Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 178/19 oddalił skargę E.O. oraz skargę K.O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia 11 lutego 2019 r. nr 7/2019 w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Komendant Miejski Policji w Lublinie powziął informację, że E.O. i K.O. zajmują lokal służbowy Policji położony przy ul. [...] w [...] bez podstawy prawnej, bowiem zajmujący go niegdyś funkcjonariusz Policji R.O. zmarł. Dlatego wskazany organ decyzją nr 3/2018 z dnia 10 grudnia 2018 r. nakazał E.O. i K.O. opróżnić i wydać mu ten lokal. Ustalił bowiem, że przedmiotowe mieszkanie znajduje się w dyspozycji Policji od 1985 r. na podstawie partycypacji w kosztach budowy budynku z funduszy MSW. Zgodnie z decyzją Nr 51/85 o przydziale mieszkania funkcyjnego z dnia 25 listopada 1985 r. Zastępca Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Lublinie, działający z upoważnienia Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Lublinie, przydzielił R.O. mieszkanie funkcyjne nr [...], położone w [...] przy ul. [...], składające się z [...] izb o powierzchni mieszkalnej [...] m2 oraz powierzchni użytkowej [...] m2.
Do wspólnego zamieszkiwania z głównym najemcą na podstawie przydziału zostali uprawnieni: E.O. – żona funkcjonariusza Policji oraz K.O. – jego córka. Funkcjonariusz Policji został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 1989 r. bez nabycia uprawnień emerytalno-rentowych, a w dniu [...] listopada 2014 r. zmarł.
W dniu [...] listopada 2018 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w Lublinie wpłynęło pismo informujące, że E.O. zajmuje mieszkanie służbowe Policji pomimo, że posiada własnościowy lokal mieszkalny położony w [...], przy ul. [...]. W związku z tym w dniu [...] listopada 2018 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie uprawnień E.O. i K.O. do mieszkania służbowego po zmarłym funkcjonariuszu Policji przy ul. [...] w [...]. W toku postępowania wyjaśniającego wystąpiono do Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...] " w [...], w celu ustalenia tytułu prawnego E.O. do lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...], daty uzyskania przez nią tytułu prawnego do jego zajmowania, powierzchni mieszkalnej i użytkowej tego lokalu oraz ilości osób zgłoszonych do zamieszkiwania w lokalu. Z uzyskanych informacji wynika, że E.O. zgodnie z Księgą wieczystą KW Nr [...] jest właścicielką lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...] o powierzchni mieszkalnej [...] m2 oraz powierzchni użytkowej [...] m2.
W dniu [...] listopada 2018 r. do Wydziału Wspomagającego KMP w Lublinie zgłosiła się E.O. wraz z K.O., a pierwsza z nich oświadczyła, że jest wdową po R.O., który zmarł w dniu [...] listopada 2014 r. i był głównym najemcą mieszkania służbowego Policji, położonego przy ul. [...] w [...]. W mieszkaniu tym ona zamieszkuje od dnia [...] listopada 1985 r. do chwili obecnej, razem z córką K.O., która zamieszkuje tam od dnia [...] marca 1988 r. Żadna z nich nie jest ani funkcjonariuszem, ani pracownikiem Policji. Wdowa po funkcjonariuszu utrzymuje się z renty rodzinnej ZUS po zmarłym mężu i jest właścicielką mieszkania przy ul. [...] w [...], zaś córka utrzymuje się z własnej pracy.
Od powyższej decyzji E.O. i K.O. złożyły odwołania, których Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie nie uwzględnił wydając zaskarżoną decyzji nr 7/2019 z dnia 11 lutego 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że E.O. i K.O. nie są funkcjonariuszami Policji, emerytami, czy też rencistami policyjnymi oraz nie posiadają uprawnień do policyjnej renty rodzinnej. Tym samym nie zaliczają się do osób, które mają prawo do lokalu mieszkalnego znajdującego się w dyspozycji Policji. Dlatego są osobami nieuprawnionymi do zamieszkania w takim lokalu, przez co zajmują go bez tytułu prawnego. Zasadne było w takiej sytuacji nakazanie im opróżnienia wskazanego lokalu mieszkalnego. Skoro bowiem w świetle przepisów ustawy o Policji i ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), E.O. i K.O. nie posiadają prawa do lokalu mieszkalnego z zasobów Policji, to została wyczerpana przesłanka do opróżnienia zajmowanego przez nie mieszkania wskazana w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Podstawę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji stanowił fakt zajmowania mieszkania bez tytułu prawnego, a nie fakt posiadania innego mieszkania.
Dlatego zbycie przez E.O. mieszkania położonego w [...], przy ul. [...] w dniu [...] października 2019 r., które posiadała w chwili wszczęcia postępowania, nie miało wpływu na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Decyzja organu II instancji stała się przedmiotem skarg E.O. i K.O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargi.
W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo ustaliły w niniejszej sprawie, że wypełniona została hipoteza przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, co obligowało je do wydania decyzji o opróżnieniu i wydaniu przez skarżące zajmowanego przez nie lokalu mieszkalnego znajdującego się w zasobach Policji.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j. t. Dz. U. poz. 1182 z późn. zm.), do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz do lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego lub Szefa Służby Wywiadu Wojskowego, przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zasady przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów resortowych, mają charakter przepisów odrębnych od przepisów powołanej wyżej ustawy, bowiem przepis art. 95 ust. 2 i 3 ustawy o Policji wprowadził administracyjny tryb opróżniania lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów.
Przepisy te w sposób odrębny, uzasadniony potrzebami służby, regulują powstanie uprawienia do zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji oraz kwestie związane z opróżnieniem takiego lokalu. Tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi – nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do tego rodzaju lokalu. Dlatego też ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Konsekwencją takich regulacji jest to, że uprawnienie to wygasa z chwilą śmierci funkcjonariusza Policji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły E.O. i K.O., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") – zarzuciły mu naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i lakoniczne wyjaśnienie nieuwzględnienia zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie z dnia 10 grudnia 2018 roku;
- 2) przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ, który wydał zaskarżona decyzję przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji niewykonalnej.
Skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, nierozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i o zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania wg. norm prawem przepisanych w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i o zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Przy czym, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjdzie wspomnieć, że warstwa merytoryczna obu zarzutów w gruncie rzeczy odnosi się do jednego wskazywanego przez stronę problemu, a mianowicie ewentualnych nieważności decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym przez organy.
Jednakże, niezależnie od powyższego stwierdzenia, z uwagi na związanie przez Naczelny Sąd Administracyjny treściami zarzutów, w odniesieniu do pierwszego z nich, wskazać należy, że uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można w sposób skuteczny zakwestionować. W szczególności, nie można tego zrobić ze względu na wskazywany w treści skargi kasacyjnej brak realizacji niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.
W tym kontekście pomnieć należy, że sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08).
Co więcej, Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem wszystkie te elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie jest równoznaczne z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także kolejny zarzut kasacyjny tj. naruszenie przez Sąd I instancji "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.". Pomimo niefortunnego sformułowania tego zarzutu, to niewątpliwie stronie skarżącej kasacyjnie chodziło o naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a nie K.p.a. (co wynika zresztą z uzasadnienia skargi kasacyjnej). Wskazać jednak należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stanowiąc podstawę wyrokowania przez sąd ma jedynie charakter wynikowy, a więc jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.
O ile zaś chodzi o wskazany w obu zarzutach art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., to przede wszystkim stwierdzić należy, że kontrolowana decyzja nie została wydana na podstawie tego przepisu, a więc nie stanowił on podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji. Nie sposób także podzielić argumentacji strony skarżącej, że zapadły wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2018 roku, sygn. akt K 27/15 powoduje niewykonalność, a co za tym idzie nieważność przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 5 kpa. We wskazanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez to że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych.
Zdaniem strony skarżącej taki stan rzeczy uprawnia do stwierdzenia braku wykonalności decyzji nakazującej zwrot zajmowanego lokalu. Taka teza jest oczywiście przedwczesna. Po pierwsze dlatego, że decyzje wydawane w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego nie były oparte na niekonstytucyjnej normie wypływającej z tego przepisu, lecz na normie wypływającej z przepisów art. 95 ust. 2 i 3 ustawy o Policji. Po drugie w żadnym razie nie jest w przesądzone, że w niniejszej sprawie w ogóle dojdzie do przymusowej egzekucji. Jest bowiem rzeczą naturalną, że skarżące kasacyjnie powinny same dobrowolnie opuścić lokal służbowy zajmowany bez tytułu prawnego i tym samym wykonać zapadłą wobec nich decyzję administracyjną bez konieczności uruchamiania trybów postępowania egzekucyjnego.
Niezależnie od powyższego, uwypuklić należy, że w przyszłości ewentualne postępowanie egzekucyjne może być prowadzone, jedynie nie mogą być prowadzone określone czynności egzekucyjne (z art.144), a organowi egzekucyjnemu przysługują również inne środki prowadzące do wymuszenia wykonania zapadłej decyzji, np. poprzez zastosowanie grzywny w celu przymuszenia (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. 2018 r.). Zatem zaskarżona decyzja nie jest niewykonalna, tak w ujęciu faktycznym, jak i prawnym.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a, bowiem skarga kasacyjna wniesiona przez stronę została oddalona.