Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lutego 2015 r. oddalił skargę Krajowej Izby [...] na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 21 marca 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) opublikował na stronie Urzędu stanowisko w zakresie szczegółowych metod przeprowadzania testów zawężania marży oraz testów zawężania ceny.
Pismem z [...] stycznia 2014 r. [...] S.A. z siedzibą w Warszawie (OPL) złożyła wnioski o przeprowadzenie Testów MS (zawężenie marży) oraz Testów PS (zawężenie ceny) dla Testowanych Usług.
We wniosku z [...] lutego 2014 r. Krajowa Izba [...] zwróciła się do UKE o udostępnienie informacji dotyczących Testów MS oraz Testów PS przeprowadzonych przez Prezesa UKE w odniesieniu do Testowanych Usług, sformułowane w 41 punktach. W pkt 21) wniesiono o udzielenie odpowiedzi na pytanie, jakie koszty Prezes UKE bierze pod uwagę podczas przeprowadzania Testu MS oraz Testu PS Testowanych Usług oraz podanie konkretnych liczb dla:
PD - (CH + CP +CD + M) ≥ O gdzie:
- a) PD - suma opłat za Nową Usługę Detaliczną OPL,
- b) CH - suma kosztów, jakie ponosi PT (PT, OA – operator alternatywny) w związku z korzystaniem z Usługi Regulowanej świadczonej przez OPL, w przeliczeniu na okres rozliczeniowy,
- c) CP - suma kosztów związanych z dostarczeniem własnej infrastruktury PT, w tym koszty, jakie ponosi PT w celu skorzystania z Usługi Regulowanej świadczonej przez OPL, w przeliczeniu na okres rozliczeniowy,
- d) CD - suma kosztów, jakie ponosi PT w celu świadczenia usługi telekomunikacyjnej Abonentom (koszty detaliczne), w przeliczeniu na okres rozliczeniowy,
- e) M - rozsądna marża, w przeliczeniu na okres rozliczeniowy.
W pkt 22) wniesiono o udzielenie odpowiedzi na pytanie, jakie koszty Prezes UKE bierze pod uwagę podczas przeprowadzenia Testu MS oraz Testu PS Testowanych Usług oraz podanie konkretnych liczb dla:
Pd - (Ch + Cp + Cd + RM) ≥ Cuw - Cur gdzie:
- a) PD - suma opłat za usługę detaliczną OPL,
- b) CH - suma kosztów, jakie ponosi OA w związku z korzystaniem z Usług Hurtowych świadczonych przez OPL, w przeliczeniu na okres rozliczeniowy,
- c) CP - suma kosztów związanych z dostarczeniem własnej infrastruktury przez OA, w tym koszty, jakie ponosi OA w celu skorzystania z Usług Hurtowych świadczonych przez OPL, w przeliczeniu na okres rozliczeniowy,
- d) CD - suma kosztów, jakie ponosi OA w celu świadczenia usługi użytkownikom końcowym (koszty detaliczne), w przeliczeniu na okres rozliczeniowy,
- e) RM - rozsądna marża, w przeliczeniu na okres rozliczeniowy,
- f) CUW - oznacza koszty świadczenia Usługi Wiązanej jako całości, w przeliczeniu na okres rozliczeniowy,
- g) CUR - oznacza koszy świadczenia produktu mającego odpowiednik w Usługach Regulowanych, świadczonego jako samodzielna usługa detaliczna, w przeliczeniu na okres rozliczeniowy;
- - jako dane uwzględnione przez Prezesa UKE przy przeprowadzeniu Testu MS Testowanych Usług [...].
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.), w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 243) oraz art. 104 § 1 k.p.a., odmówił udostępnienia żądanych przez Izbę informacji w powyższym zakresie.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Krajowa Izba [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i udostępnienie informacji publicznej w pełnym zakresie wskazanym we wniosku.
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z [...] września 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że udostępnienie wnioskowanych informacji z uwagi na ich charakter podlega ograniczeniu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Informacje objęte odmową udostępnienia w niniejszej sprawie, tj. Wartości Średnie, to wartości liczbowe opisujące przeciętny poziom miesięcznych kosztów ponoszonych przez OPDK, świadczącego usługę detaliczną przy wykorzystaniu regulowanych usług hurtowych OPL, w podziale na kategorie: sumę kosztów hurtowych (CH), sumę kosztów sieciowych (CP), sumę kosztów detalicznych (CD), poziom rozsądnej marży (M) oraz kosztów świadczenia usługi wiązanej jako całości (CUW) i kosztów świadczenia produktu mającego odpowiednik w Usługach Regulowanych (CUR).
Wyznaczane są one przez Prezesa UKE w oparciu o szczegółowe jednostkowe dane kosztowe, przekazywane przez OPDK w ramach procedury zbierania danych koniecznych do przeprowadzenia Testów MS. Procedura ta wprowadzona została Częścią I Ogólną, Rozdziałem 8, pkt 8.1. ust. 4 Oferty ramowej, określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci OPL, dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych ("Oferta SOR"). W myśl postanowienia Oferty SOR: "Testy MS/PS przeprowadzane są (...) zgodnie z procedurą zawartą w stanowisku Prezesa UKE w sprawie szczegółowych metod przeprowadzania Testu MS/PS". W chwili składania przez OPL wniosków o przeprowadzenie Testów MS/PS dla Testowanych Usług, obowiązujące było stanowisko Prezesa UKE z dnia 21 marca 2013 r. Organ podkreślił, że szczegółowe informacje, stanowiące dane o kosztach jednostkowych usług detalicznych, przekazywane przez OPDK w ramach tej procedury są szczególnie wrażliwe z punktu widzenia działalności przedsiębiorstw każdego z w/w OPDK, gdyż dotyczą szczegółowych kosztów związanych z prowadzeniem przez danego przedsiębiorcę działalności gospodarczej i świadczeniem usług telekomunikacyjnych.
Zgodnie z pkt III ust. 7 Stanowiska Testów MS/PS, OPDK mają prawo do zastrzeżenia przekazanych danych kosztowych jako tajemnicy swojego przedsiębiorstwa. Informacje te bowiem z istoty swej posiadają znaczącą wartość gospodarczą dla OPDK i nie są ujawniane przez OPDK do wiadomości publicznej.
Prezes UKE wskazał też, iż w przypadku przeprowadzenia Testów PS wykorzystywany model analityczny zasilany jest wyłącznie danymi kosztowymi przedstawianymi przez OPL. A zatem dane przekazywane przez OPDK nie są wykorzystywane dla przeprowadzenia Testów PS. Tym samym w odniesieniu do wniosku Izby w zakresie pkt 21 i pkt 22, rozważana mogła być jedynie kwestia przekazywania Wartości Średnich na potrzeby zasilania. Organ stwierdził, że przez tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., należy rozumieć tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t. Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej: u.z.n.k.). Z art. 11 ust. 4 tej ustawy wynika, że dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa tylko wtedy, gdy spełniają łącznie następujące przesłanki:
- - dane te stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą,
- - informacje te nie są ujawnione do wiadomości publicznej,
- - przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
W odniesieniu do pierwszej z wymienionych przesłanek w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stanowią w szczególności dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zaopatrzenia i zbytu. Przedsiębiorstwo załączające do akt sprawy materiały zawierające informacje stanowiące jego istotne tajemnice może żądać, stosownie do art. 21 a ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, aby materiały te nie zostały udostępnione osobom trzecim, a w szczególności konkurentom.
Z kolei w doktrynie, do informacji mogących mieć taki charakter, zalicza się "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. W odniesieniu do wartości gospodarczej informacji mających stanowić tajemnicę gospodarczą w doktrynie wskazuje się ponadto, że "Informacja podlegająca ochronie na gruncie art. 11 u.z.n.k. musi mieć przynajmniej minimalną wartość gospodarczą [...]. Można zatem zauważyć, że wszystkie informacje składające się na zbiorcze pojęcie «tajemnica przedsiębiorstwa» muszą posiadać pewną wartość ekonomiczną, tzn. ich wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski.
Uwzględniając powyższe Prezes UKE stwierdził, że informacje posiadają wartość gospodarczą, jeżeli wpływają na wartość przedsiębiorstwa w obrocie gospodarczym lub mają znaczenie w działalności gospodarczej osoby uprawnionej lub osoby trzeciej. Wystarczy przy tym, że informacja ma jakiekolwiek znaczenie gospodarcze, potencjalne lub aktualne. Informacja nie musi również mieć praktycznego zastosowania. Przykładem jest tak zwane "negatywne know-how", przez które należy rozumieć wiedzę o negatywnych wynikach badań. Informacja o tym, że jakieś rozwiązanie nie działa pozwala zaoszczędzić konkurencji czas i pieniądze na własne badania i poszukiwania poprawnego rozwiązania.
Rozważając natomiast drugą z przesłanek z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tj. brak ujawnienia tych informacji do wiadomości publicznej, organ wskazał, że informacje nieujawnione do wiadomości publicznej tracą ochronę prawną, gdy każdy przedsiębiorca (konkurent) dowiedzieć się może o niej drogą zwykłą i dozwoloną, a więc np. gdy pewna wiadomość jest przedstawiana w pismach fachowych lub gdy z towaru wystawionego na widok publiczny każdy fachowiec może poznać, jaką metodę produkcji zastosowano. "Tajemnica" nie traci zaś swego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone koło osób, zobowiązanych do dyskrecji w tej sprawie, jak pracownicy przedsiębiorstwa lub inne osoby, które przedsiębiorca wtajemnicza.
Prezes UKE, mając na uwadze trzecią z przesłanek wskazanych w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tj. przesłankę podjęcia przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji stanowiących tajemnicę jego przedsiębiorstwa, wskazał na pogląd doktryny, zgodnie z którym z ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca podjął określone działania faktyczne w celu chronienia swoich tajemnic.
Zdaniem organu żądane przez KIGEiT informacje w zakresie pkt 21 oraz pkt 22, w części wskazanej w decyzji, stanowią informacje odnoszące się do Wartości Średnich, wyznaczonych na podstawie danych kosztowych OPDK, zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa OPDK. Choć informacje te nie stanowią bezpośrednio danych przekazanych przez OPDK, niemniej jednak opierają się one na danych kosztowych OPDK, które to dane zawierają informacje dotyczące przedsiębiorstwa prowadzonego przez OPDK i jako takie są ściśle związane z prowadzoną przez OPDK działalnością gospodarczą, mając niewątpliwą wartość gospodarczą. Przedmiotowe informacje dotyczą bowiem tematyki kosztów świadczenia usług przez OPDK, a zatem są informacjami finansowymi, na podstawie analizy których (w powiązaniu z innymi danymi, publicznie dostępnymi i w związku z tym powszechnie znanymi na rynku telekomunikacyjnym) możliwe jest uzyskanie wiedzy także o danych technologicznych i organizacyjnych, dotyczących procesów stosowanych w przedsiębiorstwach OPDK. Informacje tego rodzaju mają strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez OPDK.
W opinii organu informacja o Wartościach Średnich stwarza możliwość wyznaczenia poziomów kosztów wskazanych przez danego OPDK. Dzieje się tak dlatego, że poprzez powiązanie Wartości Średnich z powszechnie dostępnymi na rynku telekomunikacyjnym informacjami w zakresie oferty świadczenia danego rodzaju usług telekomunikacyjnych, jak też wiedzy, jaką posiadają OA zrzeszeni w Izbie oraz przy uwzględnieniu faktu, że niektórzy z członków Izby są jednocześnie OPDK, możliwe jest wyznaczenie szczegółowych wolumenów usług oraz poziomów kosztów ponoszonych przez konkretnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących daną usługę detaliczną, którzy są OPDK. Tym samym, organ uznał za spełnioną pierwszą z przesłanek koniecznych dla uznania tych danych za tajemnicę przedsiębiorstwa, tj. przesłankę posiadania przez ww. informacje wartości gospodarczej.
W odniesieniu do drugiej z przesłanek koniecznych do uznania określonych danych stanowiących informacje publiczną za dane zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, tj. przesłanki braku ujawnienia informacji do wiadomości publicznej, organ stwierdził, że Wartości Średnie, opracowane w oparciu o informacje dotyczące kosztów, przedstawiane przez OPDK na potrzeby stworzenia modelu analitycznego wykorzystywanego przy przeprowadzaniu Testów MS, jak i same informacje dotyczące wspomnianych kosztów, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej (zarówno na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jak i niniejszej decyzji). Informacje nieujawnione do wiadomości publicznej tracą ochronę prawną, gdy każdy przedsiębiorca (konkurent) może dowiedzieć się o niej drogą zwykłą i dozwoloną, a więc np. gdy pewna wiadomość jest przedstawiana w pismach fachowych lub gdy z towaru wystawionego na widok publiczny każdy fachowiec może poznać, jaką metodę produkcji zastosowano.
Tajemnica nie traci zaś swego charakteru przez to, że wie o niej ograniczony krąg osób, zobowiązanych do dyskrecji w tej sprawie, jak pracownicy przedsiębiorstwa lub inne osoby, które przedsiębiorca wtajemnicza (por. uzasadnienie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt I CKN 304/00, OSNC 2001/4/59). Informacje stanowiące przedmiot niniejszego postępowania zostały przekazane Prezesowi UKE jako organowi administracji publicznej w związku z realizacją jego ustawowych kompetencji, o których mowa w art. 192 ust. 1 pkt 4 i 5 Prawa telekomunikacyjnego. Z charakteru tych danych wynika, iż nie mogą one dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony, nie zostały zatem ujawnione do wiadomości publicznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt I CKN 304/00; OSNC 2001/4/59). W związku z tym organ uznał, że dane te nie zostały ujawnione do informacji publicznej, zatem również druga z ww. przesłanek została spełniona.
Organ uznał również za spełnioną trzecią przesłankę wskazując, że przedsiębiorcy podjęli niezbędne działania w celu zachowania poufności poprzez opatrzenie informacji kosztowych, wykorzystanych przy przeprowadzaniu Testów MS, klauzulą Tajemnica przedsiębiorstwa OPDK.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji wnosząc o jej uchylenie oraz rozważenie uchylenia decyzji poprzedzającej w całości, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo wskazała, iż Prezes UKE odmówił Izbie dostępu do informacji w przedmiocie poszczególnych składników wzoru stosowanego przy przeprowadzaniu Testów MS, ponieważ rzekomo z Wartości Średnich można wyliczyć konkretne dane przedstawione przez (nieznaną liczbę) OPDK. Podkreśliła, że nie ma w obrocie prawnym takiego bytu jak OPDK – pod tą nazwą kryje się nieznana liczba przedsiębiorstw współpracujących z Prezesem UKE na potrzeby przeprowadzenia Testów MS.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd podkreślił, że w świetle orzecznictwa informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Z uwagi na powyższe oraz mając na względzie okoliczność, iż Wartości Średnie, których dotyczyły punkty 21 i 22 wniosku Krajowej Izby [...], zostały określone przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) w oparciu o dane kosztowe złożone przez operatorów przekazujących dane na potrzeby zasilenia narzędzia Testów MS (OPDK), stanowią one informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.
Ponadto oczywiste jest, że Prezes UKE jako organ administracji publicznej – organ regulujący w dziedzinie rynku usług telekomunikacyjnych i pocztowych, co wynika wprost z art. 190 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
Dalej Sąd - powołując się na art. 5 ust. 1 i 2 zd. pierwsze u.d.i.p. - podkreślił, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Takie działania, w ocenie Sądu, zostały przez OPDK podjęte, co nie jest w sprawie kwestionowane. Przepis art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego stanowi bowiem, że przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczone na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy.
Sąd podzielił stanowisko organu, że pomimo tego, iż Wartości Średnie nie stanowią bezpośrednio danych złożonych przez OPDK, tym niemniej odnoszą się one do danych kosztowych przedsiębiorstw prowadzonych przez OPDK, które są ściśle związane z prowadzoną przez OPDK działalnością gospodarczą i mają dla nich niewątpliwą wartość gospodarczą. Przedmiotowe informacje dotyczą bowiem tematyki kosztów świadczenia usług przez OPDK, a zatem są informacjami finansowymi, na podstawie analizy których (w powiązaniu z innymi danymi, publicznie dostępnymi i w związku z tym powszechnie znanymi na rynku telekomunikacyjnym) możliwe jest uzyskanie wiedzy także o danych technologicznych i organizacyjnych, dotyczących procesów stosowanych w przedsiębiorstwach OPDK. Informacje tego rodzaju mają strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez OPDK. W przypadku przeprowadzania Testów MS wykorzystywany model analityczny zasilony jest wyłącznie danymi kosztowymi przedstawianymi przez OPDK.
Analiza zaś informacji przekazywanych przez OPDK wskazuje, że dotyczą one szczegółowych kosztów związanych ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych w podziale na trzy kategorie kosztowe – koszty hurtowe, tj. związane bezpośrednio z zakupem i korzystaniem z regulowanych usług hurtowych od OPL, koszty sieciowe, tj. koszty dostarczenia własnej infrastruktury koniecznej do świadczenia usługi detalicznej przy wykorzystaniu regulowanych usług hurtowych OPL oraz koszty detaliczne, tj. koszty pozyskania abonenta usługi detalicznej i następnie utrzymania tego abonenta. Informacje te w szczególności pozwalają na stwierdzenie na ich podstawie (w połączeniu z innymi danymi, jakie są publicznie dostępne i w związku z tym powszechnie znane na rynku telekomunikacyjnym), jakie są wolumeny usług hurtowych, wolumeny ruchu w sieci OPDK oraz liczbę posiadanych i pozyskanych w danym okresie abonentów usług detalicznych. Jak zostało już zaznaczone, Wartości Średnie są wyliczane w oparciu o powyżej przedstawione dane kosztowe OPDK.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Prezesa UKE, iż udostępnienie informacji obejmującej Wartości Średnie (konkretne liczby obrazujące koszty uwzględnione w/w modelu analitycznym), powodowałoby skutek w postaci de facto udzielenia informacji dotyczącej kosztów ponoszonych przez OPDK z tytułu świadczenia usług telekomunikacyjnych.
Sąd uznał również za trafne stanowisko organu, że ujawnienie Izbie informacji o Wartościach Średnich zrodzić może poważne ryzyko powstania takiego skutku, że Izba wiążąc informacje o Wartościach Średnich z posiadanymi danymi dotyczącymi oferty usług telekomunikacyjnych określonych przedsiębiorców telekomunikacyjnych oraz pozostałą wiedzą o rynku telekomunikacyjnym, pozyskaną czy to w wyniku udziału w postępowaniach administracyjnych toczących się przed Prezesem UKE, czy też od własnych członków, będzie mogła, w oparciu o te dane, ustalić koszty jednostkowe (wyjściowe) poszczególnych OPDK, przekazane Prezesowi UKE na potrzeby zasilenia narzędzia Testu MS.
W konsekwencji powyższego Izba będzie mogła pozyskać wiedzę na temat, który przedsiębiorca i jakimi jednostkowymi danymi kosztowymi zasilił model analityczny wykorzystywany przez Prezesa UKE do ustalenia przeciętnych kosztów ponoszonych w danym przedziale czasowym przez OPDK świadczącego usługę detaliczną przy wykorzystaniu regulowanych usług hurtowych OPL. W świetle powyższego Sąd uznał, że udostępnienie Izbie Wartości Średnich prowadziłoby do ujawnienia informacji o tym, na podstawie czyich danych zostały wyznaczone te Wartości Średnie i jednocześnie informacji o kosztach jednostkowych konkretnego OPDK. Szczegółowa, szeroka i nieformalna wiedza na temat rynku telekomunikacyjnego, w tym szczegółowe informacje w zakresie usług na nim świadczonych, jaką posiada Izba oraz zrzeszeni w niej członkowie, z których niektórzy są OPDK, pozwala na dokonanie ustaleń w zakresie jednostkowych danych kosztowych konkretnych OPDK, stanowiących tajemnicę danego/danych OPDK, w oparciu o udostępnione informacje stanowiące Wartości Średnie, co tym samym doprowadziłoby do ujawnienia tajemnicy OPDK.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Krajowa Izba [...] podniosła następujące zarzuty:
- I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy Prezes UKE nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez różnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych Prezesowi UKE, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej Izbie dostępu do informacji publicznej;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia nie odpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu żądanej informacji i pominięcie argumentacji Izby przytoczonej w skardze;
- II. naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że informacja dotycząca średniej [statystycznej] wartości kosztów bliżej niezidentyfikowanej grupy przedsiębiorców jest tajemnicą przedsiębiorstwa, ale nie wiadomo, którego przedsiębiorstwa.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa UKE.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UKE wniósł o oddalenie tej skargi w całości i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podnosząc zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k. skarga kasacyjna wywodzi, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował wskazane przepisy uznając za prawidłową odmowę udostępnienia przez Prezesa UKE żądanych informacji, pomijając w tym względzie, iż brak jest podmiotu, którego tajemnica miałaby być chroniona. Ponadto - jak wywiedziono - objęte żądaniem wartości średnie nie mają wartości gospodarczej, mogą jedynie służyć weryfikacji przeprowadzanych przez Prezesa UKE Testów MS. Dokonana w tym zakresie błędna, jak wnioskowano, ocena została dokonana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Z przywołaną argumentacją nie sposób się zgodzić.
Jak wynika z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. konkretyzując ograniczenia przyznanego obywatelom w art. 61 ust.1 Konstytucji RP prawa do dostępu do informacji publicznej wskazuje, że ograniczenie to związane może być z ochroną prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Jak wynika z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa tylko wtedy, gdy stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą. Ponadto informacje te nie mogą być ujawnione do wiadomości publicznej, przedsiębiorca zaś podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Wobec powyższych uwarunkowań prawnych należy zgodzić się z Sądem I instancji, że informacje żądane w pkt 21 i 22 wniosku o udzielenie informacji publicznej, z jakim wystąpiła Izba do Prezesa UKE, stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa, która podlegała wyłączeniu z konstytucyjnego uprawnienia do dostępu do informacji publicznej. Należy podzielić dokonaną przez Sąd I instancji, a kwestionowaną w skardze kasacyjnej, ocenę wypełnienia przesłanki związanej z posiadaniem przez te informacje wartości gospodarczej. Zauważyć trzeba, że zakres wniosku obejmujący udostępnienie konkretnych wysokości sumy kosztów hurtowych, sumy kosztów sieciowych, sumy kosztów detalicznych i poziomu marży oraz konkretnych wysokości sumy kosztów hurtowych, sieciowych, detalicznych, kosztów świadczenia usługi wiązanej jako całości, kosztów świadczenia produktu mającego odpowiednik w Usługach Regulowanych oraz poziomu rozsądnej marży, jakie zostały uwzględnione przez Prezesa UKE przy przeprowadzaniu Testu MS Testowanych Usług, może potencjalnie wpływać na wartość przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego w obrocie gospodarczym.
Pozyskanie informacji o kosztach świadczenia usług, a zatem informacji finansowych, w powiązaniu z innymi publicznie dostępnymi danymi, pozwalają uzyskać wiedzę o procesach stosowanych w OPDK, które należą do informacji strategicznych. Nie osłabia powyższej argumentacji podnoszony w skardze kasacyjnej fakt, iż żądanie, z jakim wystąpiła Izba nie obejmuje konkretnego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Podkreślić trzeba, że podmioty działające na rynku telekomunikacyjnym są powszechnie znane. Podane zatem przez nie dane kosztowe przy uwzględnieniu innych wartości, których pozyskanie wymaga odpowiedniego przetworzenia danych udostępnionych publicznie, pozwoli na identyfikację konkretnego podmiotu działającego w tym sektorze. Z uwagi na powyższe nie sposób również zgodzić się z podnoszonymi w skardze kasacyjnej argumentami nakierowanymi na wadliwość wyroku polegającą na naruszeniu art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgromadzone w aktach sprawy dane związane z przedstawionym żądaniem, odzwierciedlały zakres informacji, pozwalając organowi na dokonanie oceny w kontekście ochrony danych dotyczących procesów stosowanych w przedsiębiorstwach OPDK, stanowiących tajemnicę, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k.
Nieusprawiedliwiony pozostawał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada warunkom przewidzianym tym przepisem, zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Z faktu odmiennej od oczekiwanej oceny charakteru informacji objętej wnioskiem, do czego zmierzał autor skargi kasacyjnej, nie sposób wyprowadzić wadliwości sporządzenia przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.