Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 240/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi J. S., uchylił decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2004 r. J. S. wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie emerytury specjalnej w związku z ukończeniem 60-go roku życia, trudnymi warunkami materialnymi i bardzo niską emeryturą, czego przyczyną była działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego.
Wnioskodawca wskazał, że po ukończeniu studiów w [...] r. został dziennikarzem i jednocześnie konspiracyjnie przesyłał korespondencję z Warszawy dla Radia Wolna Europa. Trwało to przez [...] lat (...), gdyż w 1985 roku został aresztowany przez Służbę Bezpieczeństwa, a następnie skazany przez Sąd Wojskowy na [...] lat więzienia, pozbawienie praw publicznych i konfiskatę mienia w całości.
J. S. akcentował, iż karę pozbawienia wolności odbywał w więzieniach na ul. R. w Warszawie oraz w B., w tym [...] miesięcy spędził w celi izolacyjnej. Był bity i celowo poniżany. Przetrzymywano go m. in. w celi z mordercami, w tym z mordercą ks. J. P. W zakładzie karnym przebywał do dnia [...] grudnia 1989 r. i wyszedł na wolność jako ostatni więzień polityczny PRL.
Następnie, wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia [...] października 1990 r. został zrehabilitowany i dopiero po tym fakcie mógł podjąć normalną pracę.
Wnioskodawca podkreślał też, że jest autorem ponad 3 tys. publikacji, książek, artykułów i scenariuszy do filmów dokumentalnych. Od 1993 r. prowadzi również działalność dydaktyczną m. in. na Wydziale Dziennikarstwa U. W. oraz w Wyższej Szkole Stosunków Międzynarodowych. Praca ta jednak nie ma charakteru pracy etatowej i dlatego emerytura jego będzie bardzo niska. J. S. oświadczył, że nie posiada majątku, samochodu, ani własnościowego mieszkania. Nie pobierał od Radia Wolna Europa żadnych wynagrodzeń, a więzienie – jak twierdził - "odebrało mu zdrowie".
Do wniosku dołączono oświadczenie J. N. z dnia [...] marca 2004 r., pismo z dnia [...] maja 1994 r. podpisane przez P. M. z adnotacją "b. dyrektor Rozgłośni Polskiej Radio Wolna Europa", pismo J. P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. skierowane do Prezesa Rady Ministrów, kopię wyroku Sądu Najwyższego – Izba Wojskowa z dnia [...] października 1990 r. (sygn. akt KRN 1/6/90), zaświadczenie z dnia [...] kwietnia 2004 r. wystawione przez Wyższą Szkołę Stosunków Międzynarodowych i Amerykanistyki, zaświadczenie z dnia [...] kwietnia 2004 r. wystawione przez Dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego, kopię zaświadczenia z dnia [...] kwietnia 2004 r. wystawione przez Kierownika Przychodni Centrum Onkologii – Instytutu w W. Rozpoznając powyższy wniosek, Prezes Rady Ministrów pierwotnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] odmówił jego uwzględnienia a – decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] utrzymał mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, podnosząc, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), będące podstawą do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2120/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 17 października 2006 r. (sygn. akt P 38/05), w którym orzeczono, że art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji, uchylił w/w decyzje z dnia [...] maja 2005 r. i z dnia [...] kwietnia 2005 r.
W motywach wyroku Sąd wskazał, iż organ nieprawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy oraz, że uzasadnienie obu w/w decyzji nie spełniało wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów ponownie odmówił przyznania J. S. wnioskowanego świadczenia, z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] - utrzymał ją w mocy.
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Wa 1922/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na powyższą decyzję, w wyniku jednak rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. I OSK 622/08) uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niedostrzeżenie (pominięcie) przez Sąd pierwszej instancji podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez Prezesa Rady Ministrów art. 7, 75, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i zaniechanie oceny skutków tego naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu administracyjnym organ powinien bowiem przeprowadzić dowody wskazane przez stronę, zaś skuteczność prawna tego żądania jest uzależniona jedynie od spełnienia przesłanek określonych w art. 78 k.p.a., z tym jednakże zastrzeżeniem, że ograniczenie to nie ma zastosowania w przypadku, gdy zgłoszone dowody mają znaczenie dla sprawy.
Sąd odwoławczy polecił zatem, aby rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji ponownie przeanalizował wszystkie zarzuty skarżącego, a następnie dokonał oceny ich zasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając zatem ponownie sprawę, wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Wa 154/09) uchylił decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2007 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu niespełniającym wymogów, wynikających z norm prawa procesowego, tak - w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, jak i - oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. W wyniku naruszenia przepisów art. 7, 75, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. organ, za podstawę podjętej decyzji, przyjął niepełne ustalenia faktyczne, oparte na wybiórczej ocenie materiału dowodowego. Z uzasadnienia decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wynikało bowiem, że istotny wpływ na rozstrzygnięcie miała kwestia współpracy skarżącego z Radiem Wolna Europa. Jednakże, w prowadzonym przez organ w tym zakresie postępowaniu, nie zostały rozpatrzone i ocenione, dołączone do wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego, oświadczenia: byłego Ministra Obrony Narodowej – J. P., dyrektora Rozgłośni Radia Wolna Europa, a także J. N., z których wynikało, że za przekazywane informacje redaktor S. nie otrzymywał z RWE żadnych pieniędzy.
Okoliczność ta uzasadniała zaś stwierdzenie, że kwestia pobudek patriotycznych, jak i otrzymywania przez skarżącego wynagrodzenia za działalność na rzecz RWE, nie została dokładnie wyjaśniona, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd podkreślił także, iż w postępowaniu administracyjnym organ powinien przeprowadzić dowody wskazane przez stronę, zaś skuteczność prawna tego żądania jest uzależniona jedynie od spełnienia przesłanek określonych w art. 78 k.p.a.
Ponadto – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - organ w toku ponownego rozpoznania sprawy powinien też zbadać materiały dotyczące osoby skarżącego, które zostały załączone przez niego do akt postępowania sądowego, w aspekcie przesłanek z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Rozpoznając po raz kolejny sprawę, Prezes Rady Ministrów skierował do wnioskodawcy pismo z dnia [...] lipca 2009 r. w którym wezwał go do nadesłania dodatkowych dokumentów i wyjaśnień. Pismo tej samej treści zostało skierowane także do pełnomocnika strony, ale ponieważ zostało zwrócone do organu z adnotacją urzędu pocztowego, iż "adresat wyprowadził się" to od tego momentu wymiana korespondencji następowała już z pominięciem osoby pełnomocnika.
W odpowiedzi zatem, J. S. w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. poinformował organ, że podtrzymuje wniosek o przyznanie świadczenia specjalnego. Do pisma dołączono plik dokumentów, w tym: kopie fragmentów publikacji dotyczących "Radia Wolna Europa", kopię artykułu prasowego dotyczącego jego osoby, kopię świadectwa zwolnienia z zakładu karnego w B. z dnia [...] grudnia 1989 r., kopię postanowienia o tymczasowym aresztowaniu z dnia [...] czerwca 1985 r., kopię postanowienia o przedłużeniu czasu trwania śledztwa i środka zapobiegawczego, tymczasowego aresztowania z dnia [...] września 1985 r., kopię pisma Instytutu Pamięci Narodowej z dnia [...] czerwca 2008 r., kopię protokołu sporządzonego przez Instytut Pamięci Narodowej w sprawie wydania kopii dokumentów dotyczących pokrzywdzonego z dnia [...] lipca 2003 r., decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób represjonowanych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], kopię zaświadczenia wiceprezesa Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] maja 2006 r. potwierdzające pobyt w zakładzie karnym z przyczyn politycznych, kopię oświadczenia J. N. z dnia [...] marca 2004 r., kopię pisma z dnia [...] maja 1994 r. podpisanego przez P. M. z adnotacją "b. dyrektor Rozgłośni Polskiej Radio Wolna Europa", kopię zaświadczenia wystawionego przez Kierownika Przychodni Centrum Onkologii – Instytutu, kopię listu podpisanego przez G. W. B. oraz kopię pisma w języku angielskim z dnia [...] kwietnia 2002 r. podpisanego przez T. A. D. Wnioskodawca nadmienił również, że w razie potrzeby może udzielić dodatkowych wyjaśnień osobiście.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. organ poinformował J. S., że jego pismo oraz nadesłane kopie dokumentów, nie zawierają informacji, których dotyczyło wezwanie, w związku z tym, Prezes Rady Ministrów ponownie wezwał wnioskodawcę do nadesłania informacji, oświadczeń i dokumentów wymienionych w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. Wezwanie to zostało ponowione następnie przy piśmie z dnia [...] września 2009 r.
W tej sytuacji J. S. w piśmie z dnia [...] października 2009 r. po raz kolejny podniósł, że współpracując w latach [...] z Radiem Wolna Europa nie otrzymywał z tego tytułu wynagrodzenia. Wyjaśnił, że poza tą współpracą nie prowadził innej działalności antykomunistycznej. Zasugerował jednocześnie, aby organ zwrócił się z zapytaniem na temat jego działalności konspiracyjnej do Z. N., gdyż pozostali dyrektorzy Rozgłośni Polskiej Radia Wolna Europa, z którymi współpracował, już nie żyją. Odnośnie natomiast potwierdzenia wszystkich okresów jego zatrudnienia, orzeczenia o niezdolności do pracy oraz informacji o jego aktualnej sytuacji materialnej, w tym przysługujących mu uprawnieniach emerytalnych wniósł, żeby organ zwrócił się o te informacje do ZUS-u, który jest bardziej kompetentny i lepiej poinformowany. Do pisma wnioskodawca, po raz kolejny, dołączył też plik dokumentów na okoliczność jego działalności konspiracyjnej.
W dniu [...] października 2009 r. Prezes Rady Ministrów wydał decyzję nr [...], którą ponownie odmówił J. S. przyznania wnioskowanego świadczenia specjalnego.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskodawca otrzymał na podstawie postanowienia Sądu W. Okręgu Wojskowego w W. z dnia [...] grudnia 1991 r.(sygn. akt [...]) kwotę [...] zł. tytułem odszkodowania za poniesioną szkodę wynikłą, z niesłusznego skazania i odbywania kary pozbawienia wolności przez okres [...] miesięcy oraz kwotę [...] zł tytułem zadośćuczynienia za doznaną krzywdę. Organ podniósł także, że Sąd ten uznał za udowodniony fakt otrzymywania przez wnioskodawcę z RWE różnych kwot wypłacanych w markach niemieckich z tytułu przesyłanych opracowań. Ustalając kwotę odszkodowania Sąd W. Okręgu Wojskowego w W. uznał bowiem, że J. S. utracił zarobki otrzymywane z RWE w łącznej kwocie [...] tys. DM. Fakt ten pozostaje zatem w sprzeczności z informacjami przekazywanymi przez J. S. w pismach składanych przez niego w toku niniejszego postępowania.
Ponadto Prezes Rady Ministrów wskazał, że żadne dokumenty nie potwierdzają, aby wnioskodawca miał obecnie poważne problemy zdrowotne. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. ZUS przyznał mu także emeryturę w kwocie [...] zł., której wypłata została zawieszona, ponieważ zainteresowany kontynuował zatrudnienie.
Organ podkreślił również, że wnioskodawca mieszka sam w mieszkaniu kwaterunkowym o powierzchni [...] m2, którego łączny koszt utrzymania wynosi ok. [...] zł./mies., nie ma przy tym orzeczonej niezdolności do pracy, ani stopnia niepełnosprawności.
Prezes Rady Ministrów podniósł też, że J. S., pomimo kierowanych do niego próśb, uchylił się ostatecznie od udzielenia informacji dotyczących jego aktualnej sytuacji materialnej i zawodowej.
Za bezsporny organ ocenił fakt współpracy J. S. z Rozgłośnią Polską Radia Wolna Europa, która uznana została za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego, co potwierdza decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] marca 2006 r., ale podkreślił, że działalność tego rodzaju prowadziło wiele osób. Ze zgromadzonego materiału nie wynikało natomiast, aby osiągnięcia i zasługi J. S. można było uznać za wybitne i niepowtarzalne.
Wg organu, z materiału dowodowego nie wynikało także, aby wnioskodawca posiadał wybitne, niepowtarzalne dokonania w dziedzinie twórczości literackiej, na którą powoływał się w toku postępowania.
Prezes Rady Ministrów uznał również, że bezsporny był fakt skazania J. S. na karę pozbawienia wolności za współpracę z wywiadem Stanów Zjednoczonych za pośrednictwem Radia Wolna Europa, jednak wnioskodawca, otrzymał z tytułu niesłusznego skazania od Skarbu Państwa stosowne odszkodowanie i zadośćuczynienie. J. S. nie udowodnił też, iż przekazywanie informacji do RWE uniemożliwiło mu wykonywanie pracy zarobkowej i osiąganie z tego tytułu stosownego wynagrodzenia, co miałoby wpływ na wysokość jego obecnej emerytury.
W konkluzji, organ stwierdził, iż z zebranego materiału dowodowego nie wynikało zatem, aby wnioskodawca posiadał wybitne, niepowtarzalne zasługi i osiągnięcia w jakiejkolwiek dziedzinie aktywności, w tym w działalności na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego, ani też aby jego sytuacja bytowa, której – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego – nie można uznać za szczególnie trudną, była wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych.
Rozpoznając sprawę, na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.
Przed wydaniem powyższej decyzji, w dniu [...] listopada 2009 r. wpłynęło do organu pismo adwokat E. S., pełnomocnika J. S., która zwróciła się o doręczenie jej decyzji z dnia [...] października 2010 r. podnosząc, iż powyższa decyzja została doręczona tylko jej mandatowi, a w związku z tym nie może ona skutecznie wnieść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi, organ pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. poinformował pełnomocnika strony, iż z uwagi na naruszenie przez nią obowiązku wynikającego z art. 41 § 1 k.p.a., oraz brak potwierdzenia ze strony wnioskodawcy, iż w dalszym ciągu jest reprezentowany przez adw. E. S., dalsza korespondencja w sprawie była kierowana bezpośrednio do J. S., który samodzielnie wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wezwał również pełnomocnika do nadesłania dokumentu potwierdzającego, iż w dalszym ciągu jest ona upoważniona do występowania w imieniu wnioskodawcy.
Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. adwokat E. S. poinformowała organ, iż w jej ocenie nie zaistniała żadna przesłanka wynikająca z k.p.a., która warunkowałaby konieczność potwierdzenia jej dotychczasowego pełnomocnictwa.
W tych warunkach Prezes Rady Ministrów przy piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. doręczył pełnomocnikowi wnioskodawcy decyzję z dnia [...] października 2009 r.
W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. J. S. zarzucił Prezesowi Rady Ministrów naruszenie: art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 8, 11 w zw. z art. 107 § 3, art. 40 § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. a także art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż skarżący przy piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. przesłał komplet dokumentów dotyczących jego działalności na rzecz niepodległości Polski w latach [...] oraz represji i więzienia wskazując, iż w razie potrzeby może złożyć dodatkowe wyjaśnienia w sprawie osobiście, co jednoznacznie wskazywało na przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony. Organ nie przeprowadził jednak tego dowodu, mimo, że Naczelny Sąd Administracyjny, w swoim wyroku, nieprzeprowadzenie tego dowodu zaliczył do uchybień postępowania.
Twierdzono też, że organ nie ustosunkował się do złożonych przez stronę dowodów z dokumentów, a także do twierdzeń strony, zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie przeprowadzono dowodu z przesłuchania żyjących jeszcze świadków, na okoliczność działalności skarżącego w Radiu Wolna Europa. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organ sformułował natomiast nieuprawnioną tezę, że współpraca skarżącego z Radiem Wolna Europa powodowana była nie tylko pobudkami patriotycznymi i ideowymi, gdyż - za przekazywane teksty – otrzymywał on świadczenia pieniężne.
Odpowiadając na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie ewentualnie odrzucenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej P.p.s.a. – zaskarżoną decyzję wraz z decyzją poprzedzającą ją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż obie decyzje wydane w tej sprawie naruszały przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd zaznaczył na wstępie, że decyzje te wydane zostały w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Wa 154/09), wcześniejszych decyzji Prezesa Rady Ministrów odmawiających przyznania J. S. świadczenia specjalnego, przy czym wyrok ten wydany został w następstwie wcześniejszego uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 622/08) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Wa 1922/07) oddalającego skargę J. S. Stosownie zaś do treści art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.
Prezes Rady Ministrów, rozpoznając ponownie sprawę, był zatem związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w w/w wyroku z dnia [...] kwietnia 2009 r.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ, w toku ponownego rozpoznania sprawy, nie zastosował się do wytycznych zawartych we wspomnianym wyroku, zarówno, co do oceny prawnej i dalszego postępowania w sprawie.
Przytaczając treść art. 7, 77 oraz 78 § 1 i 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że organ nie ma obowiązku przeprowadzania dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu. Jednakże obowiązkiem organu w takiej sytuacji jest należyte wyjaśnienie motywów zajętego stanowiska.
Z treści pisma J. S. z dnia [...] lipca 2009 r. wynikało zaś, iż wyraźnie zasugerował organowi przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony, a ponadto, w kolejnym piśmie z dnia [...] października 2009 r. - dowodu z przesłuchania Z. N. – jako byłego dyrektora Rozgłośni Polskiej Radia Wolna Europa w latach [...] oraz zwrócenie się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o pewne informacje, których organ żądał wcześniej od strony w kierowanych do niej pismach. Organ jednak nie wezwał strony do sprecyzowania jej stanowiska w zakresie tych wniosków dowodowych, nie przeprowadził też żadnego ze wskazanych dowodów, ani też nie przedstawił w decyzji motywów swojego stanowiska, co do celowości przeprowadzenia tych dowodów mimo, iż zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, w powołanych wyżej wyrokach, zwróciły uwagę na nieprawidłowości w zakresie rozpatrywania wniosków dowodowych zgłaszanych przez stronę w toku wcześniej prowadzonego postępowania w sprawie.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w sytuacji, gdy organ uznał za niecelowe przeprowadzenie dowodów sugerowanych przez stronę, powinien w uzasadnieniu decyzji wskazać konkretne motywy takiego stanowiska (art. 78 § 2 i 107 § 3 k.p.a.). Powinien też, zgodnie z wytycznymi Sądu, dokonać oceny i ustosunkować się do dowodów z dokumentów złożonych przez stronę do akt sądowych oraz, w toku ponownego rozpoznania sprawy, do akt postępowania administracyjnego, na okoliczność jej działalności konspiracyjnej. W świetle bowiem, dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r. (sygn. akt P 38/05) wykładni art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w tym pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", istota przedmiotowej sprawy sprowadzała się do oceny działalności skarżącego, za którą został skazany, a następnie uniewinniony przez rozważenie, czy miała ona charakter "niepowtarzalnych zasług".
Organ ustosunkowując się do złożonych przez stronę do akt dowodów z dokumentów ograniczył się natomiast w decyzji do lakonicznego stwierdzenia, iż z zebranego materiału dowodowego, w tym informacji i dokumentów nadesłanych przez wnioskodawcę, po uchyleniu ostatecznej decyzji Prezesa Rady Ministrów, nie wynika, aby w sprawie spełnione były przesłanki uzasadniające przyznanie J. S. świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organ, w skarżonych decyzjach, ponownie zatem ograniczył się tylko do wybiórczej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, powtarzając, w znacznej mierze, argumentację zawartą w swoich wcześniejszych decyzjach. Niezastosowanie się przez Prezesa Rady Ministrów do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 kwietnia 2009 r., naruszało zatem zasadę związania organu oceną prawną i oznaczało, że podjęta decyzja była wadliwa.
Wobec stwierdzonego naruszenia przez organ postanowień art. 153 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji polecił zatem, aby rozpoznając ponownie sprawę, Prezes Rady Ministrów przeprowadził postępowanie zgodnie z wcześniejszymi wytycznymi Sądu, odnosząc się do wszystkich okoliczności faktycznych i całego materiału dowodowego, który zgromadzi w sprawie, by - następnie na jego podstawie - podjąć decyzję administracyjną, prawidłowo uzasadnioną i o przekonywującej treści. Obowiązkiem organu w toku ponownego rozpoznania sprawy będzie przy tym także ustosunkowanie się do zgłaszanych przez stronę w toku postępowania wniosków dowodowych. Organ powinien też pamiętać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Jedynie bowiem na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).
Odnosząc się zaś do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącego zaskarżonych decyzji, Sąd Wojewódzki uznał, że w tym zakresie zarzut skarżącego nie był zasadny, bowiem sam fakt doręczenia decyzji stronie, z pominięciem pełnomocnika nie wywołał dla niej w tym przypadku żadnych negatywnych skutków procesowych.
W skardze kasacyjnej Prezes Rady Ministrów, zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na uwzględnieniu skargi pomimo braku podstaw do tego tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że Prezes Rady Ministrów, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 7 i 77 kpa oraz art. 78 k.p.a. w sposób, który powinien skutkować jej uchyleniem.
Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzono, że ocena zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd Wojewódzki nie była prawidłowa. Organ kilkakrotnie, w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zwracał się do wnioskodawcy, o nadesłanie stosownych wyjaśnień na okoliczność jego sytuacji materialnej i dokumentów dotyczących przebiegu pracy zawodowej. Wnioskodawca uchylał się od podania konkretnych danych i nie wykazywał woli współpracy w celu udowodnienia swoich tez, co do charakteru współpracy z Radiem Wolna Europa. W szczególności brak było oświadczenia wnioskodawcy, iż była to współpraca z pobudek patriotycznych, za którą nie pobierał żadnego wynagrodzenia.
Skarżący podnosił stale te same okoliczności i przesyłał, po raz kolejny, dokumenty znajdujące się już w aktach sprawy. O braku woli współpracy z organem świadczył - w jego ocenie - także fakt wskazania dodatkowego świadka na okoliczność nieotrzymywania wynagrodzenia z RWE, bez wskazania jego adresu.
Cytując orzecznictwo sądowoadministracyjne, skarżący kasacyjnie akcentował, że w takiej sytuacji postępowanie strony nie mogło obciążać organu w kwestii ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i 77 k.p.a.).
Podnoszono, że w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 78 k.p.a. w zakresie nie uwzględnienia prawa żądania strony, co do przeprowadzenia dowodu na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy. Zdaniem organu, przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony oraz świadka nie znajdowało uzasadnienia, bowiem charakter współpracy skarżącego z Radiem Wolnej Europy został już stwierdzony prawomocnym wyrokiem sądu. Kwestia otrzymywania przez skarżącego wynagrodzenia za działalność na rzecz RWE została dokładnie wyjaśniona i organ nie znajdował podstaw do kwestionowania ustaleń Sądu W Okręgu Wojskowego zawartych w uzasadnieniu jego postanowienia, a z którego wynikało, iż skarżący za działalność na rzecz RWE otrzymywał różne kwoty z tytułu przesyłanych opracowań.
Wbrew twierdzeniom Sądu, w uzasadnieniu decyzji zostało wyjaśnione, iż oświadczenie J. S., że nie otrzymywał on za przekazywane do RWE teksty żadnego wynagrodzenia, zostało uznane za niewiarygodne.
Podkreślano też, że organ nie uchylił się od analizy wniosku skarżącego, z punktu widzenia szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 82 ustawy o emeryturach i rentach, bowiem stwierdził, że sam fakt: skazania na karę pozbawienia wolości i przebywania w zakładzie karnym za współpracę z wywiadem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej nie może przesądzać o prawie do przyznania tego świadczenia. Przed 1989 r. było bowiem wiele osób skazywanych za działalności o charakterze politycznym.
W konkluzji stwierdzono, że organ wykonał zalecenia zawarte w wyroku z dnia 2 kwietnia 2009 r. Natomiast wydaje się, iż wskazania co do dalszego postępowania organu nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.
W uzasadnieniu swego stanowiska podnosił w szczególności, że skarga kasacyjna nie spełnia wymogów z art. 174 P.p.s.a., gdyż nie wskazuje podstawy skargi ani jej zakresu.
Zdaniem skarżącego, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. mógłby być też podnoszony tylko wówczas, gdyby Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu. Tymczasem taka sytuacja nie miała miejsca. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił także na czym polegał możliwy, istotny wpływ naruszenia na wynik sprawy, poprzestając jedynie na cytowaniu tez z wyroków w innych sprawach z jednoczesnym pominięciem wyroków, które zapadały w tej sprawie, a których wskazania wiązały organ administracyjny. Akcentowano zatem, że Prezes Rady Ministrów nie zastosował się do wytycznych zawartych w uzasadnieniach wspomnianych wyroków.
Ponadto na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący J. S. złożył do akt oryginał listu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej – Bronisława Komorowskiego z dnia [...] października 2010 r., skierowanego do Uczestników i Organizatorów konferencji "Radio Wolna Europa i Solidarność", w którym została zaakcentowana wyjątkowa rola tej rozgłośni oraz wskazano na szczególne znaczenie zaangażowania i wysiłku polskich dziennikarzy Radia Wolna Europa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Odnosząc się zaś do wspomnianych podstaw, trzeba zauważyć, że choć istotnie zawarty w skardze kasacyjnej zarzut nie był w pełni prawidłowo sformułowany, ale – w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) należało uznać, że skarga kasacyjna spełniała formalne wymagania, przewidziane art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Powyższe nie świadczyło jednak o jej merytorycznej poprawności. Zgodzić się bowiem trzeba ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że organ, rozpatrując po raz kolejny sprawę, naruszył przepisy art. 7, 77 §1 i 78 k.p.a. a ponieważ działał - w ramach związania wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 622/08) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Wa 154/09), w których zawarto stanowisko i wskazania co do dalszego postępowania - to tym samym, naruszył również przepis art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w w/w wyrokach obu Sądów szczególny akcent został położony na kwestie prawidłowości przeprowadzenia w sprawie postępowania dowodowego, zwłaszcza co do pobudek, z jakich działał J. S. podejmując współpracę z rozgłośnią Radia Wolna Europa. Okoliczność ta bowiem miała w tej sprawie w zasadzie znaczenie kluczowe.
Z tej przyczyny zresztą Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. podkreślił, że (cyt.) " wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań miedzy nimi tak, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych". Ponadto, Sąd ten stwierdził również, co następnie zostało powtórzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2009 r., że (cyt.) "w postępowaniu administracyjnym organ powinien przeprowadzić dowody wskazane przez stronę, zaś skuteczność prawna tego żądania jest uzależniona jedynie od spełnienia przesłanek określonych w art. 78 k.p.a. W świetle tego przepisu organ może nie uwzględnić żądania strony o przeprowadzenie dowodu, gdy nie zostało zgłoszone w toku postępowania wyjaśniającego lub w czasie rozprawy, a także, gdy żądanie dotyczy okoliczności stwierdzonych innymi dowodami. Jednakże przepis ten zawiera zastrzeżenie, że to ograniczenie nie ma zastosowania w przypadku, gdy zgłoszone dowody mają znaczenie dla sprawy".
W zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji organ oparł swoje ustalenia faktyczne, co do charakteru współpracy skarżącego z rozgłośnią Radia Wolna Europa, wyłącznie na ustaleniach Sądu W. Okręgu Wojskowego zawartych w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 1991 r. (sygn. akt [...]). Organ nie uwzględnił w tej mierze stanowiska zainteresowanego ani treści zawartej w oświadczeniach J. N., J. P. i P. M. (złożonych do akt administracyjnych) stwierdzając, że J. P. wprawdzie podał, iż J. S. działał bezinteresownie i nie pobierał od RWE żadnych pieniędzy, ale nie było wiadome, na jakiej podstawie J. P. powoływał się na taką informację. Oświadczenie to zaś stało w sprzeczności z ustaleniami Sądu Wojskowego. P. M. podał zaś wprawdzie, że J. S. współpracował z RWE z pobudek patriotycznych, ale – zdaniem organu – nie wykluczało to otrzymywania także wynagrodzenia za przekazywane teksty. Natomiast J. N. twierdził jedynie, że "o ile wie" to redaktor S." nie otrzymywał żadnych pieniędzy z RWE".
Jak z powyższego wynika, uzasadnienie odmowy dania wiary osobom, których oświadczenia skarżący dołączył do wniosku a które to osoby przecież (choćby J. N. i P. M.) miały ścisły związek z działalnością RWE, było istotnie – jak ocenił to Sąd Wojewódzki - lakoniczne.
Zaznaczyć też w tym miejscu wypada, że wprawdzie ustalenia faktyczne, czynione przez sąd (powszechny, czy wojskowy) podczas rozpoznawania określonej sprawy mają ten szczególny walor, jakim jest fakt, że są one następstwem analizy materiału gromadzonego w trybie procesowym, ale nie mają one jednak charakteru ściśle wiążącego dla organu administracyjnego w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez ten organ. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają w tej materii żadnej regulacji, podobnie zresztą, jak przepisy procedury cywilnej, choć w tym wypadku już z wyjątkiem przepisu art. 11 k.p.c., który jednakże stanowi o związaniu sądu cywilnego ustaleniami, ale jedynie wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego i to tylko, co do popełnienia przestępstwa.
Słusznie także zauważył Sąd Wojewódzki, że z treści pisma J. S. z dnia [...] lipca 2009 r. wynikało, iż wyraźnie zasugerował on organowi przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony, a ponadto, w kolejnym piśmie z dnia [...] października 2009 r. - dowodu z przesłuchania Z. N. – jako byłego dyrektora Rozgłośni Polskiej Radia Wolna Europa w latach [...] oraz zwrócenie się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o podanie żądanych przez organ informacji. W tych warunkach zatem obowiązkiem organu było, albo przeprowadzenie postępowania dowodowego z uwzględnieniem tych wniosków dowodowych, albo wezwanie strony do sprecyzowania jej stanowiska w zakresie zgłoszonych wniosków, czego jednak nie uczyniono.
Dodatkowo podkreślić też trzeba, że zgłoszenie powyższych wniosków przez J. S. miało miejsce w okresie, w którym – jak wyżej wspomniano - działał w postępowaniu bez pomocy pełnomocnika.
Nie można także zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, iż (cyt.) "przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony oraz świadka nie znajdowało uzasadnienia, bowiem charakter współpracy skarżącego z Radiem Wolnej Europy został już stwierdzony prawomocnym wyrokiem sądu". Pomijając okoliczność, że owe ustalenia poczynione zostały nie w wyroku a w uzasadnieniu postanowienia Sądu Wojskowego, to przede wszystkim trzeba stwierdzić, że zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a., na co zwrócił zresztą uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej fragmencie uzasadnienia wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., organ może nie uwzględnić żądania strony o przeprowadzenie dowodu, gdy żądanie dotyczy okoliczności stwierdzonych innymi dowodami, ale ograniczenie to nie dotyczy jednak przypadku, gdy zgłoszone dowody mają znaczenie dla sprawy. Biorąc zaś pod uwagę to, co zostało już wyżej stwierdzone, nie ulega wątpliwości, że charakter współpracy skarżącego z rozgłośnią Radia Wolna Europa miał znaczenie dla ustalenia, czy działalność ta miała walor niepowtarzalnych zasług – w rozumieniu art. art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Zaniechanie zatem przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego powodowało przyjęciem, że organ rozpoznał sprawę powierzchownie, nie wyjaśnił w sposób wszechstronny stanu faktycznego, traktując go w sposób wybiórczy, co stanowiło naruszenie wskazanych w zaskarżonym wyroku przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe zatem prowadziło do uznania, że zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.