Uzasadnienie
I OSK 1902/11
UZSADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 175/11, stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Elblągu z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w części dotyczącej spełniania warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od dnia 13 sierpnia 2010 r., a w pozostałym zakresie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że:
Dyrektor Aresztu Śledczego w Elblągu, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., przywołując art. 104 i 145 K.p.a. oraz art. 178 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523, ze zm.; dalej: ustawa), w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 137, poz. 920), odmówił wznowienia postępowania w sprawie przyznania równoważnika za brak mieszkania oraz nie potwierdził spełnienia przez K. K. warunków do otrzymania tego równoważnika od dnia 13 sierpnia 2010 r.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że K. K. w dniu 1 grudnia 2010 r. wniosła o przyznanie jej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od dnia 12 czerwca 2004 r. oraz wyrównanie tego świadczenia od tego dnia. Świadczenie takie zostało jej przyznane od dnia 1 lipca 2000 r., a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. wstrzymane, z uwagi na otwarcie spadku po teściu, w skład którego wchodziły dwa lokale mieszkalne. Następnie, decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], strona została pozbawiona równoważnika, od której to decyzji nie wniosła odwołania. Organ I instancji wskazał, że wznowienie postępowania ma na celu weryfikację wadliwych decyzji ostatecznych z przyczyn przewidzianych w art. 145 K.p.a., a w przedmiotowej sprawie nie zaszła żadna z określonych w tym przepisie przesłanek wznowieniowych. Nie ma wobec tego podstaw do weryfikacji wydanej w 2004 r. decyzji. Ponadto art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, która weszła w życie w dniu 13 sierpnia 2010 r., przewiduje, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby albo miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Mąż strony uzyskał tytuł prawny do obecnie zajmowanego lokalu, wobec czego nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 178 ust. 1 powołanej ustawy.
W dniu 10 stycznia 2011 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. K..
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w zaskarżonej decyzji zawarte są dwa rozstrzygnięcia. Pierwsze dotyczy odmowy wznowienia postępowania w sprawie rozstrzygniętej ostateczną decyzją Dyrektora Aresztu Śledczego w Elblągu z dnia [...] listopada 2004 r. w przedmiocie pozbawienia prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od dnia 12 czerwca 2004 r., wydanej na podstawie art. 89 ustawy z dnia 16 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej lub wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie albo w ustawach szczególnych. Podkreślono, że w tej sytuacji organ I instancji, rozpoznający wniosek, słusznie zbadał, czy w sprawie zachodzi jakakolwiek przesłanka określona w art. 145 K.p.a., pozwalająca na wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji w rozpatrywanej sprawie, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania. Strona odwołująca się ani we wniosku, ani też w odwołaniu nie podała jakiegokolwiek uzasadnienia do wznowienia postępowania. Przytaczany przez stronę stan faktyczny znany był organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2004 r. Drugie rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji dotyczy odmowy potwierdzenia czy strona spełnia warunki do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, określone w art. 178 ust. 1 ustawy. Mąż funkcjonariusza posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pełnienia służby, ponadto posiada tytuł prawny do drugiego lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pobliskiej. W tej sytuacji nie został spełniony warunek konieczny do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyła K. K., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w zakresie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2004 r. oraz stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Ponadto wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. Skarżąca, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 150 § 1 K.p.a., zarzuciła decyzji organu odwoławczego nieważność w zakresie, w jakim decyzja ta odmawiała wznowienia postępowania. Podniesiono także zarzut obrazy prawa materialnego, tj. art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez błędną wykładnię w zakresie odmowy potwierdzenia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego. Skarżąca wskazała, że decyzja Dyrektora Okręgowego SW w Gdańsku jest nieważna, bowiem zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach odmowy wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Skarżąca odwoływała się od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Elblągu, więc właściwym organem I instancji w przedmiocie wznowienia tego postępowania jest Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku. Wobec powyższego decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w Elblągu w części dotyczącej wznowienia postępowania została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Ponadto organ I instancji błędnie potraktował jej wniosek z dnia 1 grudnia 2010 r., gdyż powinien być on rozpatrzony jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., która została wydana na podstawie art. 162 K.p.a., a więc - w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych - z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca uznała również za całkowicie błędną dokonaną przez organy obu instancji wykładnię art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, prowadzącą do odmowy potwierdzenia spełniania przez nią warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego za okres od 13 sierpnia 2010 r.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpatrując sprawę, uznał, że w świetle w art. 149 i 150 § 1 K.p.a. brak jest podstaw do uznania, iż wniosek skarżącej rozpatrywał organ niewłaściwy. Pierwotną decyzję wydał Dyrektor Aresztu Śledczego w Elblągu, a skarżąca we wniosku nie przywoływała zarzutów dotyczących działalności tego organu, a jedynie wskazywała kwestię nabycia spadku przez jej męża oraz treść przepisów ustawy o Służbie Więziennej, dotyczących norm powierzchni mieszkalnej. W tej sytuacji nie zachodziły podstawy do tego, aby o wznowieniu postępowania rozstrzygał organ wyższego stopnia. Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom skarżącej, Dyrektor Aresztu Śledczego w Elblągu był organem właściwym do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora Aresztu Śledczego w Elblągu z dnia [...] listopada 2004 r. Brak jest w tej sytuacji podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. (jak i decyzji organu odwoławczego) w części dotyczącej odmowy wznowienia postępowania, bowiem wydał ją organ właściwy w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał decyzje organów obu instancji, w części dotyczącej odmowy wznowienia postępowania, za prawidłowe. Zdaniem Sądu organy obu instancji zasadnie uznały, że wskazywane przez skarżącą okoliczności - nabycie spadku przez jej męża oraz normy powierzchni mieszkalnych wynikających z ustawy o Służbie Więziennej - nie stanowią przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 K.p.a. oraz, że podany przez skarżącą stan faktyczny znany był organowi podczas wydawania decyzji w dniu [...] listopada 2004 r. W ocenie Sądu I instancji organy nie miały podstaw do potraktowania wniosku skarżącej jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. Skarżąca nie przywoływała żadnych argumentów świadczących o wadliwości tej decyzji. Ponadto podanie wniosła do organu I instancji, do którego składa się podanie o wznowienie postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził natomiast, że decyzje, w części dotyczącej spełniania przez skarżącą warunków do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od dnia 13 sierpnia 2010 r., czyli od dnia wejścia w życie ustawy o Służbie Więziennej, są wadliwe. Na mocy tej ustawy zmieniły się bowiem zasady rozstrzygania spraw dotyczących uprawnień funkcjonariuszy Służby Więziennej. Zgodnie z art. 218 ust. 1 ustawy w formie decyzji rozstrzyga się jedynie sprawy dotyczące: zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oraz zawieszenia w czynnościach służbowych. Zgodnie natomiast z art. 217 ust. 1 powołanej ustawy sprawy ze stosunku służbowego rozstrzyga przełożony w formie pisemnej. Do spraw takich na podstawie art. 217 ust. 2 ustawy zalicza się m. in. przyznawanie świadczeń pieniężnych (czyli także równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, o jakim mowa w art. 178 ustawy).
Wobec powyższego, w przypadku wydania przez organ I instancji decyzji "nie potwierdzającej spełnienia przez Panią K. K. warunków do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania określonych w art. 178 ustawy o służbie Więziennej od dnia 13 sierpnia 2010 r.," mamy do czynienia z sytuacją, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który to przepis mówi o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji podkreślił, że nie zmienia tego fakt, iż rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania, wydane na podstawie art. 181 ust. 2 ww. ustawy określiło w § 3 ust. 2, że wypłata równoważnika pieniężnego następuje do 10 dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym decyzja o wypłacie równoważnika stała się ostateczna. W przepisie tym mowa jest o decyzji o wypłacie, a nie o decyzji o jakiejkolwiek innej treści. Drugorzędne znaczenie w tej sytuacji ma fakt, że treść § 3 ust. 2 przywołanego rozporządzenia wykracza poza delegację ustawową, zawartą w art. 181 ust. 2 ustawy, bowiem mowa jest w niej jedynie o określeniu w drodze rozporządzenia szczegółowego trybu wypłaty przedmiotowego równoważnika, uwzględniając termin wypłaty i zwrotu równoważnika oraz jednostek organizacyjnych właściwych do jego wypłaty. Określenie w rozporządzeniu, że wypłata równoważnika następuje, gdy "decyzja o wypłacie stanie się ostateczna", nie mieści się w delegacji ustawowej oraz jest sprzeczne z przepisami ustawy.
Z przepisów art. 218 ust. 5 obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej wynika, że prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje w sprawach rozstrzyganych w formie decyzji, czyli w przypadkach określonych w art. 218 ust. 1 ustawy, natomiast spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W tym przypadku sprawę załatwiono jednak nie w formie pisemnej, o jakiej mowa w art. 217 ust. 1 ustawy, a w formie decyzji.
W dniu 17 sierpnia 2011 r. skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku. Zarzucił on Sądowi I instancji naruszenie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 217, 218 ust. 1 oraz 219 ust. 1 i ust. 2 a także przepisów rozdziału 18, w tym w szczególności jego art. 178, ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.
Zdaniem skarżącego, pomimo zapisu art. 220 ustawy, z treści art. 178 wynika, że w tego typu sprawy z zakresu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego należą do spraw o charakterze administracyjnoprawnym, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Skarżący przyznaje, że w przepisach rozdziału 18 ustawy brak jest sformułowań, które przesądzałby o konieczności zastosowania formy decyzji administracyjnej jako formy załatwiania spraw, ale w jego przekonaniu konieczność taka wynika z treści rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania. Ponadto postanowienia art. 192 ustawy wprost wskazują, że wymienione w nim organy Służby Więziennej rozstrzygają sprawy związane z lokalem mieszkalnym w formie decyzji, a więc dotyczy to także spraw z zakresu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zgodnie zaś z art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
Na wstępie należy zauważyć, że podanie K. K. o przyznanie jej równoważnika za brak mieszkania zostało złożone w dniu 1 grudnia 2010 r., pod rządami ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761, ze zm.). W dniu 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, która wprowadziła odmienne od dotychczasowych, rozwiązania prawne w zakresie rozstrzygania spraw z zakresu stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej, ograniczające administracyjny tryb orzekania w tego typu sprawach, a co za tym idzie kognicję sądów administracyjnych w tym zakresie.
Przepisy rozdziału 20 nowej pragmatyki służbowej, w przepisach art. 217 – 220, ustanawiają trzy rodzaje procedur regulujących postępowania w sprawach ze stosunku służbowego:
• wedle treści art. 218 ust.1-2 i 4-5 ustawy, sprawy dotyczące: zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe i zawieszenia w czynnościach służbowych są rozstrzygane w formie decyzji (ust. 1). Od decyzji tych przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2). Do postępowań tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 4), zaś od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 5);
• art. 219 ust.1 pkt 1-6 ustawy statuuje, że sprawy wynikające z podległości służbowej, dotyczące: powołania oraz mianowania na stanowiska służbowe, odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni Służby Więziennej, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa i powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym, rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego. Zgodnie z art. 219 ust. 2 formę rozkazu personalnego stosuje się również do stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego. Od rozkazu personalnego odwołanie nie przysługuje. W tego typu sprawach nie można także złożyć skargi do sądu administracyjnego;
• zgodnie z dyspozycją art. 220 ustawy sprawy ze stosunków służbowych, wymienione w art. 217 ust. 2, a niewymienione w art. 218 ust. 1 oraz w art. 219 ust. 1 i 2, rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W grupie tej znajdują się sprawy o realizację uprawnień wynikających ze stosunku służbowego, a więc także sprawy o przyznanie równoważnika za brak mieszkania.
Podkreślić więc należy, że przepis art. 220 ustawy o Służbie Więziennej wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, kognicję sądu pracy w zakresie roszczeń nieprzekazanych na drogę innych postępowań (por.: T. Kuczyński, Wybrane problemy orzecznictwa sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu stosunków służbowych, ZNSA 2010/5-6, s. 257). Takie odesłanie wyklucza możliwość stosowania domniemań co do właściwości sądu powszechnego lub sądu administracyjnego w sprawach ze stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Więziennej. Z kolei przepis przejściowy art. 268 ust. 1 i 2 ustawy określa, że stosuje się go jedynie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy. Oznacza to, że wszystkie sprawy dotyczące mieszkań funkcjonariuszy Służby Więziennej i związanych z nimi świadczeń, wszczęte już pod rządami nowej ustawy pragmatycznej, nie są rozpatrywane przez sądy administracyjne.
Na marginesie należy dodać, że prawidłowy jest zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji zastosował niewłaściwą wykładnię art. 217, 218 ust. 1 oraz 219 ust. 1 i ust. 2 a także przepisów rozdziału 18, w tym w szczególności jego art. 178, ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Podnieść bowiem należy, że art. 192 ustawy wprost wskazuje, iż wymienione w nim organy Służby Więziennej rozstrzygają sprawy związane z lokalem mieszkalnym w formie decyzji, a więc także sprawy z zakresu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Jeśli nawet sprawa jest rozstrzygana w formie decyzji, a nie w "formie pisemnej", jak stanowi art. 217 ust. 1 ustawy, to ustawodawca może zdecydować, że zgodność z prawem i przydatność danego aktu będzie oceniona przez sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Podobna sytuacja występuje w przypadku np. decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.) w przedmiocie nieważności decyzji, od której przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (zob.: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I UZP 3/10).
Skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podlegała zatem, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzuceniu, ponieważ właściwy do jej rozpoznania jest sąd powszechny - sąd pracy.
Skoro więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie odrzucił skargi, ale wydał w sprawie wyrok oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., to należało na mocy art. 189 P.p.s.a., uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.