Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1462/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę I.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działając z upoważnienia Burmistrza B., odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką A.K. Organ wyjaśnił, że orzeczeniem z dnia 31 sierpnia 2013 r. córka skarżącej zaliczona została do osób niepełnosprawnych ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki, lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto organ stwierdził, że wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo rolne i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od 1 stycznia 1991 r. w zakresie emerytalno - rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik. Tym samym nie spełniona została w niniejszej sprawie przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, która stanowi warunek konieczny do uzyskania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I.K. zarzucając organowi błędną wykładnię art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456 ze zm., dalej ustawa o świadczeniach rodzinnych), art. 2 ust. 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.), art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) oraz naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie.
Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ w pełni zgodził się ze stanowiskiem Burmistrza B., że w przypadku skarżącej nie można mówić o rezygnacji lub niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Prowadzi ona bowiem gospodarstwo rolne i z tego tytuł podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Organ odwoławczy, tak jak organ pierwszej instancji, powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12, według której na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Skargę na powyższą decyzję wniosła I.K. zarzucając organowi drugiej instancji naruszenie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 32 i art. 64 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie. Zdaniem skarżącej, organ błędnie przyjął, że w pojęciu "pozarolniczej działalności gospodarczej" mieści się prowadzenie gospodarstwa rolnego. Bowiem ustawodawca na potrzeby ustawy o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 22 tej ustawy za zatrudnienie lub inną pracę zarobkową uznał między innymi prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, czym wykluczył prowadzenie działalności rolniczej. W opinii skarżącej celowo pominięto w definicji legalnej, zamieszczonej w powołanym przepisie, osoby prowadzące własne gospodarstwo rolne, co miało umożliwić im skorzystanie ze świadczenia pielęgnacyjnego przyznawanego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zgodził się ze stanowiskiem organów zaprezentowanym w obu decyzjach.
Sąd ponownie przywołał treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśniając, że pomimo zmiany stanu prawnego od czasu jej podjęcia, nadal zachowuje ona aktualność w niniejszej sprawie, ponieważ bez zmian utrzymano w mocy ustawowy wymóg niepodejmowania przez osobę ubiegającą się o świadczenie lub zrezygnowania przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślił, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest materialne wsparcie osób, które nie zarobkują z powodu konieczności długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym i niemożności zatrudnienia, pomimo zdolności i gotowości do jego podjęcia, zapewnienie rekompensaty finansowej nieosiąganego dochodu z powodu sprawowanej opieki, w tym składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Zaznaczył, że w definicji zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wymieniono prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie. Świadczenie to zostało zatem zaadresowane wyłącznie do osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie jest natomiast osobą uprawnioną do jego otrzymania ten, kto nie podejmuje pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na wielkość tych dochodów, jak rolnik prowadzący działalność rolniczą. Przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną, jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną, ponieważ nie podlega, tak jak pracownik, wymogom w zakresie czasu i organizacji pracy. W konsekwencji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie skarżącej nie przysługiwało świadczenie o którego przyznanie wystąpiła bowiem nie spełniła podstawowej przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I.K. zaskarżając go w całości, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku w całości przez przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych a w przypadku nieuwzględnienia skargi o nieobciążenia skarżącej kosztami postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niezastosowanie art. 32 i art. 64 Konstytucji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że związanie wykładnią NSA dotyczyć może tylko sprawy, w której wykładnia ta została dokonana. Zaś dokonana wyrokiem w sprawie I OPS 5/12 wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma statusu zasady prawnej. Tym samym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, stosowana może być tylko jako wskazówka wyznaczająca pewną linię orzeczniczą. Autor skargi kasacyjnej wskazał także, że na potrzeby tej ustawy skonstruowana została w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych definicja zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zaznaczył, że skarżąca nie podjęła zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jednocześnie podkreślił, że definicja zawarta w powołanym przepisie stanowi katalog zamknięty, w którym ustawodawca nie umieścił działalności rolniczej jako przesłanki wyłączającej możliwość otrzymania świadczenia. Jednocześnie ustawodawca w art. 3 jako przesłankę wyłączającą możliwość otrzymania świadczenia wymienił pozarolniczą działalność gospodarczą, przez co w sposób czytelny zaliczył prowadzenie działalności rolniczej jako przesłankę nie wyłączającą możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, ustawodawca celowo pominął w definicji legalnej zamieszczonej w art. 3 ust. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoby prowadzące gospodarstwo rolne. Zabieg ten miał na celu umożliwienie osobom prowadzącym własne gospodarstwa rolne skorzystanie ze świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem skarżąca spełniła przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych, w tym przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W skardze kasacyjnej podkreślono też, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do całej argumentacji zawartej w skardze.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji. W szczególności zaakcentował aktualność uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie I OPS 5/12.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi wyłącznie naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 32 i art. 64 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie.
Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w pierwszej kolejności pokreślić należy, że w powoływanej już zarówno przez organy, jak i Sąd pierwszej instancji, uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12 stwierdzono, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ze względu na stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, niezbędnym w niniejszej sprawie jest podkreślenie, że stanowisko zajęte uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże wszystkie sądy administracyjne. Wynika to z brzmienia przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a., jest także utrwalone w doktrynie i judykaturze. Podważenie treści uchwały możliwe jest jedynie w trybie określonym w powołanym przepisie. Jednakże potrzeby takiej Sąd kasacyjny orzekający w tym składzie nie dostrzega.
Powołana uchwała podjęta została w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2012 r. Natomiast zaskarżona decyzja podjęta została dnia [...] października 2013 r. Przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujące od wejścia w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), tj. od dnia 1 stycznia 2013 r., i mające zastosowanie w niniejszej sprawie, choć w istotnym zakresie zostały zmodyfikowane, jeśli chodzi o przesłanki uzyskiwania świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak zasadniczo nie zmieniły rozumienia określenia "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej...". Ustawą zmieniającą z dnia 7 grudnia 2012 r. obowiązującą od 1 stycznia 2013 r., wprowadzono obok świadczenia pielęgnacyjnego także inny rodzaj świadczenia, jakim jest specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Wprowadzając obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego dwa różne świadczenie, ustawodawca odmiennie ukształtował kryteria i negatywne przesłanki ich przyznania. Dla rozstrzyganej kwestii znaczenie ma fakt, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego, zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przysługuje on osobie podlegającej obowiązkowemu ubezpieczeniu rentowemu i emerytalnemu z innych tytułów. Takiego wyłączenia nie zawierał art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rezultacie podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu stało się z punktu widzenia uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego prawnie irrelewantne i jedynie w tym zakresie utraciły aktualność rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały I OPS 5/12 dotyczące opłacania ze środków publicznych składek na ubezpieczenie społeczne. W pozostałym zakresie stanowisko w niej wyrażone jest w dalszym ciągu aktualne.
W uzasadnieniu przywołanej uchwały stwierdzono, iż jakkolwiek przepis art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych odnosi się wprost do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, których nie podejmuje lub z których rezygnuje osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, a nie do tego, jaką działalność prowadzi ta osoba, to jednak ratio legis tego przepisu wskazuje, że chodzi tu o osobę, której wyłącznym źródłem utrzymania (dochodów) jest zatrudnienie lub inna praca zarobkowa w rozumieniu ustawy. Istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polega bowiem na tym, że świadczenie to adresowane jest wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie muszą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące, określone w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, formy aktywności zawodowej. Są bowiem w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej, aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną.
Ponadto wskazać należy, że przy ustalaniu treści norm prawnych podlegających zastosowaniu mogą niekiedy jako argument interpretacyjny, służyć odniesienia do zmian ustawodawczych. Mogą one bowiem potwierdzać cele i intencje prawodawcy w stosunku do uprzednich uregulowań, jeżeli odnoszą się do bliźniaczych instytucji. Taka sytuacja ma właśnie miejsce w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego. Dodany do ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), art. 17b stanowi, że jeżeli o specjalny zasiłek opiekuńczy lub świadczenie pielęgnacyjne ubiegają się rolnicy, świadczenia te przysługują rolnikowi w przypadku zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego. Warunek ten usuwa zatem dotychczasowe kontrowersje związane z interpretacją art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i tym bardziej potwierdza prawidłowość stanowiska wyrażonego w cytowanej wyżej uchwale w stosunku do rolników prowadzących gospodarstwo rolne.
W rozpoznawanej sprawie, skarżąca kasacyjnie jest rolnikiem i jako osoba prowadząca w gospodarstwo rolne podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od 1 stycznia 1991 r. w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim, co nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej. Zatem, skoro w myśl powyższych rozważań, praca w gospodarstwie rolnym nie jest zatrudnieniem ani inną pracą, uznać należy, że w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, skarżąca nie pozostawała w zatrudnieniu, ani nie wykonywała innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rezultacie nie mogła zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji, orzekający w niniejszej sprawie słusznie uznały, że nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką. W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia przez Sąd art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, uznać należy za niezasadny.
Nieskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 32 i 64 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie. Jak wskazano powyżej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej, która jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Oznacza to, że na autorze skargi kasacyjnej spoczywa obowiązek precyzyjnego wskazania przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Jeśli zatem dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to konstruując zarzuty skargi kasacyjnej je autor powinien wskazać także konkretną jednostkę redakcyjną tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony w danej sprawie. Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. W rozpoznawanej sprawie zarzucono naruszenie art. 32 i 64 Konstytucji RP, jednakże oba te przepisy składają się z ustępów (art. 32 skonstruowany jest z dwóch ustępów, zaś art. 64 z trzech). Brak dokładnego wskazania, którą jednostkę redakcyjną autor skargi kasacyjnej miał na myśli, powoduje, że zarzut ten jest bezskuteczny. Ubocznie należy jedynie wskazać, że autor skargi kasacyjnej jako uzasadnienie naruszenia niedookreślonych przepisów konstytucyjnych podaje jedynie, że stanowisko Sądu zmusza rolników do wyzbycia się swojej własności co prowadzi do dyskryminacji rolników. Tak sformułowany zarzut na gruncie niniejszej sprawy nie jest zrozumiały, bowiem takiego wymogu ustawa nie przewiduje. Trudno także uznać, że stanowisko Sądu prowadzi do dyskryminacji rolników, skoro jak już wskazano wyżej, ich sytuacja z punktu widzenia możliwości sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jest diametralnie różna od osób zatrudnionych lub wykonujących inną pracę zarobkową.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.