Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2589/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie pomocy doraźnej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy odmówił T. G. przyznania świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej w formie posiłku realizowanego w Barze Familijnym.
W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonego dnia 10 marca 2014 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni: mieszka w dwupokojowym lokalu z pełnoletnim synem, prowadzi jednak samodzielne gospodarstwo domowe. W czasie wywiadu syn wnioskodawczyni nie był obecny w mieszkaniu. Nie ustalono, czy wnioskodawczyni może uzyskiwać pomoc od pełnoletniego syna. Mieszkanie posiada kuchnię z dostępem do naturalnego oświetlenia, przedpokój, łazienkę. Lokal wyposażony jest w centralne ogrzewanie, energię elektryczną, gaz ziemny, zimną i centralną ciepłą wodę oraz kanalizację. Dochodem wnioskodawczyni jest renta wysokości 757,23 zł wypłacana przez ZUS. T. G. jest osobą długotrwale chorą i niepełnosprawną. W czasie wywiadu środowiskowego ww. nie udzieliła pracownikowi socjalnemu informacji o wysokości opłat za czynsz, energię elektryczną, gaz ziemny oraz dodatku mieszkaniowym. Ponadto, nie wyraziła zgody na wypełnienie oświadczenia o stanie majątkowym, ani na oględziny mieszkania.
Organ ustalił, że dochód wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.o.p.s.", tj. 542 zł. Natomiast, zgodnie z art. 48 ust. 4 u.o.p.s., pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Zdaniem Centrum Pomocy Społecznej wnioskodawczyni nie kwalifikuje się do udzielenia pomocy w powyższej formie. W zajmowanym lokalu ma bowiem swobodny dostęp do kuchni wyposażonej w gaz ziemny, energię elektryczną, zimną i centralną ciepłą wodę oraz kanalizację, dzięki czemu może samodzielnie przygotować gorące posiłki. Dysponuje własną rentą, z której może zakupić niezbędne do tego celu artykuły spożywcze.
Ponadto, organ podkreślił, że 11 grudnia 2013 r. wnioskodawczyni otrzymała skierowania do magazynów PCK przy ul. Hożej 62 i PKPS przy ul. Belgijskiej 5, gdzie może się zaopatrzyć się w gotowe produkty i półprodukty spożywcze służące m. in. do przygotowania ciepłego posiłku. Skierowania są ważne przez okres sześciu miesięcy od daty wystawienia.
Od ww. decyzji T. G. wniosła odwołanie.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy opierając się na ustaleniach Prezydenta m.st. Warszawy wskazał, że nie zachodzą okoliczności warunkujące uruchomienie pomocy w zakresie dożywiania. Wnioskodawczyni ma bowiem środki i możliwości aby przygotować niezbędne posiłki, w tym ciepłe.
Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organom świadomą złą wolę i działanie wbrew prawu i zasadom współżycia społecznego, naruszenie Konwencji ONZ o ochronie osób niepełnosprawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone decyzje stwierdził, że do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Z tego też względu w sprawie przyznania, w ramach ustawy świadczenia pieniężnego, oprócz przepisów ogólnych regulujących problematykę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zastosowanie znajduje art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, dotyczący zasiłku celowego. Z treści ww. przepisu wynika, że wymienione świadczenie przyznawane jest w ramach uznania administracyjnego. Nie oznacza to jednak dowolności organu w prawie do przyznawania lub odmowy przedmiotowego świadczenia. W każdej ze spraw organ winien oprzeć się na ustalonym rzetelnie stanie faktycznym oraz właściwe uzasadnić decyzję. Ponadto, organ winien mieć na uwadze szczególny charakter świadczenia, którego ideą jest pomoc w zaspokojeniu podstawowej potrzeby.
W ocenie Sądu I instancji organ nie dopełnił swoich obowiązków, nie ustalając, czy w mieszkaniu, do którego niedawno wprowadziła się skarżąca był gaz, czy zatem miała ona realną możliwość przyrządzenia ciepłego posiłku. Organ podkreślał, że 11 grudnia 2013 r. wnioskodawczyni otrzymała skierowania do magazynów PCK przy ul. Hożej 62 i PKPS przy ul. Belgijskiej 5, gdzie mogła się zaopatrzyć się w gotowe produkty i półprodukty spożywcze służące m. in. do przygotowania ciepłego posiłku. Jak wskazywał sam organ, skierowania były ważne przez okres sześciu miesięcy od daty wystawienia. Natomiast decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu [...] czerwca 2014 r. Poza tym, przy braku gazu wnioskodawczyni miałaby ograniczone możliwości przyrządzania ciepłych posiłków.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. bowiem nie ustalił wszystkich okoliczności pozwalających na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz w sposób niepełny odniósł się do odmowy przyznania świadczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 48 ust. 1 u.o.p.s. poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w ograniczeniu badania przez Sąd I instancji przesłanek przyznania pomocy w postaci jednego gorącego posiłku wyłącznie określonych w art. 48 ust. 4 tej ustawy;
- b) art. 39 ust. 1 i 2 u.o.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że przepisy te mają odpowiednie zastosowanie do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania;
- 2) naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie doszło do naruszenia ww. przepisów procedury administracyjnej, a co za tym idzie skarga winna być oddalona.
W oparciu o powyższe zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, że zaskarżonej decyzji nie można zarzucić oparcia rozstrzygnięcia na wadliwie i niewyczerpująco ustalonym stanie faktycznym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że nie nastąpiło naruszenie przez organy przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 48 ust. 1 i 4 u.o.p.s., zgodnie z którym pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Ustalenie realnej możliwości przyrządzenia ciepłego posiłku było w sprawie kwestią kluczową, przy czym ustalenie to mogło nastąpić na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego.
Wywiad środowiskowy, jako obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego, wymaga od strony szczególnej aktywności, ponieważ z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi, zaś odmowa podjęcia współdziałania z organem poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy. Uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z przesłanek braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.o.p.s. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 2053/10, LEX nr 990216). Nie do zaakceptowania jest przy tym sytuacja, w której osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej decyduje o zakresie wywiadu środowiskowego. Organ udzielający pomocy powinien dysponować bieżącą wiedzą o stanie osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż decyduje nie tylko o zakresie pomocy ale także jej rozmiarze.
Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy w dniu 10 marca 2014 r., jednakże nie uzyskał wszystkich żądanych informacji. Wobec nieobecności syna skarżącej nie ustalono czy jest możliwa pomoc od pełnoletniego syna. Ponadto T. G. w czasie wywiadu środowiskowego nie udzieliła pracownikowi socjalnemu informacji o wysokości opłat za czynsz, energię elektryczną, gaz ziemny oraz dodatku mieszkaniowym. Nie wyraziła również zgody na wypełnienie oświadczenia o stanie majątkowym oraz oględzin mieszkania. Ustalono jednakże, że osiąga dochód w wysokości 757,23 zł z tytułu renty, który przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.o.p.s., w mieszkaniu przy ul. [...] ma swobodny dostęp do kuchni wyposażonej w gaz ziemny, energię elektryczną, zimną i ciepłą wodę oraz kanalizację, a także otrzymała skierowanie do magazynów PCK, gdzie mogła zaopatrzyć się w gotowe produkty spożywcze. W tej sytuacji nie można uznać, że decyzja została wydana bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza akt sprawy potwierdza, że zebrany w sprawach materiał dowodowy był wystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia i został przez organy właściwie oceniony. Oznacza to, że organy dokonały trafnej oceny prawnej stanu faktycznego oraz zasadnie, bez naruszenia przepisów prawa materialnego uznały, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie pomocy w formie gorącego posiłku. T. G. dysponuje rentą, z której może nabyć niezbędne produkty do przygotowania posiłków, a w zajmowanym lokalu ma swobodny dostęp do wyposażonej kuchni. Wobec powyższego przyjąć należy, że skarżąca kasacyjnie miała możliwość przyrządzenia ciepłych posiłków.
Mając na uwadze, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie odpowiada prawu.