Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2002/15, oddalił skargę S. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2013 r. – na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – stwierdził nabycie przez Gminę Warszawa W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w Warszawie oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr 12/8 z obrębu [...] o pow. 121 m2. W rozdzielniku w/w decyzji jako strony postępowania wskazał S. L. i D. S. Pismem z dnia 22 listopada 2013 r. S. L. wystąpił o ustalenie odszkodowania za wydzieloną pod budowę drogi część działki nr 12/5 z obrębu [...] znajdującej się przy ul. [...] w Warszawie w trybie art. 98 ustawy.z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 – dalej "u.g.n.").
Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Prezydent m. st. Warszawy orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za w/w nieruchomość.
W uzasadnieniu organ podał, że działka ewidencyjna nr 12/8 z obrębu [...] o łącznej powierzchni 121 m2 przeszła na własność Gminy Warszawa W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2013 r. na zasadzie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z kolei, zgodnie z zasadą, że to strona postępowania ostatecznie decyduje o treści podania, Prezydent m. st. Warszawy uznał, że skoro S. L. złożył podanie o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., a nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 12/8 z obrębu [...] o łącznej powierzchni 121 m2 przejęta została na własność Gminy Warszawa W. na podstawie w/w decyzji z dnia [...] października 2013 r., nie zaś na zasadzie decyzji podziałowej, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., nie może być wydana decyzja o ustaleniu o wypłacie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zajętą pod część drogi publicznej na zasadzie art. 98 ust. 3 u.g.n. z racji niespełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie.
Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Na powyższą decyzję S. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewoda Mazowiecki – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Sąd wskazał, że było prowadzone postępowanie o odszkodowanie na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i zakończyło się decyzją z 2 grudnia 2015 r.: 1) ustalającą odszkodowanie za sporny grunt na rzecz D. S. - jako spadkobierczyni S. P., który złożył wniosek w ustawowym terminie;
- 2) odmawiającą uwzględnienia wniosku S. L. o ustalenie i wypłatę odszkodowania – jako, że nie nabył roszczenia o odszkodowanie.
W ocenie Sądu słusznie organ podkreślił, że aby ubiegać się o odszkodowanie na podstawie art. 98 u.g.n. musiałoby dojść do wydania decyzji podziałowej na wniosek właściciela i wydzielenia na jej podstawie pod drogę publiczną danej działki, która przeszłaby z mocy prawa na własność gminy. Tymczasem taki stan nie występował w przedmiotowej sprawie. Wobec potwierdzenia przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z [...] października 2013 r. nabycia przez Gminę Warszawa-W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności działki nr 12/8 pod część ul. [...] w Warszawie, mogło dojść do przyznania odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 w/w ustawy uprawnionemu podmiotowi, którym wobec niewystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie w terminie wymaganym art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i z powodu wcześniej wskazanych okoliczności nie był skarżący. Zaskarżona decyzja – wbrew twierdzeniu skarżącego - nie musiała nawiązywać do wniosku S. P. Innymi słowy organ nie miał obowiązku i potrzeby wypowiadać się w zakresie tego wniosku jako, że ów wniosek był przedmiotem postępowania, w którym zapadła decyzja z [...] grudnia 2015 r.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego z urzędu według norm przepisanych z uwagi na to, że opłaty te nie zostały pokryte w całości ani w części.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi sytuacji, gdy przy wydaniu zaskarżonej decyzji organy obu instancji naruszyły art. 9 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w ten sposób, iż organy administracji nie dążyły do wyjaśnienia intencji strony w postępowaniu i zachowały zasadę "niemożności naruszania podaniodawcy treści ani podstawy prawnej żądania", co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez organy administracji przepisu art. 9 k.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, o konsekwencjach prowadzenia postępowania na podstawie prawnej wskazanej przez skarżącego we wniosku,
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku i lakoniczne odniesienie się do argumentów podnoszonych przez skarżącego przed sądem I instancji, w szczególności zupełny brak odniesienia się do okoliczności nieudzielenia przez organy administracji informacji w przedmiocie przepisów prawa stanowiących podstawę żądania skarżącego, ewentualnych skutkach, konsekwencjach w przypadku nie dokonania zmiany podstawy prawnej żądania,
- 4. art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 8 i 9 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli decyzji organu administracji z dnia [...] kwietnia 2015 r., czego skutkiem było oddalenie zamiast uwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. polegającego na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia intencji strony, a w konsekwencji przyjęcie literalnie, iż wskazana przez stronę podstawa prawna uzasadnia odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 98 ust. 3 u.g.n., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że w ustalonym stanie faktycznym nie było podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącego za grunt przeznaczony pod drogę publiczną przy ul. [...] w Warszawie, a w konsekwencji przyjęciu, iż przeznaczenie działki gruntu pod drogi publiczne może odbywać się bez należnego odszkodowania,
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wywłaszczenie nieruchomości może zostać dokonane bez należnej rekompensaty za pozbawienie własności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewoda Mazowiecki na wniosek skarżącego wydał w dniu [...] października 2013 r. decyzję stwierdzającą nabycie nieruchomości przez Gminę Warszawa — W. — istniała zatem decyzja potwierdzająca nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Warszawa – W. nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej działkę nr 12/8 z obrębu [...] o powierzchni 121 m2. Własność działki skarżącego przeszła na rzecz podmiotu publicznoprawnego.
Podniesiono, że skoro organ administracji stwierdził, iż decyzja z dnia [...] października 2013 r. znajduje się w obrocie prawnym, a osoba wywłaszczona mogła się domagać ustalenia odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie zaś ustalenia odszkodowania na podstawie przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n., to winien o powyższym poinformować skarżącego i dokonać reasumpcji skarżonej decyzji. W ocenie skarżącego w tej sytuacji organy winny rozpatrzyć wniosek skarżącego również w kontekście art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, czego nie uczyniły. Podkreślono, że organ administracji jest związany żądaniem określonym we wniosku, a nie podaną przez stronę podstawą prawną żądania. W niniejszej zaś sprawie treścią żądania strony było ustalenie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną.
Organy administracji nie były natomiast związane podaną przez stronę podstawą prawną dokonania tej zmiany. Skarżący podkreślił, że organ zaniechał wyjaśnienia skarżącemu konsekwencji związanych z przyjęciem podstawy prawnej wskazanej we wniosku.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że w niniejszej sprawie doszło do odjęcia prawa własności nieruchomości, oddania jej podmiotowi publicznoprawnemu, zatem skarżącemu przysługuje roszczenie odszkodowawcze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak również norm prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, które w głównej mierze koncentrują się na naruszeniu przez organy prowadzące postępowanie art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, o konsekwencjach prowadzenia postępowania na podstawie prawnej wskazanej przez skarżącego we wniosku, a także nieudzieleniu skarżącemu informacji w przedmiocie przepisów prawa stanowiących podstawę jego żądania. Zarzuty tak sformułowane nie mogły być uwzględnione. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący był informowany przez organ pierwszej instancji, iż przed Prezydentem m.st.
Warszawy jest prowadzone postępowanie z wniosku S. P. w trybie art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę. Organ poinformował skarżącego o treści art.73 wskazanej wyżej ustawy i o konieczności złożenia określonych dokumentów celem uzyskania odszkodowania w tym trybie, przesyłał mu do wiadomości pisma kierowane do innych podmiotów występujących w sprawie, z których również wynikało, że ustalenie odszkodowania odnośnie przejętego pod drogę gruntu może nastąpić w trybie art.73 ustawy z 13 października 1998 r. (przykładowo: pisma z dnia 10 stycznia 2014 r., z dnia 25 kwietnia 2014 r., z dnia 14 lipca 2014 r.).
Skarżący miał świadomość i wiedzę o podstawie prawnej przejęcia gruntu pod drogę skoro sam wystosował wniosek o wydanie przez Wojewodę decyzji o nabyciu przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa własności przedmiotowego gruntu. Skarżący otrzymał decyzję Wojewody z dnia [...] października 2013 r. stwierdzającą na podstawie art.73 ustawy z 13 października 1998 r. nabycie przez Gminę Warszawa – W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności działki nr 12/8 o pow. 121 m.kw. Tezie prezentowanej w skardze kasacyjnej o braku wiedzy skarżącego co do możliwości wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie w trybie wskazanego wyżej art.73 przeczy wystąpienie skarżącego z tym wnioskiem dnia 27 maja 2015 r. Skoro organ prowadził odrębne postępowanie w trybie art.73 ustawy z 13 października 1998 r. zakończone decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2015 r., zaś skarżący konsekwentnie domagał się rozpoznania jego wniosku z dnia 22 listopada 2013 r. złożonego w trybie art.98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to trudno podzielić stanowisko skargi kasacyjnej, że organ samodzielnie mógł zmienić podstawę prawną wniosku.
Jest rzeczą oczywistą, że intencją skarżącego jest uzyskanie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę, ale z akt sprawy w sposób bezsporny wynika też, że skarżący miał świadomość, iż właściwą drogą uzyskania tego odszkodowania jest postępowanie prowadzone na podstawie art.73 ustawy z 13 października 1998 r.
Nie zasługiwały zatem na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 9 k.p.a, jak również art.107§ 3 k.p.a.
Nie można także zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art.141 §4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wszystkim wymogom wskazanego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Regulacje prawne dotyczące nabywania nieruchomości pod drogi przewidziane w art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami są odrębnymi opartymi na innych przesłankach unormowaniami przewidującymi przejmowanie nieruchomości na cele drogowe i określające zasady ustalenia odszkodowania za to przejęcie. Regulacje te nie nakładają się na siebie, co oznacza, że jeżeli działki zajęte pod drogi publiczne przeszły z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność odpowiednich podmiotów na podstawie art.73 wskazanej wyżej ustawy, to nawet podział dokonywany po dniu 1 stycznia 1999 r. musi uwzględniać stan prawny ustalony na podstawie art.73 ustawy z 1998 r., nawet jeżeli nie została wydana decyzja wojewody potwierdzająca ten stan (vide: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz pod redakcją Gerarda Bieńka. LexisNexis Warszawa 2011 r., str.489). Jeśli więc przejęcie gruntu nastąpiło na podstawie art.73 ustawy z 1998 r., to przyznanie odszkodowania nie może nastąpić na podstawie art.98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy oznacza to, że decydujące dla skarżącego jest rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2015 r. i tym samym wynik postępowania prowadzonego w trybie art.73 ustawy z 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Sąd pierwszej instancji przeprowadził w sposób prawidłowy kontrolę poddanych jego ocenie rozstrzygnięć nie dopuszczając się zarzucanych mu skargą kasacyjną naruszeń art.1 i art.134 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.