Uzasadnienie
WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 12 LUTEGO 2020 R. ODDALIŁ SKARGĘ I.S. NA DECYZJĘ [...] WOJEWÓDZKIEGO INSPEKTORA NADZORU GEODEZYJNEGO I KARTOGRAFICZNEGO Z [...] LIPCA 2019 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY AKTUALIZACJI EWIDENCJI GRUNTÓW I BUDYNKÓW.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z [...] lutego 2016 r. skarżący wystąpił o sprostowanie błędnych danych ewidencyjnych w zakresie użytków gruntowych dotyczących działki nr [...] z obrębu [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w dzielnicy W. miasta W. oraz budynku usytuowanego na powyższej działce w oparciu o opracowanie geodezyjne przyjęte [...] stycznia 2016 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Prezydent W. orzekł o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie budynku mieszkalnego oraz o odmowie aktualizacji użytku gruntowego. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] grudnia 2016 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji [...] lutego 2019 r. wydał decyzję, w której powtórzył rozstrzygnięcie zawarte w pierwotnej decyzji, orzekł też o wykazaniu dla budynku następujących atrybutów:
- 1. Główna funkcja budynku (FSB): 1110.DI – dom letniskowy,
- 2. Data zakończenia budowy (RBB): 1984
Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że sporna działka stanowi użytki leśne określone jako lasy i jest objęta gleboznawczą klasyfikacją gruntów przeprowadzoną w 1983 r. w postępowaniu klasyfikacyjnym, której wyniki zostały zatwierdzone decyzją Naczelnika Miasta W. nr [...] z [...] grudnia 1983 r. Podkreślił, że działka została nabyta w 2012 r. jako niezabudowana, a na jej terenie znajduje się budynek rekreacyjny wzniesiony bez pozwolenia w 1984 r. będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Organ wskazał, że Lasy Miejskie – W. poinformowały, że w odrębnym postępowaniu administracyjnym nie uwzględniono zastrzeżeń skarżącego do Uproszczonego Planu Urządzania Lasu w zakresie spornej działki i jej nieleśnego charakteru. W toku postępowania ustalono także, że dla spornej działki nie wydano decyzji zezwalającej na wyłączenie jej z produkcji leśnej.
Organ podkreślił, że w toku wizji terenowej ustalono, że działka jest ogrodzona, budynek posiada betonowy fundament, a sama działka porośnięta jest trawą z pojedynczymi sosnami, brzozami i dębami oraz nasadzeniami krzewów i kwiatów. Organ wywiódł, że zaliczenie gruntu do określonego użytku odbywa się ze względu na sposób jego zagospodarowania lub użytkowania oraz podkreślił, że bez przeprowadzenia procedury wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, nie może dojść do utraty przez działkę statusu leśnego. Zdaniem organu sposób użytkowania działki wskazuje, że stanowi ona grunty leśne.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. W ocenie Sądu sporna działka jest częścią większego kompleksu leśnego, w związku z czym wpis w ewidencji nie naruszał prawa, pomimo że na działce znajduje się altana o powierzchni 19 m2, która przez organ pierwszej instancji została sklasyfikowana jako budynek letniskowy. Za niewystarczające do przekwalifikowania działki Sąd uznał także wycięcie części drzew i wykarczowanie gruntu pokrytego pierwotnie roślinnością leśną.
Sąd zaznaczył, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter informacyjny i rejestruje aktualny stan użytkowania na gruncie, a nie jego przeznaczenie czy też planowane przeznaczenie, a następnie wywiódł, że zmiana przeznaczenia działki nie może odbyć się w trybie zmiany wpisu do ewidencji. Sąd wskazał, że ponieważ od czasu nabycia nieruchomości przez skarżącego na terenie tym nie wybudowano żadnego budynku, a w szczególności budynku mieszkalnego, to brak jest podstaw do wykazania zmiany sposobu użytkowania części działki. Samo pozbawienie gruntu roślinności leśnej nie uzasadnia jeszcze zmiany użytku, gdyż czasowy brak roślinności leśnej nie jest podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na nieleśny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "ppsa", w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej: "kpa", przez ustalenie, że cała powierzchnia spornej działki jest częścią większego kompleksu leśnego, oraz przez brak ustalenia, że część spornej działki pozbawiona jest roślinności leśnej w sposób trwały;
- b) art. 141 § 4 ppsa w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 276, z późn. zm.), dalej: "ugk", w zw. § 45 i § 35 pkt 1 i 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. Poz. 393), dalej "rozporządzenie w sprawie ewidencji", przez ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że na spornej działce nie ma żadnych budynków, w tym budynków mieszkalnych, lecz altana, pomimo że zgodnie z niezaskarżonym pkt I decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. dokonano aktualizacji ewidencji gruntów i budynków dla tej działki polegającej na wpisaniu budynku mieszkalnego;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa i art. 24 ust. 2a pkt 2 ugk, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka przewidzianego w ustawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, w sytuacji, gdy zebrany w sprawie administracyjnej materiał dowodowy nie pozwalał na utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji odmawiającej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków;
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 20 ust. 3a ugk przez zastosowanie na jego podstawie ustawy o lasach do części obszaru spornej działki wyróżnionej w opracowaniu geodezyjnym o przeznaczeniu innym niż leśny, pomimo że ta część działki nie odpowiada definicji lasu zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2020 r., poz. 6, z późn. zm.), dalej: "ul";
- b) art. 20 ust. 2 ul przez jego zastosowanie, pomimo że nie zaszły przesłanki do jego zastosowania w odniesieniu do części obszaru spornej działki wyróżnionej w opracowaniu geodezyjnym, który nie jest lasem;
- c) § 68 ust. 3 pkt 1 oraz załącznika nr 6 lp. 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji przez ich niezastosowanie i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że teren części spornej działki oznaczony w opracowaniu geodezyjnym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie jest gruntem zabudowanym i zurbanizowanym – terenem mieszkaniowym o symbolu B, pomimo że zostały spełnione warunki klasyfikujące przewidziane w powołanych przepisach.
Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący podniósł, że z akt sprawy wynika, że część spornej działki użytkowana jest w sposób trwały w charakterze odmiennym niż leśny, a zatem nie może wchodzić w skład kompleksu leśnego. Na działce znajduje się od 1984 r. budynek drewniany, a powierzchnia porośnięta jest nie runem leśnym, ale trawą. Sporna działka znajduje się na granicy obszaru leśnego i w przeszłości wchodziła w skład większej działki o niejednolitym charakterze użytków. W wyniku podziału pierwotnej działki parcele położone w części północnej stały się użytkami rolnymi, a w części południowej leśnymi.
Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem, że wycięcie drzew nie stanowi podstawy do zmiany klasy użytku, gdyż stanowisko takie wymagałoby wykazania w toku postępowania administracyjnego, że sporna działka była pierwotnie zalesiona, a pozbawienie roślinności leśnej miało charakter przejściowy. Zarzucił, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać ocenę ustaleń dokonanych przez organy pod względem zgodności z prawem. Skarżący stwierdził także, że błędne było założenie Sądu przyjęte na podstawie wpisu w ewidencji, że sporna działka jest w całości lasem, skoro sprawa dotyczy kontroli prawidłowości wpisu. Podniósł, że budynek znajdujący się na spornej działce spełnia warunki do uznania go za dom mieszkalny jednorodzinny, a nie altana, co wskazuje na trwały charakter pozbawienia działki roślinności leśnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając sprawę w określonych powyżej granicach, stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się nieuzasadnione.
Analiza zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazuje, że pierwsze dwa zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na zarzucie naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Przepis art. 141 § 4 ppsa wskazuje na trzy elementy, które muszą się znaleźć w każdym uzasadnieniu wyroku, czyli:
1/ opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu postępowania i stanowisk stron do dnia wydania ostatecznego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu administracyjnego;
2/ prezentacja stanowiska stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszej kolejności zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią;
3/ stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy rozstrzygnięcia łącznie z jej wyjaśnieniem, które polegać powinno na prezentacji operacji logicznej, która doprowadziła Sąd do wyboru podstawy rozstrzygnięcia, obejmującej wytłumaczenie tego, dlaczego w ustalonym przez Sąd stanie faktycznym sprawy zastosowanie będą miały przepisy przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.
Innymi słowy przepis ten może zostać naruszony jeżeli sposób w jaki Sąd I instancji w rozważaniach zaskarżonego wyroku przedstawił swoją ocenę ocen faktycznych organów administracyjnych skutkować może uzasadnionym z tego powodu podejrzeniem ograniczenia kontroli legalności postępowania administracyjnego tylko do wybranych dowodów tego postępowania oraz uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania wszystkich okoliczności spornych.
Analizowany pod tym kątem zaskarżony wyrok spełnia wymogi wynikające z art. 141 § 4 ppsa. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w nim bowiem na podstawie określonych przepisów, dlaczego uznał, że sporna działka jest działką leśną wchodzącą w skład większego kompleksu leśnego, a budynek posadowiony na działce nie jest budynkiem mieszkalnym, ale altaną stanowiącą budynek letniskowy. Fakt odmiennej oceny tych okoliczności przez skarżącego nie może prowadzić do wniosku o błędnej konstrukcji uzasadnienia z punktu widzenia art. 141 § 4 ppsa. W konsekwencji powyższego zarzuty naruszenia tego przepisu w powiązaniu z przepisami regulującymi przebieg postępowania wyjaśniającego przed organami administracji publicznej należało uznać za nieuzasadnione.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa i art. 24 ust. 2a pkt 2 ugk. Ostatni z wymienionych przepisów stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów właścicieli nieruchomości, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten nie daje podstaw do każdorazowej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji w sposób zgodny ze złożonym wnioskiem.
Zauważyć bowiem należy, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter deklaratoryjny, pochodny – odzwierciedlający pewien stan, którego nie tworzy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 385/13). Z uwagi na powyższe należy wskazać, że zgodnie z art. 20 ust. 3a ugk ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach, tj. m.in. przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy wyłączenie z produkcji gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Brak takiej decyzji w rozpoznawanej sprawie i włączenie spornej działki do planu urządzenia lasu przez właściwy organ powoduje, że działka ta nie może zostać przekwalifikowana w ewidencji gruntów i budynków na działkę nieleśną.
Oznacza to, że wskazany powyższej zarzut nie mógł zostać uznany za zasadny podobnie jak zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 20 ust. 3a ugk. Odmawiając słuszności podniesionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi naruszenia art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne podkreślić trzeba, że w myśl tego przepisu ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Treść powołanych przepisów uzasadnia przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko, że art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Związanie organów ewidencji gruntów i budynków wynikającą z planu urządzenia lasu jego powierzchnią i granicami oznacza, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu.
Organ ewidencji gruntów i budynków nie może dokonywać zmian w danych ewidencyjnych dotyczących lasu, które byłyby niezgodne z ustaleniami planu urządzenia lasu. W takiej sytuacji - jak zaznaczono - zmiana danych odnoszących się do lasu, w pierwszej kolejności musi zostać wprowadzona przez właściwy organ do planu urządzenia lasu. I tu zauważyć należy, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Lasów Miejskich – W. z dnia [...] stycznia 2019 r. orzekającą o odmowie uwzględnienia zastrzeżenia skarżącego do projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu Dzielnicy W. w zakresie uwzględnienia w projekcie planu aktualnego nieleśnego stanu zagospodarowania działki nr [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 25 października 2019 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1653/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę od tej decyzji.
Uwzględniając powyższe należy wyjaśnić, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które stanowiąc szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Tym samym plan urządzenia lasu jest jedynym dokumentem, na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem.
Jednocześnie za nieuzasadniony należało uznać także zarzut naruszenia art. 20 ust. 2 ul, którego to przepisu Sąd I instancji w ogóle nie stosował.
W zakresie zakwalifikowania budynku znajdującego się na spornej działce wskazać należy, że budynek ten pomimo posiadania betonowego posadowienia zajmuje jedynie powierzchnię 19 m2. Oznacza to, że jego powierzchnia wynosi mniej niż 0,01 ha, co powoduje, że część spornej działki zajmowana przez ten obiekt budowlany stanowi użytek, który zgodnie z ust. 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji włącza się do przyległego użytku gruntowego, występującego w granicach nieruchomości, najbardziej zbliżonego pod względem cech opisanych w powyższej tabeli. W przypadku spornej nieruchomości użytkiem gruntowy, do którego dołącza się część zajętą przez budynek, jest użytek przeznaczony na cele leśne.
Tym samym brak jest podstaw do zastosowania w stosunku do tego budynku § 68 ust. 3 pkt 1 oraz załącznika nr 6 lp. 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji. W konsekwencji powyższego nie można było za uzasadniony uznać zarzutu naruszenia tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze, że skarżący nie wykazał zasadności zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.