Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 maja 2005r sygn. akt II SAB/Wa 17/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Redakcji "D." na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że R. G. -Redaktor Naczelny czasopisma zwrócił się w dniu 6 czerwca 2004r do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o udostępnienie i przesłanie na adres redakcji wykazu przedsiębiorców, którym zostały wydane zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych, wskazując, jakie dane powinien zawierać wykaz. Pismem z dnia 22 czerwca 2004r o numerze [...] Rzecznik Prasowy Ministra poinformował, że rejestry przedsiębiorców posiadających takie zezwolenia, jak i koncesje,jako całość stanowią bazę danych w rozumieniu art.2 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r o ochronie baz danych. Całość rejestru stanowi strukturę podlegającą ochronie prawnej, a jego indywidualną dostępność należy rozumieć jako możliwość otrzymania informacji o konkretnym elemencie bazy. Brak jest więc przeszkód formalnoprawnych, aby zainteresowani uzyskali informacje lub dane dotyczące określonego przedsiębiorcy, któremu wydano zezwolenie.
W odpowiedzi na ponowny wniosek Rzecznik Prasowy MSWiA w dniu 8 lipca 2004r. wskazał, że informacja nie może zostać udostępniona w sposób i w formie określonym we wniosku, z uwagi na to, że organ koncesyjny nie prowadzi rejestru wydanych zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych. Ustawa nie nakłada bowiem na niego takiego obowiązku. Zgodnie z art.14 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ udziela tylko informacji w sprawach o potwierdzenie udzielenia zezwolenia dotyczących wskazanych, określonych przedsiębiorców. Po ponownym wniosku Rzecznik Prasowy Ministra pismem z dnia 20 września 2004r poinformował zainteresowaną redakcję, że w dniu 21 sierpnia 2004 r weszły w życie przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004r Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej / DzU Nr 173, poz. 1808/ wprowadzające w szczególności zmiany do ustawy o usługach detektywistycznych.
Obecnie zgodnie z art.17 ust.1 w związku z art.3 ustawy o usługach detektywistycznych Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzi rejestr przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie usług detektywistycznych. Na podstawie zaś art. 66 ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej rejestr ten jest jawny,gdyż dotyczy działalności regulowanej. Istnieje więc dostępność w zakresie konkretnej informacji znajdującej się w tym rejestrze, nie oznacza to, jednak, że udostępnieniu podlega cała baza – jako pewna struktura prawna.
Po wezwaniu Ministra do usunięcia naruszenia prawa Redakcja czasopisma "D." wniosła skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W skardze wystąpiła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, której żądała redakcja. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł zaś o oddalenie skargi, podnosząc, że w sprawie nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na bezczynność. Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 1 ust.1 i art.6 ustawy z dnia 6 września 2001r o dostępie do informacji publicznej / DzU Nr 112, poz. 1198 ze zm./, przy uwzględnieniu art. 61 Konstytucji informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych lub wytworzona i odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem skarbu państwa. Minister Spraw Wewnętrznych jest organem administracji publicznej zobowiązanym do udzielenia takich informacji.
Sąd wskazał, że generalnie unormowanie dostępu do informacji o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych zawiera art. 6 ust.1 pkt 3 f ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W świetle powyższych przepisów wniosek redaktora naczelnego dotyczył informacji publicznej. Jednakże w dniu 21 sierpnia 2004r weszły w życie przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004r Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej / DzU Nr 173, poz. 1808 /, wprowadzające w szczególności zmiany do ustawy o usługach detektywistycznych. Obecnie zgodnie z art. 17 ust.1 w związku z art. 3 ustawy o usługach detektywistycznych Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzi rejestr przedsiębiorców w zakresie usług detektywistycznych. Rejestr ten obejmuje określone ściśle dane. W przepisach powołanej regulacji brak jest szczegółowego trybu udostępnienia danych zawartych w tym rejestrze.
Zauważyć jednak należy, że w świetle art. 3 przedmiotowej ustawy wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych jest działalnością regulowaną w myśl ustawy z dnia 2 lipca 2004r o swobodzie działalności gospodarczej. /DzU Nr 173 poz. 1807/. Jak zaś stanowi art. 66 ust.1 tej ostatniej ustawy rejestr działalności regulowanej jest jawny. Powyższe oznacza, że każdy ma prawo do otrzymania z niego poświadczonych odpisów, zaświadczeń i wyciągów.
Administratorem rejestru przedsiębiorców jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który jest uprawniony,zgodnie z art. 2 Konwencji nr 108 Rady Europy z dnia 28 stycznia 1981r o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych/ DzU Nr2003r Nr 3, poz. 25/, do określenia celu, któremu ma służyć zbiór danych, a także sposobu przetwarzania tych danych.
Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 1 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy tej regulacji nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi.
W niniejszej sprawie, zdaniem sądu, brak jest przeszkód formalnoprawnych, aby osoba zainteresowana mogła uzyskać informacje lub dane dotyczące określonego podmiotu umieszczonego w rejestrze działalności detektywistycznej. Podstawą prawną udostępnienia takich informacji z rejestru będzie jednak art. 17 ustawy o usługach detektywistycznych, w związku z art. 66 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, pomimo braku ustawowego określenia szczegółowego trybu udostępniania danych zawartych w rejestrze działalności detektywistycznej, a nie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący został o tym poinformowany przez Ministra.
Skoro zatem podstawę udostępnienia informacji z rejestru działalności detektywistycznej będzie stanowił art. 17 ustawy o usługach detektywistycznych w związku z art. 66 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a nie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, niezasadny pozostaje zarzut skarżącego, że Minister nie udostępniając żądanych informacji winien wydać,na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia tych informacji. Organ ma bowiem obowiązek wydania takiej decyzji, gdy stosuje ustawę o dostępie do informacji publicznej.
Ponieważ pisma skarżącego nie stanowią ani decyzji administracyjnej, ani innego aktu podlegającego zaskarżeniu, skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 §` pkt 6 w związku z art. 3 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm./.
Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła Redakcja ‘"D." reprezentowany przez adwokata. Zaskarżyła ona w całości przedmiotowe postanowienie, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj art. 1 ust.1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001r o dostępie do informacji publicznej/ DzU Nr 112, poz. 1198 ze zm./ w związku z art. 17 ustawy z dnia 6 lipca 2001r o usługach detektywistycznych /DzU 2002r Nr 12, poz. 110 ze zm./ w związku z art. 66 ust.1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r o swobodzie działalności gospodarczej / DzU Nr 173, poz. 1807 ze zm./ przez ich błędne przyjęcie, że ustawowe rozstrzygnięcie o jawności rejestru podmiotów wykonujących usługi detektywistyczne wyłącza możliwość stosowania w zakresie udzielenia informacji na temat danych w nich zawartych ustawy o dostępie do informacji publicznej, pomimo że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu tej ustawy, a brak jest ustawowego określenia odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Wniósł zatem o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu wskazał, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią regulację ogólną. Dla możliwości wyłączenia stosowanych w niej rozwiązań inna ustawa musi określać odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. W niniejszej sprawie taki warunek jednak nie zachodzi. Nie może być bowiem uznana za spełniającą warunek art. 1 ust. 2 ustawy ustawa, która zawiera jedynie rozstrzygnięcie o jawności rejestru prowadzonego przez organ administracji publicznej, nie przesądzając wszakże o odmienności trybu udostępnienia danych w nim zawartych w stosunku do trybu przewidzianego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie spełnia tego warunku przepis art. 66 ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Stąd odrzucenie skargi Redakcji było wadliwe, gdyż nie istniały przyczyny wyłączenia stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w niniejszej sprawie, a wobec bezczynności organu skarga była zasadna.
Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2005r sygn, akt II SAB/Wa 17/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył że:
Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako ppsa/ / sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to związanie granicami skargi, z wyjątkiem sytuacji, gdy w sprawie zaszła nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie sąd nie dopatrzył się takiej nieważności.
Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza między innymi pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek badawczy sądu, jaki powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. / J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz W-wa 2004r s.259/.
Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, a w tym przypadku bezczynności organu w jej całokształcie / por. postanowienie NSA z dnia 15 marca 2004r FSK 258/04, Przegląd Podatk. 2004/7/53/. Dodatkowo należy podkreślić, iż przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 ppsa zakres oceny sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało.
Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać lub w inny sposób korygować. / por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2004r sygn. akt GSK 10/04, M. Prawn. 2004/9/392/.Nie może też rozpatrywać naruszenia innych przepisów w tym przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, dotyczących np. zakresu kognicji sądów administracyjnych, jeżeli nie zostały one przez stronę powołane.
W przedmiotowej sprawie przy odrzuceniu skargi na bezczynność w zakresie żądanych danych jako podstawę skargi kasacyjnej powołano naruszenie prawa materialnego, tj art. 1 ust.1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001r o dostępie do informacji publicznej/ DzU Nr 112, poz. 1198 ze zm./ w zw. z art. 17 ustawy z dnia 6 lipca 2001r o usługach detektywistycznych / DzU 2002 r Nr 12, poz. 110 ze zm./ w zw. z art.66 ust.1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r o swobodzie działalności gospodarczej /DzU Nr 173, poz. 1807 ze zm./ przez błędne przyjęcie, że ustawowe rozstrzygnięcie o jawności rejestru podmiotów wykonujących usługi detektywistyczne wyłącza możliwość stosowania w zakresie udzielenia informacji na temat danych w nim zawartych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Tymczasem w tym zakresie WSA w Warszawie nie naruszył prawa, a Naczelny Sąd Administracyjny podziela jego wykładnię dokonaną w odniesieniu do tej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął bowiem zgodnie z art.1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, iż żądane informacje były informacjami publicznymi. Wskazał, jakie dane zawarte są w rejestrze usług detektywistycznych prowadzonym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 17 ustawy o usługach detektywistycznych. Stwierdził, że zgodnie z art.1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest w zakresie dostępu do danych zawartych w rejestrze stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z wyjątkiem art.6 ust.1 pkt 3 lit. f. Wykładnia ta odpowiada treści powołanych przepisów. Przyjęcie bowiem w art. 66 ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, iż rejestr działalności regulowanej jest jawny, spełnia warunki z art.1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Określa w dużo szerszym stopniu dostęp do takich danych, bez przewidzianych w ustawie z dnia 6 września 2001r wyłączeń, wskazuje organ prowadzący i zasady udostępniania. Jawność rejestru oznacza zaś powszechną dostępność zawartych w nim danych. Następuje ona w drodze czynności materialnotechnicznej, stwarzając uprawnienie z mocy prawa.
Stąd w odniesieniu do danych zawartych w rejestrze usług detektywistycznych nie stosuje się ustawy o dostępie do informacji publicznej, z wyjątkiem przepisu art. 6 ust.1 pkt 3 f tej ustawy. Nie stosuje się w szczególności w tym zakresie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji. Ma to swoje uzasadnienie z uwagi na fakt, iż decyzja o odmowie na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej wydawana jest w oparciu o art. 16 i 22 tej ustawy. Z wyjątkiem umorzenia dotyczy więc ona odmowy z uwagi na ochronę pewnych dóbr. Dane zawarte w rejestrze są zaś w pełni jawne i nie podlegają ograniczeniom.
Sama ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera przepisów zwalczających bezczynność organów, z wyjątkiem krótszych terminów załatwienia spraw. Przedmiotem skargi była zaś bezczynność organu. Tymczasem skarżący nie podniósł w skardze kasacyjnej zarzutów w odniesieniu do odrzucenia skargi z punktu widzenia kognicji sądów administracyjnych ani zakresu żądanych informacji.
Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w związku z art. 182 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm./.