Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2533/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wnioskiem z dnia 12 września 2012 r. PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Warszawie (dalej skarżąca) wystąpiła o przywrócenie w ewidencji gruntów i budynków stanu działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] w brzmieniu przed zmianą tj. właściciel: NN, władający: Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna. Pismem z dnia 22 maja 2013 r. sprostowano wniosek, żądając przywrócenia Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Warszawie jako władającego. Wniosek uzasadniono toczącym się przed Wojewodą Mazowieckim postępowaniem o wydanie decyzji w trybie art. 37 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 84 poz. 948 ze zm.)
Organ wskazał, że kwestionowane zapisy w operacie ewidencyjnym dla przedmiotowych działek powstały w wyniku wprowadzenia:
- - zmiany [...] z dnia 23 października 2009 r., którą wpisano jako właściciela Skarb Państwa oraz usunięto wpis władającego Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Warszawie na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. [...] (dalej decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r.) o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji;
- - zmiany [...] z dnia 16 grudnia 2010 r., którą wpisano jako wieczystego użytkownika PKP PLK S.A. na podstawie ww. decyzji lokalizacyjnej.
Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. (dalej decyzja z dnia [...] września 2014 r.) Prezydent m.st. Warszawy odmówił aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zgodnie z wnioskiem z dnia 12 września 2012 r.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że po dacie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowych działek ustanowionego na rzecz PKP PLK S.A. w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. nie wpłynął żaden dokument stwierdzający prawo użytkowania wieczystego na rzecz PKP S.A.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A.
Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2014 r.) Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że właścicielem przedmiotowego gruntu na podstawie decyzji z [...] grudnia 2008 r. stał się Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. co stanowi podstawę odmowy wykazania PKP S.A. - jako władającego tymi działkami z uwagi na uregulowanie prawa własności do przedmiotowego gruntu.
Kwestia praw PKP S.A. do przedmiotowych działek jest przedmiotem odrębnego postępowania toczącego się przed Wojewodą Mazowieckim o uwłaszczenie w trybie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".
Skargę do WSA w Warszawie złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zarzucając naruszenie art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz wydanego na podstawie art. 26 ust 2 tej ustawy 12 ust. 1 pkt. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) przez ich niezastosowanie a także naruszenie art. 9s ust. 3 i ust. 6, art. 9x ust. 2, ust.3, ust. 6 i nast. ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U z 2007 r., Nr 16, poz. 94 z zm.) w związku z art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) przez ich niezastosowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że organy zasadnie odmówiły dokonania wnioskowanych przez skarżącą Spółkę zmian w ewidencji gruntów dotyczących wykreślenia istniejących wpisów prawa własności (Skarbu Państwa) i użytkowania wieczystego (PKP PLK S.A.) przedmiotowych działek, dokonanych na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w związku z modernizacją linii kolejowej Warszawa - Gdynia. Po dokonaniu w dniu 23 października 2009 r. zmiany polegającej na wpisaniu jako właściciela Skarb Państwa i usunięciu wpisu władającego Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Warszawie oraz w dniu 16 grudnia 2010 r., kiedy to wpisano jako użytkownika wieczystego PKP PLK S.A., dokonanych na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., organ nie otrzymał żadnego dokumentu mogącego stanowić podstawę do zmiany przedmiotowych wpisów, organy uznały, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej Spółki.
W postępowaniu aktualizacyjnym możliwa jest korekta danych, czyli usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów do bazy danych ewidencyjnych, jednakże podlegające korekcie błędne wpisy muszą mieć charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) omyłek. W ocenie Sądu I instancji taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. zarzucając naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego tj. art. 9s ust. 3 i ust. 6, art.. 9x ust. 2, ust. 3, ust. 6 i nast. ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U z 2007, Nr 16, poz. 94 ze zm.) w zw. z art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 201 Or., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) i art. 37a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 września 2000 o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2000r., Nr 84, poz. 948 ze zm.) przez ich niezastosowanie;
- 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 9s ust. 3 i ust. 6, art.. 9x ust. 2, ust. 3, ust. 6 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U z 2007, Nr 16, poz. 94 ze zm.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne ustalenie przez WSA, iż PKP PLK SA nabyła prawo wieczystego użytkowania gruntu na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].12.2008 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej Warszawa-Gdynia w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do uznania, iż PKP PLK S.A. nabyła prawo wieczystego użytkowania.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie a także o zasądzenie na rzecz skarżącj kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy Sąd pierwszej instancji naruszył inne jeszcze przepisy niż wskazane w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancyjny była decyzja w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków wydana na podstawie szczegółowo wskazanych przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków zawartych w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dlatego też w uzasadnieniu wyroku Sąd odwołując się do przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowiących materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przypomniał podstawowe zasady dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, zasady wprowadzania w niej zmian, a także podkreślił, że organ ewidencyjny nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń i rozstrzygać sporów dotyczących własności.
W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w sprawie jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.
Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 2, określonym jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, a w którym wskazano na naruszenie art.134§1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 9s ust. 3 i ust. 6, art.. 9x ust. 2, ust. 3, ust. 6 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, to przede wszystkim należy stwierdzić, że tak sformułowany zarzut nie mógł być uwzględniony.
Powołany art.134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia tego przepisu, Sąd I instancji podjął rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, a tą sprawą było wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków, rozstrzygając Sąd nie był związany zarzutami skargi, stąd też z uwagi na granice sprawy odniósł się do przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków mimo, że zarzuty skargi się do nich się nie odwoływały.
Należy zauważyć, że w rozważanym zarzucie nie wskazano na naruszenie żadnych innych przepisów postępowania i to zarówno przepisów kodeksu postepowania administracyjnego, jak i przepisów szczególnych dotyczących postępowania w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Powołano natomiast wskazane przepisy z ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, przepisy te zawarte są w rozdziale 2b zatytułowanym szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych i dotyczą decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że sformułowany w ten sposób zarzut naruszenia przepisów postępowania jest bezzasadny, a to oznacza, że ustalenia faktyczne w sprawie nie zostały podważone.
Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 1 skargi kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia prawa materialnego, to w pierwszej kolejności należy zauważyć, że z przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków wskazano tylko ogólnie art.20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne mimo, że artykuł ten składa się z szeregu mniejszych jednostek redakcyjnych tj. ustępów i punktów. Nadto powołany art.20 ustawy stanowi, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje dane o charakterze przedmiotowym (dotyczące gruntów, budynków i lokali) oraz dane o charakterze podmiotowym (dotyczące właścicieli nieruchomości lub podmiotów nimi władających). Kwestie te szczegółowo regulowane są między innymi w ust. 1 i 2, stanowiąc, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: gruntów (ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty), budynków (ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych) oraz lokali (ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej).
W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: właściciela (a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części), miejsce zamieszkania lub siedzibę tych osób, informacje o wpisaniu do rejestru zabytków i wartość nieruchomości. Powołany art.20 ustawy nie reguluje zaś zasad dotyczących wprowadzania zmian w ewidencji gruntów jak i dokumentów na podstawie których zmiany te są wprowadzane. Pozostałe przepisy objęte zarzutem naruszenia prawa materialnego to art. 9s ust. 3 i ust. 6, art.. 9x ust. 2, ust. 3, ust. 6 i nast. ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym i art. 37a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 września 2000 o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", naruszenie to polegało na ich niezastosowaniu. Zarzut ten jest bezprzedmiotowy, powołane przepisy z ustawy o transporcie kolejowym, są tożsame z tymi które powołane były w zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania, czyli zawarte są w rozdziale 2b zatytułowanym szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych i dotyczą decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej.
Podkreślić należy, że organ ewidencyjny nie może oceniać zasadności i prawidłowości wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, do obowiązków organu ewidencyjnego należy zaś wprowadzenie w ewidencji gruntów i budynków zmian wynikających z ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Tak też było w przedmiotowej sprawie gdzie wprowadzone w ewidencji gruntów i budynków zmiany z dnia 23 października 2009 r. dokonano na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art.37a ust. 1 i 2 ustawy komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" zgodnie z którym, grunty wchodzące w skład linii kolejowych pozostające w dniu 28 lutego 2003r. we władaniu PKP SA, niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub PKP SA stają się z dniem 1 czerwca 2003r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem, z zastrzeżeniem ust.7 (ust.1), do gruntów, o których mowa w ust.1, PKP SA przysługuje z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003r. prawo użytkowania wieczystego i prawo własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach (ust.2).
Jak podnoszono wcześniej organ ewidencyjny nie może samodzielnie ustalać i rozstrzygać komu przysługuje tytuł prawny do nieruchomości. Jeżeli postępowanie o którym mowa w art.37a zakończy się ostateczną decyzją, zgodnie bowiem z ust.4 nabycie praw, o których mowa w ust.1 i 2 potwierdza wojewoda, to wynikające z tej decyzji dane o charakterze podmiotowym i przedmiotowym będą mogły być ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. W sytuacji gdy postępowanie o którym mowa w art.37a nie zakończyło się ostateczną decyzją, zarzut naruszenia tego przepisu przez organ prowadzący ewidencje gruntów i budynków jest oczywiście bezzasadny.
Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.