Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1749/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. i M. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.
W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2010 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...], obręb [...], gmina [...], zajętej pod drogę publiczną gminną - nr [...] - granica gminy – [...] - droga wojewódzka nr [...] " (obecnie nr [...] W: [...] - granica gminy – [...] - droga powiatowa nr [...])". Odwołanie od powyższej decyzji wniósł były właściciel zajętej nieruchomości M. W. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., stwierdzając, że zgromadzone w sprawie dokumenty dają podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r., własnością osób fizycznych, była zajęta pod drogę publiczną oraz sprawowane było nad nią władztwo publicznoprawne.
Zostały więc spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.).
Oddalając skargę A. W. i M. W. na decyzję powołaną wyżej decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Zarzuty skargi – w ocenie Sądu - sprowadzają się do zakwestionowania wystąpienia przesłanek władania nieruchomością i zajęcia jej pod drogę publiczną.
Zastosowany w sprawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka gruntu była zajęta pod drogę publiczną – drogę gminną nr [...] - granica gminy-[...] -droga wojewódzka nr [...], która na podstawie uchwały Gminnej Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1988 r. została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym wyłącznie na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Na takie rozumienie art. 73 wskazuje także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99 (OTK ZU 2000/2, poz. 60).
Również w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2006 r., sygn. akt III CZP 19/05 (OSNC 2006 /12 /195), podkreślono, że władztwo podmiotów publicznych do chwili ich uwłaszczenia nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne było posiadaniem w złej wierze, skoro dobrą wiarę wyłącza nie tylko pozytywna wiadomość o braku uprawienia, w tym wypadku nieposiadania tytułu własności, ale i brak takiej świadomości spowodowany niedbalstwem. W ocenie Sądu, stan taki miał miejsce w niniejszej sprawie. W aktach sprawy znajdują się decyzja Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. dotycząca modernizacji drogi gminnej położonej w [...] wraz z mapą geodezyjną, opis techniczny do projektu remontu drogi [...], wraz z mapami oraz dokumentacja geodezyjna dotycząca ustalenia granic m.in. działki nr [...]. Z dokumentów tych wynika, że działka nr [...] używana była jako droga. W oparciu o akta administracyjne sprawy Sąd podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury, że nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. sprawowane było władztwo publicznoprawne.
Prawidłowo zatem Minister Infrastruktury uznał, że skoro w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Wojewoda [...] obowiązany był wydać stosowną decyzję. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości, przepisy prawa materialnego jak również postępowania administracyjnego zostały właściwie zastosowane zarówno przez Wojewodę [...] jak również przez Ministra Infrastruktury, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 3 kpa.
W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku M. W. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że do akt sprawy nie załączono żadnych dokumentów świadczących o zajęciu działki nr [...] o pow. [...] ha pod drogę w okresie poprzedzającym 1 stycznia 1999 r. Wyjątek stanowi protokół przyjęcia granic nieruchomości z dnia [...] listopada 2009 r. sporządzony przez geodetę D. D. odzwierciedlający stan istniejący w dniu jego sporządzenia, a nie na dzień sprzed 1 stycznia 1999 r. i to w oparciu o informacje nieprawdziwe. O tym, że działka nr [...] nie była zajęta pod drogę w okresie poprzedzającym 1 stycznia 1999 r. świadczy załączony do akt sprawy opis techniczny do projektu na remont drogi lokalnej [...] od km [...] do km [...] wykonany na zlecenie [...] z dnia [...] maja 1985 r. Między innymi w oparciu o ten opis została podjęta decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. W punkcie II tego opisu określono, że w ówczesnym czasie droga była drogą lokalną, a opis dotyczy początkowego odcinka drogi o długości 0,9 km.
Z kolei w punkcie III opisu zatytułowanym zapisano: 1. Projektowany odcinek drogi pokrywa się w planie z drogą istniejącą i nie zachodzi potrzeba wywłaszczania gruntów, 2. W dalszej części tego punktu dokładnie opisano wymiary oraz sposób urządzenia pasa drogowego na odcinku drogi pomiędzy [...] km a [...] km, tj. na odcinku przypadającym na skupioną zabudowę. Ponadto zapisano, że na pozostałym projektowanym odcinku pas drogowy obejmuje jezdnię o szerokości 5 m oraz po obydwu stronach jezdni pobocza o szerokości 1,0 m. Przedmiotowa działka nr [...] jest położona tuż za skupioną zabudową, a więc zaczyna się ona na około [...] km drogi i ciągnie przez ok. 0,065 km. Całkowita zatem szerokość pasa drogowego na wysokości tej działki wynosi 7,0 m. W chwili obecnej bez uwzględnienia pobocza po lewej stronie jezdni, pas jezdni wraz z chodnikiem przekracza 7,0 m, a szerokość samego chodnika to 1,5 m. Na początkowym odcinku drogi o długości 0,9 km, ujętym w omawianym opisie technicznym, innej modernizacji przed 1 stycznia 1999 r. nie było, za wyjątkiem modernizacji dokonanej w 1985 r. Z powyższego wynika że zajęcie działki nr [...] nastąpiło podczas budowy chodnika dopiero w 2004 r. Gmina [...] miała więc pełne możliwości pozyskania niezbędnej ilości gruntów z działki nr [...] przed 1 stycznia 1999 r. na przyszłą rozbudowę drogi, lecz z tego nie skorzystała.
Miała również możliwość pozyskania tych gruntów w czasie budowy chodnika w 2004 r. za niewielkim odszkodowaniem. W czasie projektowania chodnika skarżący podpisali protokół, w którym nie wnosili zastrzeżeń co do budowy, lecz zastrzegli sobie w protokole wypłatę odszkodowania, jeżeli dojdzie do zajęcia ich gruntów. Odnośnie sprawowania władztwa publicznego, decyzja Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. nie dotyczy przedmiotowej działki, dotyczy natomiast modernizacji drogi na odcinku od [...] km do [...] km o długości 1,85 km. Odcinek ten zaczyna się około 0,5 km dalej, niż przedmiotowa działka. Modernizacja tego odcinka była wykonywana 13 lat później, tj. w 1998 r., niż modernizacja odcinka drogi, do którego przylega działka nr [...]. Także dokumentacja geodezyjna dotycząca ustalenia granic nie ma nic wspólnego ze stanem z okresu poprzedzającego dzień 1 stycznia 1999 r., ponieważ dotyczy stanu z dnia 26 listopada 2009 r. i opiera się na informacjach nieprawdziwych.
W związku z tym, nie doszło do kumulatywnego zaistnienia przesłanek warunkujących skorzystanie przez jednostkę samorządu terytorialnego z dobrodziejstwa przewidzianego w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Z uwagi na znajdujący się w aktach sprawy opis techniczny opracowany na zlecenie Wojewódzkiego Dyrektora Inwestycji w [...] (nr zlecenia [...] z dnia [...] maja 1985 r.) nie można uznać, iż działka nr [...] przed 1 stycznia 1999 r. była zajęta przez Gminę pod drogę publiczną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. – dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny.
Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przytaczając treść tego przepisu słusznie wskazał, że przesłanki w nim wymienione, dla jego zastosowania, muszą zaistnieć kumulatywnie. Prawidłowo Sąd określił również przesłanki wynikające z tego przepisu, którymi są: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do tej nieruchomości.
Sąd prawidłowo także zastosował w rozpatrywanej sprawie powołany art. 73 ust. 1, odnosząc wynikające z niego przesłanki do ustalonych przez organy administracji okoliczności faktycznych, które to okoliczności w żaden sposób nie zostały zakwestionowane zarzutem skargi kasacyjnej. Jakkolwiek bowiem w uzasadnieniu tej skargi zawarto argumentację mającą podważyć ustalenia faktyczne, to argumentacja ta nie została jednak ujęta w zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaś zastępować skarżącego kasacyjnie w formułowaniu zarzutów kasacyjnych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji, jak również nie może wykraczać poza granice sformułowanego przez stronę zarzutu kasacyjnego, który w niniejszej sprawie odniesiony został jedynie do naruszenia prawa materialnego. Sposób i zakres uznania przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych organów administracji nie stanowi także przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, która podlegałaby uwzględnieniu przez Sąd z urzędu.
Zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną do stanu faktycznego, uznanego przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowo ustalony, wobec braku zarzutu kasacyjnego w tym zakresie, należy ocenić, jako pozbawione wady prawnej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak sentencji wyroku.