Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1708/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. B. i G. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa.
W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że D. B. i G. B. oraz H. L. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Międzychodzie z [...] lipca 1968 r., którą przejęto na własność Państwa nieruchomość rolną o pow. 13,16 ha, położoną we wsi C., jako własność S. K. W toku prowadzonego postępowania nieważnościowego wnioskodawcy wnieśli o jego zawieszenie do czasu: ujawnienia przez sąd powszechny w księdze wieczystej nr KW [...] (dawniej [...]) ostrzeżenia, że dla działki nr [...] położonej w C., gmina S., prowadzona jest druga księga wieczysta nr KW [...] ujawniająca innych jej właścicieli, tj. D. i G. B. oraz rozstrzygnięcia przez Wojewodę Wielkopolskiego lub przez sąd powszechny ważności dokumentu nadania ziemi z grudnia 1954 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] maja 2011 r. odmówił zawieszenia postępowania. Na skutek wniesionego przez D. i G. B. zażalenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2011 r. W jego motywach organ ten wyjaśnił, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia bezwzględnej zależności między rozpatrzeniem sprawy, a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co oznacza, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest niemożliwe.
Zdaniem organu wskazane przez wnioskodawców kwestie nie są zagadnieniami wstępnymi warunkującymi rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy dotyczącej zbadania zgodności z prawem decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Międzychodzie z [...] lipca 1968 r.
D. B. i G. B. w skardze na powyższe postanowienie wskazali, iż jest ono wadliwe, albowiem podnoszone przez nich kwestie są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, niezależnie od tego czy stanowią one zagadnienie wstępne, czy nie, to na Ministrze spoczywał obowiązek sprecyzowania przedmiotu niniejszego postępowania nieważnościowego (nieruchomości objętej przejęciem).
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Uczestnik postępowania H. L. w piśmie procesowym z [...] listopada 2011 r. poparł skargę.
W załączniku po protokołu rozprawy skarżący podtrzymali swoje stanowisko zaprezentowane w skardze, szczegółowo opisali przyczyny, dla których ich zdaniem widnieją rozbieżności pomiędzy zapisami w ewidencji gruntów a księgą wieczystą dotyczące działki nr [...] (obecnie nr [...]) położonej w C., nieprawidłowości urzędników odnoście podejmowanych formalnoprawnych działań w stosunku do w/w działki, a nadto wskazali, iż wyjaśnienie tych kwestii winno mieć pierwszeństwo przed wydaniem decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1968 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył treść art. 97 § 1 k.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 (...), a postępowanie nie podlega umorzeniu, jako bezprzedmiotowe (art. 105);
- 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego;
- 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych;
- 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Odnosząc się do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd podniósł, iż kwestią wymagającą wyjaśnienia jest pojęcie "zagadnienia wstępnego". Przez zagadnienie wstępne w jego ocenie należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem prejudykatu. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Tak sformułowana zasada nakłada na organ obowiązek ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zatem w myśl powołanego przepisu organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego (wstępnego) przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. W przekonaniu Sądu meriti z opisanego stanu faktycznego sprawy wynika, że nie zachodzi sytuacja, w której Minister prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PPRN w Międzychodzie z dnia [...] lipca 1968 r. przejmującej na własność Państwa nieruchomość rolną, musiałby oczekiwać na uprzednie rozstrzygnięcie takiego zagadnienia przez wskazywany organ i sąd. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. ustalenie czy wydana decyzja jest dotknięta jedną z przesłanek nieważnościowych ustanowionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie chodzi o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego, gdyż jest to sprawa inna – rozpoznawana w trybie nadzwyczajnym (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). Organ w takim postępowaniu ustala stan faktyczny i prawny znany organowi ówcześnie orzekającemu, istniejący w dniu wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu i na tej podstawie dokonuje oceny czy wystąpiła kwalifikowana niezgodność z prawem określona w art. 156 § 1 k.p.a. Badanie czy decyzja z 1968 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej S. K., nabytej w drodze umowy sprzedaży od S. Ż., na rzecz którego wydany został ów przedmiotowy akt nadania ziemi, dotknięta jest takimi wadami, jest niezależne od legalności samego aktu nadania ziemi z 1954 r. Również postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wpisanie ostrzeżenia o treści wskazanej wyżej, pozostają bez znaczenia dla toczącego się postępowania nieważnościowego. Zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozpoznanie warunkuje merytoryczne rozpoznanie sprawy to jedynie zagadnienie prawne, nie zaś faktyczne. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Organ nie może tym samym, zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 400/10). Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku.
W skardze kasacyjnej D. B. i G. B. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
U podstawy stanowiska skarżących leży pogląd, iż należy najpierw zbadać czy zdarzenia prawne poprzedzające decyzję o zdaniu nieruchomości przez S. K. za rentę miały walor prawnej ważności i skuteczności. Wniosek skarżących zmierza do zachowania porządku w badaniu kolejnych czynności i aktów prawnych. W ich ocenie nieujawnioną przesłanką argumentacyjną jest przyjęcie przez Sąd I instancji ustalenia, iż nieruchomość objęta wnioskiem przeszła na rzecz Państwa na mocy dekretu PKWN z dnia [...] września 1944 r., z tym że Starosta z nieznanych przyczyn nie wydał stosownego zaświadczenia. Fakt utraty własności przez P. L. miałby być bezsporny, co jest nietrafne, gdyż pomija fakt, iż P. L. został w 1947 r. zrehabilitowany. Oznacza to, iż w skutki prawne dekretu nigdy nie miały zastosowania do jego osoby. Nieruchomość nigdy nie przeszła na rzecz Państwa, a co za tym idzie nie mogła być skutecznie alienowana na kolejne podmioty. Bowiem nieruchomość, która przeszła na własność S. Ż. nigdy nie stała się własnością Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, dlatego nie mogła odnieść skutku. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono w art. 183 § 2 tej ustawy. Przesłanki te w sprawie niniejszej nie występują, co oznacza konieczność zawężenia badania zaskarżonego wyroku wyłącznie do podstawy kasacyjnej i motywujących ją zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Oceniając zasadność przedstawionej w skardze kasacyjnej podstawy naruszenia przepisów procesowych, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na brak wykazania wpływu wytkniętych uchybień na wynik sprawy. Co prawda jej autor zawarł w treści tego środka zdanie tej treści, jednak nie nadał mu żadnego znaczenia, bo nie wywiódł na czym ów wpływ miałby polegać. Należy mniemać, że zasadność rozważań doprowadziłaby do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Jednakowoż zaprezentowane zarzuty w tym kierunku nie zmierzają, a w każdym razie do takiej konkluzji nie przekonują. Tym bardziej, że zarzut dotyczy naruszenia przepisów, których Sąd meriti nie stosował. Jak bowiem słusznie zauważono zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania musi być tego rodzaju, że bez jego uprzedniego rozstrzygnięcia nie jest możliwe załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji.
Zatem musi istnieć bezpośredni związek pomiędzy sprawą a prejudykatem. Niniejsza sprawa administracyjna toczy się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości. Przeto kwestia wpisu do księgi wieczystej, czy prowadzenia kilku ksiąg dla tej nieruchomości nie ma znaczenia dla sprawy, bo nie dotyczy przesłanek nieważnościowych i nie oddziałuje na nie. Sam wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny i może zostać zmieniony w przypadku zaistnienia ku temu podstaw. Ubocznie trzeba wskazać, że wpis ten nie jest traktowany nawet jako wywołujący odwracalny skutek na gruncie przepisów o nieważności decyzji (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2651/00, ONSA z 2004 r., nr 1, poz. 18).
Natomiast zagadnienie nabycia własności spornej nieruchomości na mocy przepisów dekretowych (aktem nadania ziemi) i rehabilitacji poprzedniego właściciela mogą pozostawać w związku ze sprawą, ale nie bezpośrednim. Wynik sprawy o stwierdzenie nieważności nie został uzależniony od rozstrzygnięć w tej materii. Można dopatrzyć się ewentualnie przesłanek do zastosowania reguły ekonomii procesowej, ale ta nie stanowi samoistnej podstawy do zawieszenia postępowania. Tak samo należy ocenić ewentualność wystąpienia innej podstawy nieważności decyzji w razie pozytywnego zakończenia tych postępowań. Argumentacja skargi kasacyjnej jest zresztą wątła i nieprzekonująca.
Dlatego też skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.