Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 248/11, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skarg Województwa Kujawsko-Pomorskiego i Gminy Miasta Włocławek, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi:
- - stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia[...] grudnia 1948 r. oraz poprzedzającego go orzeczenia Wojewody Pomorskiego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 1948 r. w części obejmującej działki oznaczone aktualnie w ewidencji gruntów numerami wyszczególnionymi w pkt 1 a, b, c i d decyzji, położone w wymienionych obrębach M.;
- - stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r. oraz poprzedzającego go orzeczenia Wojewody Pomorskiego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 1948 r. w stosunku do działek zbytych przez dawnych właścicieli majątku M. na rzecz osób trzecich o powierzchni 200,3424 ha;
- - stwierdził, że orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r. oraz poprzedzające go orzeczenie Wojewody Pomorskiego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 1948 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w stosunku do działek oznaczonych aktualnie w ewidencji gruntów numerami wymienionymi w pkt 3 a, b i c decyzji, położonymi w wyszczególnionych obrębach M. i odmówiono stwierdzenia ich nieważności w tej części z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych.
Wojewoda Pomorski orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1948 r. uznał, iż majątek M. o powierzchni 371,2076 ha, stanowiący własność M. K. i H. M., w takich granicach, w jakich był w dniu 13 września 1944 r. oraz wszystkie działki sprzedane z tego majątku po tej dacie, podlega pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51, ze zm.) - zwanego dalej dekretem. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż brak jest podstaw do twierdzenia, że ów dekret nie ma zastosowania do gruntów objętych planem zabudowania, jeżeli grunty te leżą poza granicami administracyjnymi miasta lub jeżeli są położone w granicach administracyjnych miasta i mają charakter rolniczy. Grunty majątku M. są poza granicami administracyjnymi miasta Włocławka i z tego powodu podpadają pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r. z tą zmianą, że przejęciu na cele reformy rolnej podlegała nieruchomość M. o obszarze 371,2076 ha z wyłączeniem działek, których własność została przeniesiona na nabywców w terminie do dnia 31 sierpnia 1939 r. zgodnie z zasadami prawa cywilnego i przepisami regulującymi obrót ziemi.
Za nietrafne uznano wówczas wywody współwłaścicielki majątku, że przedmiotowa nieruchomość stanowi osiedle budowlane, objęte prawomocnym szczegółowym planem zabudowania i w związku z tym nie podpada pod działanie dekretu. Wobec tego nieruchomość ziemska "Kolonia M." o powierzchni 258,61 ha przeszła na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu na własność Państwa na cele reformy rolnej.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanych orzeczeń wystąpiła spadkobierczyni H. M. – P. K. Rozpatrując ten wniosek, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdził, iż w celu ustalenia zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu konieczne jest wyjaśnienie pojęcia "nieruchomość ziemska", której to definicji nie zawiera dekret, dlatego w tej materii odwołał się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 oraz orzecznictwa, w których przyjmuje się, iż poza zakresem przedmiotowym art. 2 ust. 1 lit. e dekretu były zabudowane nieruchomości miejskie nie mające związku funkcjonalnego z nieruchomością ziemską, przejmowaną na cele reformy rolnej. Z zaświadczenia Okręgowego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] maja 1930 r. wynika, że Okręgowy Urząd Ziemski zezwolił na przeprowadzenie prac wstępnych związanych z parcelacją około 250 ha ziemi z majątku N. W., M. i K. U. po rozpatrzeniu podania z dnia [...] lutego 1930 r. S. K. M. - pełnomocnika M. K. M. i H. M. oraz protokołu posiedzenia Wydziału Powiatowego Sejmiku Włocławskiego z dnia 23 lipca 1932 r., że plan zabudowy części terenów majątku N. W. uchwalono i postanowiono przedłożyć Urzędowi Wojewódzkiemu Warszawskiemu do zatwierdzenia.
Wojewoda Warszawski orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1933 r. zatwierdził plan zabudowy części terenów majątku N. W.. I chociaż w aktach sprawy brak wspomnianego orzeczenia, to jego istnienie wynika z innych dokumentów, np. sprawozdania technicznego do projektu zabudowy osiedla letniskowo-budowlanego N. W., z zaświadczenia notariusza Eugeniusza Kaczmarskiego z dnia 11 sierpnia 1945 r. i planów parcelacji zatwierdzonych przez Wydział Powiatowy we Włocławku z dnia [...] listopada 1933 r. O wspomnianym orzeczeniu informował również Stanisław M. w piśmie z dnia [...] maja 1948 r. do Działu Rolnictwa i Reform Rolnych Urzędu Wojewódzkiego Pomorskiego w Bydgoszczy o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że osiedle letniskowo-budowlane M. jest wyłączone spod działania dekretu, a także w odwołaniu od orzeczenia Wojewody Pomorskiego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 1948 r. Pomiaru gruntów wyłączonych z majątku prywatnego N. W. i rozparcelowanych na osiedle pod nazwą Kolonia M. dokonał w dniu [...] listopada 1933 r. mierniczy przysięgły Józef Szadkowski.
Projekt ten został zatwierdzony przez Wydział Powiatowy Sejmiku Włocławskiego w dniu [...] listopada 1933 r. W aktach sprawy znajduje się również protokół posiedzenia Wydziału Powiatowego Włocławskiego z dnia [...] listopada 1933 r., z którego wynika, że Wydział Powiatowy postanowił plan parcelacyjny osiedla N. W. zatwierdzić. Wydział Powiatowy we Włocławku pismem z listopada 1933 r. (znak L.dz. I-24-30/33) poinformował właścicieli majątku, że w dniu [...] listopada 1933 r. na posiedzeniu zatwierdzono projekt parcelacji osiedla M. położonego w N. W., gm. Śmiłowice.
Następnie Starosta Powiatowy Włocławski pismem z dnia 13 stycznia 1934r. upoważnił komisarza ziemskiego we Włocławku do ujawnienia w księdze hipotecznej nieruchomości ziemskiej "Kolonia M." powiatu włocławskiego, zezwolenia na parcelację około 250 ha gruntów, które to zezwolenie udzielone zostało przez b. Okręgowy Urząd Ziemski w Warszawie w dniu [...] maja 1930 r. Starosta Powiatowy we Włocławku orzeczeniem z dnia [...] listopada 1935 r. postanowił zatwierdzić projekt parcelacji 62,5965 ha gruntów wraz z cenami sprzedanych działek z majątku Kolonia M., położonego w gminie Ś., powiecie włocławskim, stanowiącego własność K. i H. M.. Z zaświadczenia Zarządu Miejskiego we Włocławku z dnia [...] maja 1948 r. wynika, że zgodnie z planem przestrzennego zagospodarowania miasta Włocławka, zatwierdzonym przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] marca 1938 r. osiedle letniskowo-mieszkaniowe M. znajduje się w sferze interesów mieszkaniowych miasta Włocławka.
W związku z tym, zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wobec zatwierdzenia względem Kolonii M. projektów parcelacji z przeznaczeniem na działki budowlane, nie stanowiła ona nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, dlatego przedmiotowa nieruchomość nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Orzeczenia z dnia [...] grudnia 1948 r. i z dnia [...] sierpnia 1948 r. w sposób rażący naruszają zatem przepisy prawa stanowiące podstawę ich wydania. W ocenie Ministra, działki wykazane w punkcie 1a rozstrzygnięcia stanowią własność Gminy Miasta Włocławek, na podstawie decyzji. Działka wykazana w punkcie 1b rozstrzygnięcia stanowi własność Miasta na prawach Powiatu Włocławek na podstawie decyzji.
Z kolei działki wymienione w punkcie 1c rozstrzygnięcia stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast działki wymienione w punkcie 1d rozstrzygnięcia stanowią własność Skarbu Państwa i znajdują się w trwałym zarządzie Gostynińsko-Włocławskiego Parku Krajobrazowego oraz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Włocławek na podstawie decyzji. Zatem zawarte w punkcie 1a-d rozstrzygnięcie powoduje wyeliminowanie zaskarżonych orzeczeń ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia ich wydania. Zostaje zatem przywrócony stan prawny sprzed dnia wydania kontrolowanych orzeczeń. Na rzecz Skarbu Państwa zostało przejętych 315 działek o łącznej pow. 91,0790 ha. Tymczasem orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r. wskazuje, że na rzecz Skarbu Państwa przeszła Kolonia M. o pow. 258,61 ha. Jak wynika z akt sprawy omawiany majątek został podzielony na 770 działek.
S. M. informował, że niesprzedano 192 działki. Majątek M. został przejęty jako własność M. K. M. i H. M., a do tego czasu został już częściowo zbyty przez właścicieli na rzecz osób trzecich. Stąd też wymieniona w punkcie 2 powierzchnia 200,3424 ha obejmuje działki, które zostały zbyte przez właścicieli przejętego majątku. Stwierdzenie nieważności kontrolowanych orzeczeń w tym zakresie powoduje skutek prawny jaki wywołały zawarte przez dawnych właścicieli umowy sprzedaży poszczególnych działek wchodzących w skład przejętego majątku. Ewentualne dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych związanych ze zbyciem tych działek należy do właściwości rzeczowej sądów powszechnych.
Ponadto, z akt sprawy wynika, iż działki wymienione w punkcie 3a rozstrzygnięcia stanowią własność osób fizycznych. Natomiast działki wymienione w punkcie 3b rozstrzygnięcia obecnie stanowią drogi i są własnością Gminy Miasta Włocławek oraz osób fizycznych. Z kolei działki wymienione w punkcie 3c rozstrzygnięcia stanowią własność Gminy Miasta Włocławek i znajdują się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych. W przypadku zatem tych działek zaszły nieodwracalne skutki prawne, bowiem omawiana nieruchomość w tej części została trwale rozdysponowana na rzecz osób trzecich oraz na cele użyteczności publicznej (drogi) i brak jest możliwości restytucji stanu prawnego istniejącego przed wydaniem zaskarżonych orzeczeń. Stwierdzenie, że kontrolowane orzeczenia zostały wydane w tej części z naruszeniem prawa prowadzi do utrzymania skutków prawnych, jakie w tej części wywołały kontrolowane orzeczenia dotknięte kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Następnie Minister wskazał - powołując art. 157 § 2 i art. 28 kpa - iż stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lub jej następcy prawni, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji - również aktualni właściciele lub użytkownicy przejętej nieruchomości. Organ naczelny odstąpił jednak od zawiadomienia o prowadzonym postępowaniu tych wszystkich podmiotów, które w chwili obecnej są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi działek wchodzących w skład przejętej nieruchomości, albowiem ewentualne wzruszenie decyzji ostatecznej nie może w żadnej mierze dotknąć ich interesów.
Po rozpatrzeniu wniosku Gostynińsko-Włocławskiego Parku Krajobrazowego o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. wskazując, że w toku postępowania zbadano cały materiał dowodowy, w tym dokumentację geodezyjno-prawną i dokumenty nadesłane przez skarżącego. Ustalono, że działki nr A/1 i B/1 położone w obrębie [...] M. stanowią własność Województwa Kujawsko-Pomorskiego i znajdują się w trwałym zarządzie Gostynińsko-Włocławskiego Parku Krajobrazowego. Województwo stało się właścicielem tych działek na podstawie art. 31 ust 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753, ze zm.).
Natomiast Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] września 2009 r. stwierdził nabycie z mocy prawa przez Województwo mienia składającego się z ww. działek. Powstanie tego prawa w żaden sposób nie stanowi skutku prawnego powołanych orzeczeń, ponieważ nie jest ono ani przedmiotem ich rozstrzygnięć, ani wynikiem ich wydania, ani też wynikiem ich wykonania. A zatem w stosunku do tych działek nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Nadto trwały zarząd nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych, albowiem jest jedynie formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną.
Uwzględniając skargi Województwa Kujawsko-Pomorskiego i Gminy Miasta Włocławek na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że organ naczelny - rozpoznając w trybie art. 127 § 3 kpa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 kpa polegającego na wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji, tj. w dniu [...] grudnia 2010 r., pracownik organu administracji publicznej podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że reguła ta ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem także do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zarówno pierwsza decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r., jak i kolejna decyzja podjęta po ponownym rozpatrzeniu sprawy z dnia [...] grudnia 2010 r., wydane i podpisane zostały przez tę samą osobę, tj. działającego z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sekretarza Stanu – K. P., nie zaś samego piastuna funkcji - czyli Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wydanie zaskarżonej decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tę samą osobę upoważnioną do działania w imieniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 kpa i jest podstawą do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 kpa.
Minister wydał rozstrzygnięcie również obarczone wadą procesową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, która w świetle tego przepisu jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. Legitymację prawną do bycia stroną w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, poza następcą prawnym ówczesnych właścicieli nieruchomości, mają bowiem podmioty obecnie władające tą nieruchomością. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym nie brali udziału wszyscy aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy sprawa. Aktualność tych danych powinna być sprawdzona na moment ustalania kręgu stron. Co prawda organ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2010r. wskazał, że odstąpienie od wymogu zawiadomienia wszystkich stron jest dopuszczalne wobec tych podmiotów, co do których jest oczywiste, że ewentualne wzruszenie decyzji ostatecznej nie może w żadnej mierze dotknąć ich interesów, jednak w ocenie Sądu nie jest to wyjaśnienie do zaakceptowania zaniechania ustalenia pełnego kręgu stron postępowania nadzwyczajnego.
Ponadto zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych zostało wskazane jedynie w stosunku do części działek wchodzących w skład majątku M.. Niewątpliwie strony postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności orzeczeń przejmujących własność majątku mają prawo wiedzieć, że postępowanie to się toczy, albowiem jego wynik może dotknąć ich interesów.
Ponadto, decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. nie zawiera prawidłowo sformułowanego rozstrzygnięcia, a i wady tej nie reformuje również organ w zaskarżonej decyzji. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Minister sformułował rozstrzygnięcie poprzez stwierdzenie w części nieważność orzeczeń kontrolowanych w trybie nieważnościowym (pkt 1 ww decyzji), a w części wydanie ich z naruszeniem prawa (pkt 3 ww decyzji). Nie wskazał jednak, o jakim majątku ziemskim orzeka, a i wyszczególnił jedynie działki położone w poszczególnych obrębach M. przez podanie ich aktualnej numeracji wynikającej z ewidencji gruntów i aktualnej powierzchni. Tymczasem przedmiotem orzeczeń z 1948 r. był majątek M. ostatecznie o powierzchni 258,61 ha, w skład której wchodziły wówczas działki o konkretnych numerach hipotecznych.
Zatem zadaniem organu było rozstrzygnięcie w ich przedmiocie. W prawidłowo zredagowanej osnowie organ winien podać w odniesieniu do jakiej części nieruchomości ziemskiej stwierdza nieważność orzeczeń, a do jakiej wydanie ich z naruszeniem prawa. W sprawie jest to o tyle istotne, że ewentualne nieścisłości czy błędy przy dokonaniu ustaleń mogą skutkować wydaniem decyzji w stosunku np. do działki nie będącej w istocie częścią dawnego majątku M.. Ponadto decyzja ta jest podstawą do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Ustalenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości jest niezbędne, chociażby nawet dla prawidłowego określenia stron postępowania, bo aktualni właściciele lub użytkownicy wieczyści mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu, jednakże samo rozstrzygnięcie organu winno odnosić się do nieruchomości o dawnych numerach hipotecznych, z ewentualnym wskazaniem obok nich obecnych odpowiedników działek ewidencyjnych.
Jednocześnie w poszczególnych punktach rozstrzygnięcia decyzji nie wskazuje się całkowitej powierzchni terenu będącego ich przedmiotem, co uniemożliwia skonfrontowanie tej powierzchni z powierzchnią majątku M. określoną na podstawie dawnych granic, według hipotecznej numeracji działek.
W pkt 2 decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. organ stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r. oraz poprzedzającego go orzeczenia Wojewody Pomorskiego w Bydgoszczy z dnia 11 sierpnia 1948 r. w stosunku do działek zbytych przez dawnych właścicieli majątku M. na rzecz osób trzecich o powierzchni 200,3424 ha. Z tak ujętego rozstrzygnięcia nie wynika, w stosunku do których działek, tj. o jakich ówcześnie numerach i ich teraźniejszych odpowiednikach stwierdzono nieważność ww orzeczeń. Odniesienie rozstrzygnięcia jedynie do wskazania powierzchni określonego terenu, uniemożliwia ustalenie - na podstawie treści tej decyzji - co jest jego przedmiotem. W kontekście powyższego, a także mając na uwadze dotychczasowe ustalenia organu przedstawione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. (str. 21), do wyjaśnienia przez Ministra pozostają okoliczności przedstawione w skardze przez Gminę Miasta Włocławek.
Skarżąca bowiem zauważa, iż działki wskazane w pkt 1c i 1d tej decyzji o nr [...] (obręb 220 - M. km 20) o pow. 0,0090 ha oraz nr [...] (obręb 2200 - M. km 19) o pow. 0,0920 ha stanowią własność osób fizycznych, a także to, że działki nr [...] (obręb 2080 - M. km 8) o pow. 0,1499 ha, nr 24 (obręb 2080 - M. km 8) o pow. 0,3303 ha, nr 168 (obręb 2090 - M. km 9) o pow. 0,2975 ha, nr 7 (obręb 2190 - M. km 19) o pow. 0,2975 ha nie są własnością lub w użytkowaniu wieczystym Skarbu Państwa, Gminy Miasta Włocławek czy innych jednostek samorządu terytorialnego.
Decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. wydana została także z naruszeniem art. 15 kpa. Decyzja ta bowiem ogranicza się jedynie do wyjaśnienia kwestii podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Gostynińsko-Włocławski Park Krajobrazowy. Tymczasem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 kpa, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, w konsekwencji tego przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest tylko kontrola decyzji organu pierwszej instancji, czy też rozstrzygnięcie jedynie kwestii podniesionych w odwołaniu, ale ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zasada ta winna znaleźć również zastosowanie przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który wydawał decyzje w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym sprawie, bowiem instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy unormowana w art. 127 § 3 kpa nie może być rozpatrywana w kategoriach wyjątku od zasady dwuinstancyjności, ale raczej jako przejaw dążenia ustawodawcy do ustanowienia surogatu tej zasady nawet tam, gdzie ze względów strukturalnych nie może być mowy o pionowym administracyjnym toku instancji.
Organ nadzoru zobowiązany był zatem do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a nie tylko ograniczenia się do argumentów przedstawionych przez stronę odwołującą się od decyzji z dnia 8 czerwca 2010 r.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 248/11 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucił naruszenie:
- - prawa materialnego, tj. art. 28 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stronami postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r. oraz poprzedzającego go orzeczenia Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 1948 r. powinni być wszyscy aktualni właściciele oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na obszarze dawnego majątku pn. M.,
- - przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, mające istotny wpływ na wynik postępowania - poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazania przepisu powszechnie obowiązującego prawa, z którego wywodzony może być interes prawny podmiotów uznanych przez sąd pierwszej instancji za strony postępowania, a także pominięcie określenia przysługujących tym podmiotom praw, które zostały naruszone poprzez nieznanie ich za strony postępowania administracyjnego,
- - przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 1 kpa, mające istotny wpływ na wynik postępowania - poprzez uznanie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2010 r. nie zawiera prawidłowo sformułowanego rozstrzygnięcia, podczas gdy z treści sentencji można w sposób jednoznaczny odczytać, jakich działek dotyczy decyzja.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w postępowaniu nieważnościowym katalog stron może być inny, niż w postępowaniu zwykłym, zakończonym badaną w trybie nieważnościowym decyzją. Sytuacja taka w przedmiotowej sprawie miała zresztą miejsce. Twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż stronami postępowania dotyczącego majątku przejętego przez Państwo, powinni być dodatkowo aktualni właściciele oraz użytkownicy wieczyści (bądź wręcz wszyscy władający nieruchomością), nie została w skarżonym wyroku w żaden sposób uzasadniona. Sąd przyjął tę tezę jako oczywistą, nie wymagającą jakiegokolwiek wyjaśnienia. Próbując zrozumieć intencje sądu wskazać można jedynie na następujące zdanie: "strony postępowania nadzwyczajnego (...) mają prawo wiedzieć, że postępowanie to się toczy, albowiem jego wynik może dotknąć ich interesów (str. 8 uzasadnienia)" - jednakże jako uzasadnienie tezy o naruszeniu przez organ art. 28 kpa byłoby to zdanie po pierwsze nader enigmatyczne (mówi bowiem o jakimś związku postępowania administracyjnego z jakimiś interesami pewnych osób), po drugie zaś obarczone błędem logicznym (z faktu, że wynik postępowania ma wpływ na interesy strony nie wynika jeszcze, kto miałby być stroną).
Przywołany w uzasadnieniu decyzji wyrok NSA z dnia 5 października 1999 r., zgodnie z którym odstąpienie od wymogu zawiadomienia wszystkich stron jest dopuszczalne wobec tych podmiotów, co do których jest oczywiste, że ewentualne wzruszenie decyzji ostatecznej nie może w żadnej mierze dotknąć ich interesów - został przez Sąd pierwszej instancji w jednym zdaniu oceniony jako nieakceptowalny, bez próby choćby wytłumaczenia dlaczego. Na gruncie art. 28 kpa przymiot strony postępowania posiada każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy dane postępowanie administracyjne. Nauka prawa przyjmuje, że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny, weryfikowalny i aktualny (nie potencjalny). W tym sensie nie każdy interes jednostki, lecz taki który wynika z rzeczywiście istniejącej potrzeby ochrony prawnej, który daje się zdefiniować w kategoriach praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego - stanowi podstawę do przypisania jednostce przymiotu strony postępowania.
Innymi słowy, interes prawny pojawia się tam, gdzie sytuacja prawna konkretnej osoby zostaje w określony sposób ukształtowana w wyniku rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracyjny. O ile co do zasady nie budzi wątpliwości możliwość wywodzenia interesu prawnego z prawa własności nieruchomości, to jednak każdorazowo konieczne jest rozważenie, czy uprawnienia bądź obowiązki właściciela zostają zmodyfikowane wskutek wydania określonej decyzji administracyjnej (tak np. NSA w wyroku z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 435/09). Ustalenie interesu prawnego wymaga przeto ustalenia bezpośredniego i rzeczywistego związku między sytuacją prawną danego podmiotu, a określonym aktem administracyjnym. W rozpatrywanej sprawie błędem jest nie tylko brak uzasadnienia wyroku Sądu na temat istnienia interesu prawnego po stronie podmiotów wskazanych przez Sąd, ale przede wszystkim samo założenie, że związek taki występuje.
Decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o podpadaniu majątku M. pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN w najmniejszym stopniu nie wpływa na prawo korzystania z rzeczy oraz prawo do rozporządzania rzeczą (tj. nieruchomością stanowiącą część dawnego majątku M.) przez obecnych właścicieli oraz użytkowników wieczystych (oczywiście innych niż podmioty o statusie państwowym i komunalnym). Wszelkie uprawnienia wynikające z powołanych tytułów prawnych mogą być w niezmieniony sposób wykonywane. Nie da się sensownie ustalić żadnego obowiązku, który spocząłby na takich osobach wskutek wydania decyzji, ani też żadnego uprawnienia, które mogłoby im przysługiwać. Okoliczność, że osoby takie mają prawo wiedzieć, że postępowanie się toczy, przemawia co najwyżej za istnieniem interesu faktycznego - co nie wystarcza do przypisania tym osobom statusu strony postępowania.
Również zarzut Sądu nieprecyzyjnego sformułowania osnowy decyzji należy uznać za chybiony. Sąd dokonał takiej oceny na podstawie tego, że Minister nie wskazał, o jakim majątku ziemskim orzeka, a ponadto nie powołał w osnowie dawnych numerów hipotecznych nieruchomości wchodzących w skład majątku M.. Fakt, iż przedmiotem orzeczenia w drodze zaskarżonej decyzji był dawny majątek ziemski M. jest w sprawie bezsporny i łatwo odczytywalny z treści decyzji, między innymi poprzez precyzyjne przywołanie orzeczeń Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych oraz Wojewody Pomorskiego z 1948 r. (w treści których nazwa M. wymieniona jest również wprost). Nawet jeżeli w treści poszczególnych punktów rozstrzygnięcia nie pojawia się wzmianka, że chodzi każdorazowo o majątek M., nie zmienia faktu, że na podstawie decyzji Ministra nie jest możliwe wyprowadzenie wniosku, że może chodzić o inny majątek. Treść decyzji powinna jednoznacznie identyfikować jej przedmiot, w tym przypadku konkretną nieruchomość.
Wymóg ten spełniony jest dzięki wskazaniu w osnowie aktualnych numerów działek ewidencyjnych. Żaden przepis nie wymaga, aby przedmiot orzekania definiować przez odwołanie do dawnych numerów ksiąg wieczystych jeżeli efekt identyfikowalności osiągnąć można w inny sposób. Odwołanie się do współczesnej numeracji zapewnia najbardziej precyzyjny sposób oznaczenia nieruchomości (to właśnie powołanie numeracji historycznej rodziłoby problemy w postępowaniu odszkodowawczym, jako że zachodziłaby wówczas konieczność ustalenia, których konkretnie nieruchomości dotyczyło rozstrzygnięcie Ministra, a następnie przyporządkowania tych nieruchomości do obecnych właścicieli).
Ponadto, odwołanie się zbiorczo w pkt. 2 rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. do działek zbytych przez dawnych właścicieli pozwala zachować czytelność decyzji bez wpływu na jej jednoznaczność. Pewne upraszczające zabiegi redakcyjne są koniecznością wówczas, gdy prowadzą do zrozumiałego dla adresatów "uczytelnienia" decyzji - a godzi się wspomnieć, że nawet bez szczegółowego wymieniania działek o pow. 200,3424 ha sama osnowa decyzji liczy 11 stron.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. W rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono zaistnienia przesłanek nieważności postępowania.
Na wstępie należy podkreślić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. za naruszającą art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 kpa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, co obligowało Sąd do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa o treści obowiązującej w chwili wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. stanowił bowiem, że pracownik organu administracji publicznej podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Regułę tę należało także odnieść do sytuacji, w której sprawa nie była rozstrzygana przez organy dwóch instancji, lecz przez ten sam organ w trybie art. 127 § 3 kpa polegającym na rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ze względu na brak organu wyższego stopnia w procedurze administracyjnej (por. uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09, oraz uchwała NSA z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12).
Takim organem, nie mającym organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym, jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako naczelny organ administracji publicznej. Podpisanie zatem decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r. przez Sekretarza Stanu w tym Ministerstwie K. P., wykluczało podpisanie przez tę osobę decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. wydanej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 8 czerwca 2010 r.
Powyższej wadliwości decyzji wydanej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w żaden sposób nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej, dlatego zarzuty w niej sformułowane nie mogły odnieść żadnego skutku wobec zaskarżonego wyroku w części uchylającej tę decyzję. Zarzuty te nie mogły również odnieść zamierzonego skutku wobec zaskarżonego wyroku w części dotyczącej decyzji organu wydanej w dniu [...] czerwca 2010 r.
Wbrew argumentacji zarzutu kasacyjnego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 kpa, w rozpatrywanej sprawie aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści są stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 22 grudnia 2010 r., ponieważ sam organ orzekający w decyzji tej określił jej wpływ na uprawnienia aktualnych właścicieli, który to wpływ – w wyniku stwierdzenia nieważności orzeczeń - miałby polegać na wywołaniu skutków prawnych przez umowy zbycia działek gruntu wydzielonych w ramach parcelacji i ewentualnym dochodzeniu roszczeń cywilnoprawnych związanych ze zbyciem tych działek przed sądem powszechnym. Aktualni właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości będących przedmiotem orzeczeń ocenianych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi mają zatem prawo wyrażania swojego stanowiska odnośnie tych orzeczeń, skoro skutkiem oceny organu mogą być kolejne czynności związane z aktualnym stanem prawnym tych nieruchomości.
Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pominięcie aktualnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych ocenianymi przez organ orzekający orzeczeniami narusza art. 10 § 1, art. 28 i art. 61 § 4 kpa w sposób polegający na zaistnieniu wady określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, dającej podstawę do wznowienia postępowania, a jednocześnie w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia obu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 1 kpa, ponieważ prawidłowo Sąd wskazał na konieczność określenia przez organ orzekający przedmiotu swojego rozstrzygnięcia, którym był przedmiot ocenianych przez ten organ orzeczeń wydanych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ orzekający nie mógł bowiem poprzestać na aktualnym oznaczeniu nieruchomości objętych ocenianymi orzeczeniami dekretowymi, lecz powinien był przede wszystkim wskazać, w jakiej części oznaczonej na czas wydania ocenianych orzeczeń wydaje swoje rozstrzygnięcie. Przedmiotem oceny organu były bowiem orzeczenia dekretowe, dlatego należało określić przedmiot oceny w taki sposób, w jaki był on określony w ocenianych orzeczeniach, a następnie odnosząc to do aktualnych oznaczeń związanych z aktualnym stanem prawnym tych nieruchomości.
W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.