Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 128/17, po rozpoznaniu skargi A. D. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. w przedmiocie nieprzekazania odwołania z dnia 6 czerwca 2017 r.: w pkt I zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. do rozpoznania odwołania skarżącej z dnia 6 czerwca 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt II stwierdził, że bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 18 sierpnia 2017 r. A. D. zarzuciła Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w L. bezczynność polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, zawartej w propozycji zatrudnienia złożonej [...] maja 2017 r. Skarżąca podkreśliła, że w ocenie organu, propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, wobec czego organ odmawia zarówno przekazania odwołania do organu wyższego stopnia (Szefa Krajowej Administracji Skarbowej), jak też odmawia rozpoznania tego odwołania, jednocześnie zaś uznaje, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie jest organem II instancji, właściwym do rozstrzygnięcia tego środka odwoławczego, zgodnie z art. 127 § 2 K.p.a. W związku z tym skarżąca wniosła o zobowiązanie Dyrektora IAS do niezwłocznego podjęcia czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wskazanego odwołania.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie - o oddalenie skargi, z uwagi na jej bezzasadność. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie może być mowy o jakiejkolwiek bezczynności, albowiem w odniesieniu do propozycji zatrudnienia, przedstawionej funkcjonariuszowi w trybie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.; dalej także: u.p.w.k.a.s.), nie stosuje się przepisów dotyczących wniesienia odwołania. Nie ma też podstaw do zastosowania art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947; dalej także: u.k.a.s.), albowiem skarżąca nie została zwolniona ze służby, lecz – wskutek przyjęcia propozycji zatrudnienia – jej stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uznał skargę za zasadną. Wskazał, że jej istota dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L., który zdaniem skarżącej, miał obowiązek wynikający z przepisów prawa podjęcia czynności procesowych, zmierzających do rozpoznania złożonego przez skarżącą odwołania od przedstawionej jej propozycji zatrudnienia z [...] maja 2017 r. Jest przy tym bezsporne, że organ ten nie podjął żadnych działań w tym zakresie, jak to wynika wprost z pisma z 29 czerwca 2017 r. Dyrektor stwierdził, że wobec nieprzewidzenia przez ustawę Przepisy wprowadzające KAS, formy decyzji dla propozycji pracy, odwołanie skarżącej z 6 czerwca 2017 r. nie zostanie przekazane Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zaniechanie przez Dyrektora nadania biegu odwołaniu skarżącej, nie mieści się w granicach dopuszczalnego przez przepisy prawa działania organu administracji. Sąd podkreślił, że w myśl art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. WSA stwierdził, że obowiązkiem organu było podjęcie działań zmierzających do załatwienia sprawy zainicjowanej odwołaniem wniesionym przez skarżącą, w formie przewidzianej przez przepisy prawa, co wykluczało złożenie tego odwołania w aktach sprawy, bez nadania mu jakiegokolwiek biegu. Takie zaniechanie pozbawiło skarżącą możliwości poddania kontroli prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie w postępowaniu odwoławczym. Gdyby bowiem nawet zaakceptować pogląd, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czego konsekwencją będzie niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach, to w żadnym zakresie ów pogląd nie wyłącza obowiązku prawno-procesowego zakończenia postępowania związanego z wniesionym odwołaniem, co w tym przypadku wymagało wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 K.p.a. przez organ odwoławczy.
Powołując się na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), zobowiązał organ do rozpoznania odwołania skarżącej z 6 czerwca 2017 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyjaśnił, że w tym terminie organ obowiązany będzie - zgodnie z żądaniem skarżącej - podjąć czynności zmierzające do rozpoznania odwołania przez organ odwoławczy, bądź wydania przez ten organ postanowienia o niedopuszczalności odwołania. W obu przypadkach niezbędne będzie umożliwienie skarżącej realizacji prawa do sądu. Jakkolwiek bowiem postanowienia wydane na podstawie art. 134 K.p.a. są ostateczne i nie służy od nich zażalenie, to z mocy art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. poddane są kontroli sądowoadministracyjnej.
Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię, Sąd I instancji wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a zwłaszcza to, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy ustawy, lecz wynikało z przyjęcia odmiennej interpretacji przepisów prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, lub uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów wpisu sądowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 58 § 1 pkt 1 i art. 5 pkt 2 P.p.s.a. przez brak zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 134 K.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności polegającej na braku rozpoznania odwołania skarżącej od przedłożonej jej propozycji zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. Zdaniem organu, Sąd I instancji powinien odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., ponieważ złożona propozycja pracy nie stanowi aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., natomiast pozostaje w sferze podległości służbowej.
- - art. 169 ust 4 i ust. 6 i art 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające KAS oraz art. 134 K.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że organ powinien wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność złożonego przez skarżącą odwołania od propozycji pracy. Zdaniem organu, art. 169 ust. 4 i ust. 6 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wyraźnie wskazuje, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko do postępowań, w sprawach w których funkcjonariuszowi złożono propozycję służby w Służbie Celno -skarbowej. W związku z tym Sąd powinien odrzucić skargę, gdyż w niniejszej sprawie nie doszło do złożenia propozycji służby, natomiast doszło do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające KAS. W sprawie propozycji pracy nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, brak jest więc podstaw do stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji administracyjnej.
Z ostrożności procesowej organ zarzucił również naruszenie art.151 P.p.s.a., przez brak zastosowania i brak oddalenia skargi na bezczynność organu. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności, ponieważ złożenie skarżącej propozycji pracy i brak rozpoznania odwołania od tej propozycji miało podstawę prawną w treści art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 6 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W myśl art. 133 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzję. "Organ, od którego decyzji wniesiono odwołanie, nie jest uprawniony w żadnym wypadku do zwrócenia odwołania lub nienadania mu biegu, nawet jeśli stronie, która wniosła odwołanie, w sposób najoczywistszy odwołanie nie przysługuje.
W wypadku niedopuszczalności odwołania lub z powodu uchybienia terminu organ a quo powinien odwołanie przekazać organowi odwoławczemu" (tak: E. Iserzon /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1970, s. 232). Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy (art. 134 K.p.a.).
Przepis art. 134 K.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017).
W wyroku z 7 lipca 1992 r. NSA przyjął: "Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania". Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 K.p.a., będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012; nb. 4.18.1). Jak wynika w sposób jednoznaczny z powyższego przepisu jest to jednak kompetencja zastrzeżona dla organu odwoławczego, która może zostać zrealizowana jedynie wówczas, gdy organ I instancji, do którego zostało złożone odwołanie, przekaże je organowi uprawnionemu wraz z aktami sprawy.
Przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną o charakterze procesowym. Na bezczynność lub przewlekłość tej czynności organu I instancji służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jest to bezczynność lub przewlekłość procesowa, dotyczy bowiem uprawnienia procesowego wynikającego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. O prawie zaskarżalności na drodze sądowej bezczynności lub przewlekłości procesowej stanowi art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017; A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, M. Wilbrand-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el, 2018; wyroki NSA z: 5 października 2018 r., I OSK 912/18, 19 stycznia 2018 r., II FSK 3375/15, 24 listopada 2016 r., I FSK 1360/16, 23 sierpnia 2016 r., II OSK 1704/16).
Powyższa regulacja została dodana do ustawy na skutek nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Przepis art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. poddaje kontroli sądów administracyjnych bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są w doktrynie jako tzw. czynności materialno - techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., OPS 2/03, ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli /w:/ Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003).
W świetle powyższych rozważań jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym organ I instancji obowiązany był nadać bieg odwołaniu złożonemu przez skarżącą, tak aby odwołanie to zostało rozpoznane przez organ odwoławczy, bądź też aby organ ten wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania.
Organ pierwszej instancji nie był uprawniony do badania dopuszczalności odwołania, obowiązany był natomiast, w zgodzie z art. 133 K.p.a., nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go wraz z aktami sprawy organowi orzekającemu w drugiej instancji, chociażby nawet, w jego ocenie odwołanie, było z przyczyn formalnych oczywiście nieskuteczne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem wyłącznie organ odwoławczy w myśl art. 134 K.p.a. To ten organ dokona oceny, czy zaskarżone pismo z [...] maja 2017 r. stanowi decyzję administracyjną, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, a także czy odwołanie od powyższego pisma jest dopuszczalne. Nie przekazując odwołania Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. pozostaje w bezczynności. W zaistniałych okolicznościach Sąd I instancji uprawniony był zatem zobowiązać organ do podjęcia czynności związanych z przekazaniem złożonego przez skarżącą odwołania właściwemu organowi odwoławczemu.
Zwrócić przy tym należy uwagę, że Sąd i instancji, nie prezentował stanowiska o wydaniu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. decyzji zawierającej propozycję nowych warunków zatrudnienia. Stanowisko Sądu I instancji zasadza się natomiast na uznaniu, że ani organ I instancji, ani Sąd nie są uprawnieni do dokonywania wiążącej oceny dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia.
W świetle powyższego zarówno pierwszy, jak i trzeci zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Nie mógł zostać uwzględniony także kolejny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (art. 169 ust. 4 i ust. 6 i art. 171 ust. 1 pkt 2), przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Dyrektor IAS powinien wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność złożonego przez skarżącą odwołania od propozycji pracy. Zważyć bowiem należy, że wskazane w ramach tego zarzutu przepisy ww. ustawy nie znajdowały w sprawie zastosowania, nie mogło zatem dojść do ich naruszenia w sposób określony w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji nie przyjął także, że organ I instancji powinien wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Sąd stwierdził natomiast, że to organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie, bądź też wydać postanowienie o jego niedopuszczalności.
Nie sposób także zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie nie znajdowały zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach związanych z przekształceniem dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych uregulowanych w ustawie Przepisy wprowadzające KAS, nie budzi żadnych kontrowersji w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za zasadę należy bowiem uznać, że w postępowaniach administracyjnych regulowanych ustawą Przepisy wprowadzające ustawę KAS należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że z jej przepisów wynika co innego, w szczególności gdyby ustawa ta wyraźnie wyłączała stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w określonym zakresie. Skoro takiego wyłączenia, co do rozpoznania takich spraw jak będąca przedmiotem kontroli kasacyjnej ustawa nie przewiduje, to do wnoszonych odwołań należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na zasadzie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.
- - ---------------------- 8