Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 153/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi H. K. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1); umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 2); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3) oraz zasądził od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W skardze na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości skarżąca opisała przebieg postępowania. Podkreśliła, że zostało wszczęte w dniu 18 marca 2013 r. Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2013 r. Wojewoda Łódzki wyznaczył Starostę Skierniewickiego do rozpatrzenia sprawy. W dniu 4 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie II SAB/Łd 142/13 wydał wyrok, w którym uznał bezczynność Starosty Skierniewickiego w sprawie o zwrot nieruchomości i nakazał załatwienie sprawy w terminie dwóch miesięcy. Decyzją z dnia 2 lipca 2014 r. Starosta orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. Decyzją z dnia 15 września 2014 r. Wojewoda Łódzki uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 8 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie II SAB/Łd 17/15 ponownie uznał bezczynność Starosty orzekł, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i nakazał załatwienie sprawy w terminie jednego miesiąca.
Decyzją z dnia 20 maja 2015 r. organ pierwszej instancji ponownie odmówił zwrotu nieruchomości. W dniu 10 czerwca 2015 r. skarżąca wniosła odwołanie do Wojewody Łódzkiego, natomiast w dniu 21 lipca 2015 r. zażalenie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 27 lipca 2015 r. Wojewoda poinformował, że zgromadzono już materiał dowodowy umożliwiający merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wyznaczył nowy termin jej załatwienia na dzień 15 września 2015 r. W ocenie skarżącej, sposób prowadzenia postępowania jest oburzający, ignorowane są reguły prowadzenia postępowania wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podkreślił, że w dniu 26 sierpnia 2015 r. wydał decyzję ostateczną, która zakończyła postępowanie odwoławcze od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 20 maja 2015 r. Wniósł o oddalenie skargi.
Po przytoczeniu rozważań dotyczących art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w łodzi stwierdził, że w dacie złożenia skargi Wojewoda Łódzki pozostawał w bezczynności. Niemniej jednak w dniu 26 sierpnia 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji, wydał merytoryczne rozstrzygnięcie, którego kopia znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Wobec powyższego, stan bezczynności ustał i postępowanie stało się bezprzedmiotowe co obligowało Sąd do rozstrzygnięcia w pkt 1 sentencji w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Mając zaś na uwadze charakter i stopień skomplikowania przedmiotowej sprawy, a także upływ czasu od wpłynięcia odwołania do organu (22 czerwca 2015 r.) do załatwienia sprawy (26 sierpnia 2015 r.), Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., akt: II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt: II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt: II SAB/Sz 34/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji.
W pkt 3 sentencji Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, obejmującym żądanie wymierzenia grzywny organowi. Uznał bowiem, że uchybienie terminu było nieznaczne, a organ wskazał na przyczyny "usprawiedliwiające" ów stan bezczynności, co uzasadniało odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny.
W skardze kasacyjnej Wojewoda Łódzki zaskarżył wyrok w części pkt 1 i 4 wyroku i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 36 § 1 K.p.a. i art. 10 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność a nieuwzględnienie czynności organu polegających na uzasadnionym zastosowaniu przepisu art. 36 § 1 K.p.a. co wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność oraz braku wzięcia pod uwagę obowiązków wynikających z art. 10 K.p.a.
Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.
Z podstawy kasacji wynika, że zdaniem organu, doszło do naruszenia przepisów postępowania przez uwzględnienie skargi na bezczynność na skutek nieuwzględnienia czynności organu polegających na uzasadnionym zastosowaniu przepisu art. 36 § 1 K.p.a., co wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność oraz braku wzięcia pod uwagę obowiązków wynikających z art. 10 K.p.a.
Od razu zatem należy stwierdzić, że sformułowany w art. 35 § 3 K.p.a. obowiązek załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym nie później, niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, uwzględnia okres potrzebny na dokonanie czynności procesowych przewidzianych w przepisach Kodeksu. Skoro, co do zasady, postępowanie odwoławcze trwa miesiąc, to w okresie tym organ odwoławczy ma obowiązek zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Realizacja zwykłego obowiązku ustawowego organu wobec strony nie stanowi szczególnej okoliczności uzasadniającej zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a.
Tylko uzasadnione zastosowanie instytucji procesowej określonej w art. 36 § 1 K.p.a. wyłącza uznanie, że organ pozostaje w bezczynności. Przyznaje to zresztą sam organ w opisie naruszenia wyartykułowanym w podstawie skargi kasacyjnej. Ocena trafności zarzutu zależy więc od konkretnych okoliczności sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz z akt sprawy nie wynika aby w niniejszej sprawie rzeczywiście doszło o uzasadnionego niedochowania terminu. Analiza i ocena zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego jest także, tak jak obowiązek wynikający z art. 10 § 1 K.p.a., zwykłym działaniem organu odwoławczego i co do zasady działanie to powinno być przeprowadzone w ramach okresu wskazanego w art. 35 § 3 K.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda powołał się na obszerność, jaką cechuje się materiał dowodowy, a także na skomplikowany charakter postępowania. Konieczne jest jednak odnotowanie, że organ odwoławczy co najmniej w części powinien już znać okoliczności sprawy, gdyż wydawał w tej sprawie decyzję kasacyjną w dniu 15 września 2014 r. Również to potwierdza ocenę Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą Wojewoda dopuścił się bezczynności, jakkolwiek bezczynność ta nie miała cech rażącego naruszenia prawa.
Niezależnie od powyższych uwag można zauważyć, że wbrew zarzutowi kasacji, Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, uwzględnił "czynność organu polegającą na zastosowaniu art. 36 § 1 K.p.a." Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny sprawy, Sąd wskazał na pismo doręczone skarżącej w dniu 27 lipca 2015 r., w którym Wojewoda poinformował skarżącą o zgromadzeniu materiału dowodowego umożliwiającego merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia. Natomiast w części prawnej uzasadnienia Sąd nie odniósł się do zagadnienia wpływu dokonania tej czynności na ocenę o bezczynności organu. Stanowiło to uchybienie proceduralne wobec wymagań art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie wyjaśnienia podstawy rozstrzygania, którą stanowiły przepisy art. 149 § 1 P.p.s.a. oraz art. 36 § 1 K.p.a., ale naruszenie to, jak wynika z zasadniczej części niniejszych rozważań, nie miało wpływu na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.