Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 marca 2019 r. po rozpoznaniu skargi U. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330), art. 66 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 18, poz. 93), poprzez przyjęcie, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych mógł upoważnić do działania w postępowaniu odwoławczym w jego imieniu wyłącznie pracownika go obsługującego, podczas gdy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz, może upoważnić pracownika Zakładu - w tym Zastępcę Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który będzie go reprezentował w rozpoznawaniu indywidualnych spraw zastrzeżonych do jego kompetencji.
Mając powyższe na uwadze organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty poprzez oddalenie skargi. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył również, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną U.Z. wniosła o oddalenie tej skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 78 zdanie pierwsze Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Dalej przepis ten zastrzega, że "wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Niewątpliwie przepis ten kształtuje publiczne prawo podmiotowe do kwestionowania w uregulowanym ustawowo trybie aktów traktowanych jako rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjne. Tak ustalonej regule konstytucyjnej odpowiada zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ustalona w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określa przede wszystkim ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (aktualnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 266), która w art. 66 ust. 1 stanowi, że Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną.
Siedzibą Zakładu jest miasto stołeczne Warszawa. W myśl przywołanego w skardze kasacyjnego art. 73 ust. 1 ww. ustawy, działalnością Zakładu kieruje Prezes Zakładu, który reprezentuje Zakład na zewnątrz. Skarga kasacyjna w analizie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzestaje na tych normach, pomijając kluczowy dla omawianej materii art. 66 ust. 5 tej ustawy. W myśl tego przepisu, w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest Prezes Zakładu. Oznacza to, że odwołanie od decyzji dyrektora oddziału ZUS wydanej w sprawie udostępnienia informacji publicznej rozpoznaje Prezes ZUS. Tak też wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 904/18, który jest dla sądów i organów wiążący na zasadzie ustalonej w art. 153 p.p.s.a.
Kluczową w rozpoznawanej sprawie jest kwestia możliwości umocowania pracownika oddziału ZUS przez Prezesa ZUS dla rozpatrzenia sprawy z odwołania od decyzji wydanej przez dyrektora oddziału ZUS. Warto zaznaczyć, że organ upoważniający może swobodnie dobierać osoby, którym udzieli upoważnienia do wydawania aktów i prowadzenia postępowań w swoim imieniu. Ustawodawca wprowadził jednakże w tym przypadku jedno ograniczenie – osoba ta musi być pracownikiem obsługującym organ. Zgodnie bowiem z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że upoważnienie do wydania decyzji w sprawie jest zawężone podmiotowo do pracowników danego organu. Skoro zatem odwołanie od decyzji dyrektora oddziału ZUS rozpatruje Prezes ZUS, to przyjąć należy, że upoważnienie do załatwienia sprawy z odwołania może zostać udzielone jedynie pracownikowi centrali (art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Wobec wyraźnych przepisów ustawowych, nie mogły zostać uwzględnione normy wynikające ze statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które w sposób ogólny ustalają zasady udzielanych przez Prezesa Zakładu upoważnień, w określonym przez niego zakresie. Przepis aktu wewnętrznego nie może zaś wyłączać ustalonej ustawą reguły kompetencyjnej.
Zauważyć przy tym należy, że wydanie decyzji przez pracownika organu I instancji (zastępcę dyrektora oddziału) w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej przez dyrektora tego oddziału, czyniłoby postępowanie odwoławcze iluzorycznym, pozostającym w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności opisaną na wstępie.
Z tych przyczyn należało uznać, że wyprowadzone w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnionymi.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.