Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 900/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta P. oraz Prezydenta Miasta P., wykonującego zadania starosty, na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1956 r., nr [...], orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej P.-[...] tom [...] wykaz [...] ciąg dalszy KW nr [...], nr parceli [...] i [...] o powierzchni [...] m² i nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej P.-[...] tom [...] wykaz [...] ciąg dalszy KW nr [...], nr parceli [...] o powierzchni [...] m² oraz parceli nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m² wraz ze znajdującymi się na nich zabudowaniami, będącej własnością nominalną ks. C. P. Decyzją z dnia [...] marca 1956 r., nr ew. [...], Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. utrzymała w mocy powyższe orzeczenie.
Archidiecezja P. - następca prawny ks. C. P. - w dniu [...] czerwca 2005 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1956 r. i decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1956 r. W uzasadnieniu podniosła, że kwestionowane decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, skoro zajęcie przedmiotowych nieruchomości i wejście w jej posiadanie przez Wojewódzką Komendę Milicji Obywatelskiej (zwanej dalej WKMO) w P. w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz.U. Nr 20, poz. 138 ze zm.) nie miało charakteru władczego, lecz nastąpiło na skutek umowy najmu zawartej w dniu [...] marca 1948 r. pomiędzy ks. C. P. (wynajmującym) a WKMO w P., co rażąco narusza art. 2 ust. 1 pkt 1 powyższego dekretu. Wnioskodawca wskazał również, że przedmiotowe nieruchomości w latach 1939 - 1945 zostały zajęte przez okupanta niemieckiego m.in. na cele organizacji [...] oraz potrzeby biurowe WKMO w P. Zdaniem wnioskodawcy, wywłaszczenie nieruchomości na potrzeby służby bezpieczeństwa i policji nie mieści się w zakresie celu użyteczności publicznej, określonym w art. 2 ust. 1 lit. f dekretu, co rażąco narusza art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 dekretu. We wniosku podniesiono również, że przedmiotowe nieruchomości nie zostały zagospodarowane z funduszy publicznych. Stwierdzone postanowieniem Sądu Grodzkiego w P. z dnia [...] sierpnia 1946 r., sygn. akt [...], nakłady w wysokości [...] zł zostały w całości pokryte z majątku właściciela - ks. C. P.. Natomiast do rozliczenia nakładów z WKMO w P. doszło jeszcze przed wejściem w życie dekretu (§ 2 umowy najmu z dnia [...] marca 1948 r.).
Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...], nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1956 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1956 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 16 kwietnia 1948 r. nie znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, skoro WKMO w tym dniu była jedynie jej najemcą. Dlatego też kwestionowane orzeczenia naruszają w sposób rażący art. 1 ust. 1 dekretu. W ocenie Ministra Budownictwa, w sprawie doszło również do rażącego naruszenia art. 2 pkt 2 dekretu, ponieważ nakłady dokonane przez WKMO w P. na nieruchomości zostały zaliczone na poczet czynszu najmu, co świadczy o tym, że nieruchomość nie została zagospodarowana z funduszy publicznych. Organ nadzoru stwierdził ponadto, że orzeczenie z dnia 20 stycznia 1956 r. narusza rażąco art. 75 ust. 1 i art. 76 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36 poz. 341 ze zm.), skoro nie zawarto w nim pouczenia o prawie wniesienia odwołania. Zdaniem organu, kwestionowane w sprawie orzeczenia nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ wywłaszczona nieruchomość cały czas stanowi własność Skarbu Państwa, a podstawą wpisu do ksiąg wieczystych były kontrolowane w postępowaniu nadzorczym decyzje wywłaszczeniowe.
W związku z powyższą decyzją Prezydent Miasta P., wykonujący zadania starosty, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniósł, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu Wojewódzkiej Komendy Milicji Obywatelskiej w P., która była jednostką organizacyjną Skarbu Państwa, podobnie jak sądy, urzędy, prokuratury, areszty śledcze itp., a przecież takie właśnie jednostki wykonywały wówczas (i nadal wykonują) uprawnienia właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa. Zatem władanie nieruchomością przez Wojewódzką Komendę Milicji Obywatelskiej w P. było de facto władaniem przez Skarb Państwa.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - w części dotyczącej uzasadnienia prawnego decyzji - złożyła również Archidiecezja P.. Podniosła, że wbrew temu co twierdzi organ, wywłaszczenie nieruchomości na potrzeby służby bezpieczeństwa i policji nie mieści się w zakresie celu użyteczności publicznej określonym w art. 2 ust. 1 lit. f dekretu, co rażąco narusza art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 dekretu.
Po rozpoznaniu przedmiotowych wniosków, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu organ podzielił argumentację i stanowisko zawarte w poprzedniej decyzji. Dodatkowo wskazał, że stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważności decyzji wywłaszczeniowej, wydanej na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., wymaga bezspornego ustalenia, że w dniu wydania decyzji nie była spełniona przynajmniej jedna z przesłanek wywłaszczenia. Organ podkreślił, że ze względu na fakt, iż w dniu wejścia w życie powołanego dekretu przedmiotowa nieruchomość nie znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych, zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu, wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie podzielił także stanowiska Prezydenta Miasta P. w kwestii wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. W jego ocenie, nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego określone mienie na rzecz Skarbu Państwa, którego skutków organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji. Za nieodwracalny skutek prawny uważa się zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Biorąc zatem pod uwagę, że wywłaszczona nieruchomość w dalszym ciągu stanowi własność Skarbu Państwa, który wpisany jest do ksiąg wieczystych na podstawie kwestionowanych decyzji, nie można uznać, aby orzeczenie z dnia [...] stycznia 1956 r. oraz decyzja z dnia [...] marca 1956 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Miasta P. oraz Prezydenta Miasta P., wykonującego zadania starosty, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podtrzymali stanowisko prezentowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionym w związku z decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...].
W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Archidiecezja P. wniosła o oddalenie skargi Miasta P. jako wniesionej przez podmiot nieuprawniony w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej "P.p.s.a.").
W powołanym na wstępie wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga Miasta P. została wniesiona przez podmiot nieuprawniony w rozumieniu art. 50 P.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że właścicielem działek nr [...], [...], [...] i [...] (dawnych działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...]) oraz działki nr [...] (dawnych działek nr: [...] i [...]) jest Skarb Państwa, zatem Miasto P. nie ma tytułu prawnego do nieruchomości będących przedmiotem decyzji wywłaszczeniowych, co oznacza, że nie ma ono także interesu prawnego kreującego uprawnienie do wniesienia skargi sądowej.
Odnosząc się do kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd przyjął jako prawidłowe stanowisko organu, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1956 r. oraz utrzymująca je w mocy decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1956 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945. Nie budzi wątpliwości, że zabudowane dwoma budynkami parcele nr: [...], [...], nr [...], nr [...], nr [...] i [...], w dniu wejścia w życie dekretu (16 kwietnia 1948 r.) znajdowały się w posiadaniu zależnym Wojewódzkiej Komendy Milicji Obywatelskiej w P., co potwierdza umowa najmu z dnia [...] marca 1948 r. zawarta na czas oznaczony, tj. od dnia [...] stycznia 1948 r. do dnia [...] grudnia 1948 r. z możliwością jej przedłużenia do dnia [...] grudnia 1950 r. Wobec tego należało uznać, że nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia związania z "władania" gruntem przez Skarb Państwa w dniu wejścia w życie dekretu. Sąd podzielił pogląd organu, że decyzje wywłaszczeniowe nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych. Z zawartych w aktach sprawy odpisów z ksiąg wieczystych wynika bowiem, że do chwili obecnej właścicielem wywłaszczonych nieruchomości jest Skarb Państwa, a podstawę nabycia prawa własności stanowi kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1956 r. Skoro zatem po wydaniu wskazanej wyżej decyzji wywłaszczeniowej nie dokonano obrotu cywilnoprawnego działkami o numerach [...], [...], [...], [...] i [...], to nie można uznać że wystąpiła w sprawie przeszkoda w postaci nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 K.p.a.).
Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji Prezydent Miasta P. wykonujący zadania starosty złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 7, 12 § 1 i art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że korzystanie na podstawie umowy najmu z nieruchomości zabudowanej przez Wojewódzką Komendę Milicji nie jest formą władania nieruchomością przez Skarb Państwa, stosownie do art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej, a także nie realizuje celu użyteczności publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu Wojewódzkiej Komendy Milicji Obywatelskiej w P., będącą jednostką organizacyjną Skarbu Państwa, która wykonywała wówczas uprawnienia właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa. Z tych przyczyn - w ocenie skarżącego - władanie przez nią nieruchomością było jednoznaczne z władaniem nieruchomością przez Skarb Państwa. Skarżący wskazał, że wywłaszczenie nieruchomości objętych wnioskiem na potrzeby WKMO w P. stanowiło cel użyteczności publicznej wobec publicznego charakteru działań tej formacji na rzecz ogółu społeczeństwa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Archidiecezja P. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej między innymi jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega zarówno na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił sąd, jak też na uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia, co zapewnia skuteczność tego środka zaskarżenia, a czemu służy przewidziany w art. 175 § 1 P.p.s.a. przymus adwokacko – radcowski co do jej sporządzenia.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przewidziane natomiast w art. 174 pkt 2 naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Stanowi ono jednak podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy.
Podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy wstępnie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Przedmiotowa skarga kasacyjna oparta na globalnie sformułowanym zarzucie naruszenia prawa procesowego, w szczególności art. 7, 12 § 1 i art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że korzystanie na podstawie umowy najmu z nieruchomości zabudowanej przez Wojewódzką Komendę Milicji nie jest formą władania nieruchomością przez Skarb Państwa, zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej oraz nie realizuje celu użyteczności publicznej, nie pozwala - wbrew założeniom skarżącego - na skontrolowanie zaskarżonego wyroku w takim zakresie, w jakim skarżący tego oczekuje.
W podstawach skargi kasacyjnej skarżący nie wskazał przede wszystkim na jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, które pozwoliłyby Sądowi drugiej instancji na kontrolę, czy Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok dokonał prawidłowej oceny zastosowania przez organ administracji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem, przyjmuje się, że art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczy jedynie naruszenia przepisów postępowania sądowego. Takie pojmowanie powyższego przepisu jest konsekwencją tego, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest orzeczenie sądowe (art. 173 § 1 P.p.s.a.). Jeżeli więc skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia orzeczenia sądowego, a nie decyzji administracyjnej, to również podstawa tej skargi odnosić się powinna do postępowania, które doprowadziło do wydania orzeczenia. Na takie właśnie rozumienie treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a zatem, że chodzi o naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie postępowania przed organem administracji publicznej wskazywano w licznych orzeczeniach (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., I OSK 770/07, cbois.nsa.gov.pl.; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., II FSK 104/05, OSP 2007, nr 1, poz. 7; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r., I GSK 200/05, Rzeczpospolita 2005, nr 101, s. C2; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2005 r., OSK 1277/04, cbois.nsa.gov.pl).
Postawienie zatem Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok zarzutu naruszenia przepisów postępowania i wskazanie w skardze kasacyjnej jedynie na art. 7, 12 § 1 i art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a., których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezpośrednio nie stosował i nie mógł stosować, ponieważ są to przepisy regulujące postępowanie administracyjne, nie czyni, jak już podkreślono, zadość wymaganiom pozwalającym na dokonanie właściwej kontroli kasacyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak określenia w podniesionej podstawie kasacyjnej, na czym uchybienie Sądu w stosowaniu przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegało oraz zaniechanie prawidłowego uzasadnienia dokonanego naruszenia i niewykazanie, że dane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwia sądowi kasacyjnemu prawidłową kontrolę zaskarżonego wyroku.
Ustosunkowując się natomiast do powołanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 dekretu, należy przede wszystkim wskazać, że naruszenie prawa materialnego ma polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładnia, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to mylne rozumienie określonej normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Konstruując skargę kasacyjną należy jej zarzuty odnieść do zaskarżanego orzeczenia, wskazując przepisy prawa materialnego, które naruszył wojewódzki sąd administracyjny stosując je niewłaściwie lub też błędnie wykładając. Tymczasem skarżący powołał powyższy przepis prawa materialnego jedynie w nawiązaniu do wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie ustosunkował się w żaden sposób do jego treści, ani nie podał na czym miałoby polegać niewłaściwe lub błędne zastosowanie w/w przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Z tych przyczyn nie można uznać, że zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 dekretu stanowi podstawę skargi kasacyjnej przewidzianą w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie może do tak sformułowanego zarzutu ustosunkować się w sposób należyty z punktu widzenia wymagań procesowych.
Biorąc zatem pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (wyłączając przypadki nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły), brak prawidłowej podstawy kasacyjnej przekreśla w konsekwencji możliwość ustosunkowania się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie mogła odnieść oczekiwanego przez skarżącego rezultatu i jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.