw.
Ponadto należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji powielając stanowisko organu nie odniósł się, do jak się wydaje istotnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii, podniesionej przez skarżącą w skardze – zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi wynikającej z treści art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870).
Sąd pierwszej instancji przytoczył też treść odpowiedzi organu na pytania z wniosku z 20 kwietnia 2017 r., które nie zostały objęte skargą na bezczynność. Zdaniem Sądu ma ona wyjaśniać, dlaczego żądane umowy nie są informacją publiczną. Jednak poza takim stwierdzeniem, Sąd nie przedstawił jakiegokolwiek uzasadnienia na poparcie tego gołosłownego stanowiska.
W podsumowaniu rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "Nadto, ani we wniosku z dnia 20 kwietnia 2017 r. inicjującym sprawę, ani w skardze – gdy znane było już stanowisko organu co do negatywnej oceny tej części wniosku, poza ogólnymi stwierdzeniami odwołującymi się do Konstytucji RP oraz ustawy – Prawo zamówień publicznych, skarżąca w żaden sposób nie wskazała, odnosząc się do przedmiotu sprawy (in concreto), dlaczego, z jakich przyczyn punkty od 1 do 5 wniosku należy traktować jako informację publiczną". Z powyższego wynika, że jakoby niewyczerpująca argumentacja Sądu w kwestii niezakwalifikowania żądanych umów do informacji publicznej, jest po części wynikiem bierności skarżącej, co stoi w oczywistej sprzeczności z regulacją zawartą w art. 134 § 1 p.p.s.a.
Wskazane wyżej okoliczności wskazują na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji, stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko Sądu kasacyjnego, dokona kwalifikacji żądanych umów, biorąc w szczególności pod rozwagę przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz art. 33 ustawy o finansach publicznych, odniesie się do argumentacji skarżącej i w zależności od zajętego w tym zakresie stanowiska, orzeknie o żądaniach zawartych w skardze.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.