Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1904/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 19 grudnia 2017 r., II SA/Lu 764/17, po rozpoznaniu skargi Niepublicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej "[...]" na decyzję [...] Kuratora Oświaty w [...] z [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych: (1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2017 r.; (2) zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

[...] Kurator Oświaty decyzją z [...] maja 2017 r. – po rozpatrzeniu odwołania Anny Adamczuk reprezentującej Niepubliczną Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną "[...]" w [...] od decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2017 r. orzekającego o wykreśleniu z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Powiat [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w części, to jest co do daty wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych i w tym zakresie ustalił termin wykreślenia Niepublicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej "[...]" prowadzonej przez Powiat [...] ewidencji szkół i placówek niepublicznych na dzień [...] lipca 2017 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wskazaną wyżej decyzją z [...] lutego 2017 r. Starosta [...], na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (obowiązującego w dacie wydania decyzji – Dz. U. z 2016, poz. 1943: dalej: u.s.o.) wykreślił z dniem [...] lutego 2017 r. Niepubliczną Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną [...] w [...] (dalej: Poradnia) z prowadzonej przez Powiat [...] ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych, w związku ze stwierdzeniem w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność Poradni jest sprzeczna z przepisami ustawy o systemie oświaty.

[...] Kurator Oświaty orzekając jak w decyzji z [...] maja 2017 r. stwierdził, że zarzut dotyczący naruszenia art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 u.s.o. polegający na nieprawidłowym określeniu terminu likwidacji Poradni zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowo ustalony termin wykreślenia placówki z ewidencji powinien uwzględniać przynajmniej czas potrzebny na doręczenie decyzji stronie postępowania oraz czas niezbędny stronie na dokonanie koniecznych czynności technicznych i organizacyjnych związanych z likwidacją placówki. Termin wyznaczony przez Starostę [...] nie uwzględniał powyższych wymogów.

W tym stanie rzeczy [...] Kurator Oświaty uchylił decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2017 r. w części, to jest co do ustalenia terminu wykreślenia placówki "z dniem [...] lutego 2017 r." i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 83 ust. 2 u.s.o. określając termin wykreślenia placówki z ewidencji na dzień 15 lipca 2017 r.

W ocenie organu II instancji nie zasługuje natomiast na uwzględnianie zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. art. 2 u.s.o. i art. 71b ust 7 pkt 1 i 2 u.s.o. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 października 2013 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania i rozwoju dzieci (Dz. U. z 2013 r., poz. 1257; dalej: r.w.w.r.) wskazujący na błędną interpretację tych przepisów polegającą na przyjęciu na potrzeby pojęcia "niepełnosprawności" na gruncie r.w.w.r. definicji "niepełnosprawności" z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1113; dalej: r.o.k.s.) i bezpodstawne przyjęcie za oczywiste, że z uwagi na brak definicji pojęcia "niepełnosprawności" w rozumieniu r.w.w.r. należy stosować przy ocenie czy dziecko kwalifikuje się do objęcia programem wczesnego wspomagania rozwoju definicję "niepełnosprawności" zawartą w § 1 ust. 1 r.o.k.s., zgodnie z którą "uczniami niepełnosprawnymi są dzieci: niesłyszące, słabosłyszące, niewidome, słabowidzące, z niepełnosprawnością ruchową w tym z afazją z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu lekkim, umiarkowanym lub znacznym, z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera, i z niepełnosprawnościami sprzężonymi".

Zdaniem odwołującej się, w ten sposób organ istotnie zawęził stosowanie programu wczesnego wspomagania rozwoju dzieci jedynie do dzieci, u których stwierdzona została uprzednio niepełnosprawność w rozumieniu definicji "niepełnosprawności" z rozporządzenia dotyczącego organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie. Tym samym ograniczył dostępność do wczesnego wspomagania rozwoju dzieci wyłącznie do grupy dzieci kwalifikujących się do orzeczenia niepełnosprawności z tytułu niedosłuchu, niedowidzenia, niepełnosprawności ruchowej oraz upośledzenia umysłowego i autyzmu wg. literalnego brzmienia § 1 ust. 1 r.o.k.s.

[...] Kurator Oświaty zwrócił uwagę, że r.o.k.s. nie zawiera definicji "niepełnosprawności". W § 1 ust. 1 tego rozporządzenia wyliczone zostały tylko rodzaje niepełnosprawności, ze względu na które w polskim systemie edukacji organizuje się dla dzieci i młodzieży kształcenie specjalne (uczniowie niesłyszący, słabosłyszący, niewidomi, słabowidzący, z niepełnosprawnością ruchową w tym z afazją z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu lekkim, umiarkowanym lub znacznym, z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera, i z niepełnosprawnościami sprzężonymi rozumianymi jako współwystępowanie co najmniej dwóch spośród wyżej wymienionych niepełnosprawności). Powyższy katalog niepełnosprawności dotyczy wszystkich uczniów, w tym dzieci w wieku przedszkolnym, tj. w wieku 3-6 lat, gdyż przedszkola są placówkami objętymi przez system edukacji zgodnie z art. 2 pkt 1 u.s.o.

Definicji niepełnosprawności nie zawiera też r.w.w.r., lecz w kwestii niepełnosprawności jedynie stanowi w § 1 ust. 1 (za art. 71b ust. 2a u.s.o.), że wczesne wspomaganie rozwoju ma na celu pobudzanie psychoruchowego i społecznego rozwoju dziecka od chwili wykrycia niepełnosprawności do podjęcia nauki w szkole. Skoro prawodawca zastrzegł, że wczesnym wspomaganiem rozwoju obejmuje się dzieci niepełnosprawne począwszy od chwili wykrycia niepełnosprawności (a więc praktycznie już od urodzenia), a przy tym nie zdefiniował pojęcia niepełnosprawności, oznacza to, że katalog niepełnosprawności może być szerszy niż ten, ze względu na który przysługują dzieciom orzeczenia kwalifikujące do kształcenia specjalnego. Nie oznacza to, według organu, że pod pojęciem "niepełnosprawności" na gruncie wczesnego wspomagania rozwoju nie mieszczą się niepełnosprawności wymienione w § 1 ust. 1 r.o.k.s.

Ta sama niepełnosprawność z katalogu zawartego w § 1 ust. 1 r.o.k.s. może więc stanowić podstawę zarówno edukacji specjalnej organizowanej na zasadach określonych w w/w rozporządzeniu jak i wczesnego wspomagania rozwoju organizowanego na podstawie odrębnych przepisów. Zatem nieuprawnione jest według organu odwoławczego twierdzenie odwołującej się, że powoływanie się na gruncie wczesnego wspomagania rozwoju na niepełnosprawności, o których mowa w § 1 ust. 1 r.o.k.s. świadczy o nieumiejętności odróżnienia wczesnego wspomagania rozwoju od kształcenia specjalnego.

Uwzględniając fakt, że lista niepełnosprawności uprawniających do wczesnego wspomagania rozwoju może być szersza niż katalog niepełnosprawności obowiązujący na terenie kształcenia specjalnego, w protokole kontroli przeprowadzonej w dniach [...] i [...] października 2016 r. stwierdzono, że wydawane przez Poradnię uzasadnienia decyzji o uznaniu potrzeby wczesnego wspomagania rozwoju nie wskazują na istnienie u dzieci jakiejkolwiek niepełnosprawności spośród wymienionych w § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, ani też żadnych innych niepełnosprawności. Powyższy zapis, w ocenie [...] Kuratora Oświaty, przeczy twierdzeniu jakoby organ nadzoru pedagogicznego zawęził stosowanie wczesnego wspomagania rozwoju dzieci jedynie do dzieci, u których stwierdzona została uprzednio niepełnosprawność w rozumieniu definicji "niepełnosprawności" z r.o.k.s. i tym samym ograniczył dostępność do wczesnego wspomagania rozwoju dzieci wyłącznie do grupy dzieci kwalifikujących się do orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.

W protokołach kontroli przeprowadzonych przez organ nadzoru pedagogicznego w dniach [...] lutego 2016 r. oraz [...] i [...] października 2016 r. zamieszczone zostały natomiast liczne przykłady niezasadnego wydania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dzieciom nieposiadającym jakiejkolwiek niepełnosprawności.

Według organu Poradnia nagminnie wydawała opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju poprzez różnego rodzaju opóźnienia rozwojowe, deficyty, nieharmonijny rozwój umysłowy lub psychoruchowy wskazujące na istnienie u dzieci co najwyżej zaburzeń rozwojowych, a nie zaburzeń rozwoju prowadzących do niepełnosprawności. Z dokumentacji dzieci zakwalifikowanych przez Poradnię do wczesnego wspomagania rozwoju nie było dzieci niepełnosprawnych, ani w rozumieniu § 1 ust. 1 r.o.k.s., ani w rozumieniu niepełnosprawności jako zaburzenia rozwoju, z wyjątkiem 2 dzieci ze stwierdzoną niepełnosprawnością przez placówki służby zdrowia, gdzie były leczone zanim przystąpiły do "programu wczesnego wspomagania rozwoju" (jedno dziecko niedowidzące i jedno z niepełnosprawnością intelektualną zdiagnozowane w Centrum Zdrowia Dziecka w [...]).

Według ustaleń organu II instancji, z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniach [...] i [...] października 2016 r. za niepełnosprawność uznawano "obniżone funkcje wzrokowo – ruchowe", "nieprawidłowy chwyt ołówka", "nieharmonijny rozwój psychoruchowy", "nieśmiałość", "lęk separacyjny" (polegający m. in. na tym, że dzieci 3 - 4 letnie płaczą w przedszkolu w miesiącu wrześniu, październiku - a więc w pierwszych tygodniach pobytu w nowym miejscu), różnego rodzaju wady wymowy (najczęściej wymawianie przez dzieci głosek < sz, ż, cz, dż> jako, głoski - r jako - l i in.). Odnotowywane w dokumentacji dzieci takie jak powyżej opóźnienia w zakresie rozwoju sfery poznawczej, motorycznej, integracji sensorycznej, komunikacji są zaburzeniami rozwojowymi i nie kwalifikują się do uznania niepełnosprawności.

Z powyższych względów w protokole kontroli przeprowadzonej w dniach [...] i [...] października 2016 r. stwierdzono, że ze względu na brak niepełnosprawności, dzieci nie kwalifikują się do wczesnego wspomagania rozwoju, lecz co najwyżej do udziału w zajęciach korekcyjno - kompensacyjnych organizowanych przez szkoły i placówki (w tym przedszkola) na podstawie odrębnych przepisów.

Jak wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Kurator Oświaty istocie Poradnia uznawała za niepełnosprawne wszystkie te dzieci, których rodzice wyrazili zgodę na udział w "programie wczesnego wspomagania rozwoju". Wobec powyższego, za niezasadną i niepopartą faktami należy uznać tezę, że skala uznawania przez Poradnię niepełnosprawności jest uzasadniona pochodzeniem społecznym dzieci lub wcześniejszym posyłaniem przez niektórych rodziców swoich dzieci do szkoły. W tym kontekście należy też podkreślić, że owa nierzetelność stała się przyczyną odebrania niepublicznym poradniom psychologiczno - pedagogicznym uprawnienia do wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju z dniem [...] lutego 2017 r. na mocy art. 317 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U z 2017 r., poz. 60).

W ocenie organu niezasadny jest też zarzut odwołującej o naruszeniu art. 71b ust. 6 u.s.o., a sprowadzający się do tezy, że [...] Kurator Oświaty nie posiada uprawnień do kwestionowania opinii wydawanych przez zespół wczesnego wspomagania rozwoju dziecka.

W odpowiedzi na powyższy zarzut organ podniósł, że kurator oświaty realizuje zadania z zakresu nadzoru pedagogicznego zgodnie z kompetencjami określonymi wart. 31 - 34 u.s.o. oraz rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego. Nie ma w prawie oświatowym takich przepisów, które by wyłączały z nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty publiczne lub niepubliczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne w całości lub w jakimkolwiek zakresie np.: wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju. Nadzorowi kuratora podlega też działalność zespołów orzekających działających w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym przestrzeganie procedur orzeczniczych oraz merytoryczna zasadność wydawanych decyzji. Zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. Nr 173, poz. 1072; dalej: r.w.o.p.p.), kurator oświaty jest ponadto organem odwoławczym od decyzji wydawanych przez zespoły orzekające - co wymaga m. in. badania i oceniania dokumentacji merytorycznej stanowiącej podstawę podejmowanych przez zespoły orzekające decyzji oraz wydawanych orzeczeń.

Osobą realizującą to zadanie od 2008 r. w [...] kuratorium oświaty jest starszy wizytator J.S. posiadający tytuł magistra psychologii i stopień awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego oraz legitymujący się wieloletnim stażem pracy zarówno w poradnictwie psychologiczno-pedagogicznym (w tym w zakresie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego, indywidualnego nauczania, zajęć rewalidacyjno-wychowawczych) jak i w nadzorze pedagogicznym. Drugą osobą przeprowadzającą kontrolę w Poradni jest starsza wizytator A.T. posiadająca tytuł magistra pedagogiki specjalnej w zakresie oligofrenopedagogiki i rewalidacji osób upośledzonych umysłowo, stopień awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego oraz legitymująca się wieloletnim stażem pracy zarówno w placówkach kształcenia specjalnego (w tym na stanowisku dyrektora specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego) jak i w nadzorze pedagogicznym. Nie ma więc, w ocenie organu, podstaw, aby kwestionować formalne i merytoryczne kompetencje osób przeprowadzających kontrolę w Poradni w ramach uprawnień nadzoru pedagogicznego sprawowanego przez kuratora oświaty.

Za nieuzasadniony uznał zatem organ zarzut odnoszący się do naruszenia art. 71 b ust. 6 u.s.o. w zw. z § 4 ust 2 r.w.o.p.p. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że osoby powołane do zespołu wczesnego wspomagania rozwoju dziecka nie posiadały prawem przewidzianych kwalifikacji, a co za tym idzie zostały powołane niezgodnie z prawem. W konsekwencji organ przyjął, że wydane przez Poradnię opinie były nierzetelne, co zrodziło konieczność zweryfikowania wydanych opinii.

Według ustaleń organu odwoławczego z protokołów kontroli jednoznacznie wynikało, że stosowne zalecenia dotyczyły wyłącznie osób prowadzących zajęcia w ramach zespołu wczesnego wspomagania. Zalecenia nadzoru pedagogicznego dotyczące kwalifikacji pracowników pedagogicznych realizujących zajęcia "wczesnego wspomagania rozwoju" wbrew twierdzeniu odwołującej się, nie zostały zrealizowane. W czasie kontroli w dniu [...] lutego 2016 r. wizytatorzy stwierdzili, że 6 nauczycieli prowadzących zajęcia z dziećmi nie posiada kwalifikacji z zakresu wczesnego wspomagania rozwoju, a w czasie kontroli w dniu 3 i 5 października stwierdzili, że 3 osoby (M. Opała, D. Tucka i B. Krupa) w dalszym ciągu nie posiadały kwalifikacji z zakresu wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Twierdzenie odwołującej się, że będąc "związana zaleceniami pokontrolnymi wydanymi przez pracowników [...] Kuratora Oświaty - wykonała je w wyznaczonym przez w/w organ terminie i obecnie wszyscy specjaliści wchodzący w skład zespołów realizujących wczesne wspomaganie rozwoju dzieci posiadają ku temu stosowne kwalifikacje" - organ uznał za nieprawdziwe.

Odwołująca się zanegowała także zasadność wydania przez nadzór pedagogiczny zaleceń dotyczących obowiązku pisemnego zawiadomienia rodzica dziecka tj. wnioskodawcy o terminie posiedzenia zespołu opiniującego, prowadzenia zajęć wczesnego wspomagania rozwoju z udziałem rodziców dziecka, efektywnego wykorzystywania czasu przeznaczonego na wczesne, wspomaganie rozwoju i dostosowania organizacji tych zajęć do możliwości percepcyjnych i psychofizycznych dziecka w wieku przedszkolnym.

Dokumentacja procesu wydawania wskazanych postępowań w przedmiocie wydania opinii nie zawierała żadnych materiałów poświadczających fakt zawiadomienia rodziców dziecka o posiedzeniach. Informacja wskazująca na telefoniczną formę zawiadomienia nie mogła być zweryfikowana, przez co należało przyjąć, że nie istnieją dowody potwierdzające skuteczne powiadomienie o posiedzeniu zespołu opiniującego. Tym bardziej, że z protokołów kontroli przeprowadzonych w dniach [...] lutego 2016 r. oraz [...] i [...] października 2016 r. wynika jednoznacznie, że w żadnym z posiedzeń zespołu opiniującego wydającego opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dla 122 dzieci nie uczestniczyli rodzice powiadamiani telefonicznie o terminie posiedzenia, co nie zostało jednak w żaden sposób potwierdzone. Żaden z rodziców nie uczestniczył również w zajęciach wczesnego wspomagania rozwoju prowadzonych przez psychologów, pedagogów i logopedów.

W wyżej wymienionych protokołach wskazano, że zajęcia prowadzone są w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych w czasie, gdy rodzice są w pracy. Ze swej natury uniemożliwia im to aktywny udział w tych zajęciach. Zauważyć należy, że taka nieobecność spowodowana brakiem faktycznej możliwości uczestnictwa w zajęciach znacząco obniża efektywność wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Rodzice dziecka rzeczywiście niepełnosprawnego uczą się, poprzez udział w zajęciach, sposobów pracy i postępowania ze swoim dzieckiem, nabierają doświadczenia, którego nie zastąpią żadne teoretyczne porady lub wykłady. Z czasem stają się niejednokrotnie najlepszymi terapeutami dla swoich dzieci. Dzięki udziałowi rodziców w zajęciach i nabywanej praktyce są oni w stanie kontynuować pracę z dzieckiem w czasie między spotkaniami ze specjalistami, co jak się wydaje stanowiło ratio legis wskazania obowiązku uzgadniania z rodzicami terminów prowadzonych zajęć i przez to umożliwienie im, poprzez uczestnictwo, nabywania niezbędnej wiedzy pozwalającej na kontynuację w domu zalecanej terapii.

Według organu odwoławczego sprowadzenie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka niepełnosprawnego wyłącznie do bezpośredniej pracy ze specjalistą w wymiarze kilku godzin w miesiącu czyniłoby tę formę pomocy wysoce nieefektywną.

Efektywność zajęć prowadzonych przez Poradnię jest tym mniejsza, że zajęcia ze specjalistą są skomasowane w 1 lub 2 dniach w miesiącu i trwają jednorazowo 2 - 4 godziny zegarowe. Z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2017 r. poz. 649) wynika, że czas prowadzonych w przedszkolu zajęć edukacyjnych i rewalidacyjnych powinien wynosić z dziećmi w wieku 3 - 4 lat - około 15 minut, a z dziećmi w wieku 5 - 6 lat - około 30 minut. Zatem organizowanie przez Poradnię zajęć terapeutycznych w ramach wczesnego wspomagania rozwoju trwających jednorazowo 2-4 godziny zegarowe należało uznać za poważny błąd metodyczny.

[...] Kurator Oświaty za bezpodstawny uznał również zarzut odwołującej się odnoszący się do bezkrytycznego, w jej ocenie, przyjęcia za własne treści, wniosków i ustaleń w protokole kontroli doraźnej przeprowadzonej przez [...] Kuratora Oświaty w dniach [...] lutego 2016 r. oraz [...] i [...] października 2016 r, co do którego złożyła zastrzeżenia do protokołu, a organ wykonujący nadzór pedagogiczny dopuszczając się bezczynności, w przewidzianym przez § 19 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1270), terminie w ogóle nie sporządził pisemnego stanowiska i nie przekazał go dyrektorowi Poradni, ani wbrew brzmieniu § 19 ust 3 rozporządzenia ws. nadzoru nie dokonał zmian w protokole kontroli i nie przekazał je dyrektorowi Poradni. Zgodnie z § 19 ust 3 rozporządzenia ws. nadzoru w przypadku stwierdzenia zasadności zgłoszonych zastrzeżeń, organ sprawujący nadzór pedagogiczny dokonuje zmian w protokole kontroli i przekazuje go dyrektorowi szkoły lub placówki, natomiast § 19 ust. 4 w przypadku nieuwzględnienia całości lub części zgłoszonych zastrzeżeń, organ sprawujący nadzór pedagogiczny sporządza pisemne stanowisko wobec zastrzeżeń i przekazuje je dyrektorowi szkoły lub placówki, w terminie 14 dni roboczych od dnia otrzymania zastrzeżeń.

Odwołująca się wskazała, że [...] Kurator Oświaty z naruszeniem prawa nie odniósł się do jej zastrzeżeń, co organ ewidencyjny pominął w swych ustaleniach. Ponadto organ nie wziął pod uwagę, że Poradnia wykonała - mimo odmiennego stanowiska w zakresie interpretacji przepisów prawa - zalecenia pokontrolne [...] Kuratora Oświaty.

W odpowiedzi na powyższy zarzut, organ II instancji podniósł, że odwołująca się nie kwestionowała treści, wniosków i ustaleń w protokole kontroli doraźnej przeprowadzonej przez [...] Kuratora Oświaty w dniu [...] lutego 2016 r. Pismo, które skierowała do organu nadzoru pedagogicznego z datą [...] lutego (data wpływu [...] marca) nie zawiera uwag ani zastrzeżeń do protokołu kontroli, lecz jest "informacją o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych z dnia [...].

02. 2016 r." W dniu [...] czerwca 2016 r. skierowała kolejne pismo, w którym poinformowała (oraz dołączyła kserokopie zaświadczeń) że 4 pracownice pedagogiczne ukończyły studia podyplomowe w zakresie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka.

Jak podnosi organ II instancji w odniesieniu do kontroli przeprowadzonej przez [...] Kuratora Oświaty w dniach [...] i [...] października 2016 r., odwołująca się przysłała w dniu [...] października 2016 r. podpisany przez siebie protokół kontroli oraz pismo, w którym bądź to wyjaśnia przyczyny uchybień i niedociągnięć w pracy poradni, bądź polemizuje z ustaleniami i wnioskami zawartymi w zaakceptowanym i podpisanym przez siebie protokole kontroli. Pismo to nie zawiera zastrzeżeń do treści protokołu, o których korektę wnosiłaby skarżąca. Uznając, że odwołująca się ma prawo do posiadania odrębnego stanowiska w sprawie funkcjonowania Poradni, [...] Kurator Oświaty nie wyraził w odrębnym piśmie swojego stanowiska, gdyż stanowisko nadzoru zostało już wyrażone w protokole kontroli. Nie dokonał też zmian w protokole kontroli ze względu na to, że odwołująca się nie wniosła propozycji korekty, lecz zaakceptowała protokół własnoręcznym podpisem.

W piśmie z [...] października 2016 r. odwołująca się zapewniła ponadto, że zalecenia pokontrolne z [...] lutego 2016 r. "zostały wykonane" oraz że "zrealizuje niezwłocznie wszystkie zawarte w protokole zalecenia" (z [...] i [...] października 2016 r.). Jednakże informacji o sposobie realizacji tych zaleceń nie przysłała w obowiązującym terminie 30 dni od otrzymania protokołu kontroli z zaleceniami. Organ nadzoru pedagogicznego stwierdził podczas kontroli w dniach [...] i [...] października 2016 r., że wbrew zapewnieniom, odwołująca się nie zrealizowała wszystkich zaleceń zawartych w protokole kontroli z [...] lutego 2016 r., a mianowicie zalecenia dotyczącego zatrudniania do prowadzenia zajęć wczesnego wspomagania rozwoju pracowników pedagogicznych posiadających wymagane kwalifikacje oraz zalecenia dotyczącego dostosowania czasu prowadzenia zajęć terapeutycznych do możliwości psychofizycznych dzieci.

Jak ustalił organ, zajęcia z dziećmi w dalszym ciągu prowadziły 3 osoby nieposiadające wymaganych kwalifikacji, a organizacja zajęć realizowanych w blokach 2-4 godzinnych jeden lub dwa razy w miesiącu była dostosowana do potrzeb i możliwości pracowników poradni, a nie dzieci.

W wyniku przeprowadzonej [...] kwietnia 2017 r. kontroli realizacji przez Poradnię zaleceń zawartych w protokole kontroli z [...] i [...] października 2016 r. stwierdzono, że Poradnia nie zrealizowała zalecenia dotyczącego usunięcia w terminie do [...] stycznia 2017 r. nieprawidłowości w zakresie wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju oraz zalecenia dotyczącego sposobu organizowania zajęć wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Nie zrealizowane też zostało dwukrotnie wydawane zalecenie dotyczące dostosowania organizacji zajęć wczesnego wspomagania rozwoju do potrzeb i możliwości psychofizycznych dzieci. Powyższa kontrola wykazała, że Poradnia nie dokonała weryfikacji niezasadnie wydanych opinii. Większość z nich przekazała do Poradni "[...]" w [...], a z pozostałymi dziećmi w dalszym ciągu prowadzi zajęcia w oparciu o opinie wydane w 2015 r. Obecnie obejmuje wczesnym wspomaganiem 3 dzieci, z których żadne nie posiada niepełnosprawności.

Ponadto w dalszym ciągu komasuje zajęcia z tymi dziećmi w sposób niedostosowany do ich możliwości psychofizycznych, a jeden pracownik pedagogiczny (spośród trzech prowadzących aktualnie zajęcia) nadal nie posiada wymaganych kwalifikacji w zakresie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Pracownik ten odbywa obecnie studia podyplomowe z zakresu wczesnego wspomagania i nabędzie kwalifikacji dopiero po ukończeniu studiów oraz uzyskaniu odpowiedniego dyplomu.

W złożonej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie skardze na decyzję [...] Kuratora Oświaty skarżąca Poradnia podniosła następujące zarzuty:

1. I. naruszenia prawa materialnego:
2. 1. art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 u.s.o. poprzez przyjęcie, że działalność Poradni jest sprzeczna z przepisami ustawy przy braku jakichkolwiek podstaw do przyjęcia takiego ustalenia;
3. 2. art. 71 b ust. 7 pkt. 1 i 2 u.s.o. w zw. z § 1 r.w.w.r. oraz poprzez błędną i nieuprawnioną interpretację - dokonaną wbrew regułom legislacji polegającą na przyjęciu na potrzeby interpretacji pojęcia "niepełnosprawności" na gruncie r.w.w.r. definicji z r.o.k.s., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Kuratora, że działanie Poradni jest sprzeczne z przepisami prawa;
4. 3. art. 71b ust. 6 u.s.o. w zw. z § 2 ust. 1 oraz § 11 ust. 1 i § 12 ust. 1 r.w.o.p.p. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że [...] Kurator Oświaty posiada odpowiednie kompetencje oraz uprawniony jest do kwestionowania opinii wydawanych przez zespół wczesnego wspomagania dziecka, o którym mowa w § 3 r.w.w.r. w przedmiocie zakwalifikowania dziecka do programu wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, co w konsekwencji doprowadziło do zakwestionowania wydanych przez Poradnię opinii jako nierzetelnych oraz stwierdzenia, że zaistniała konieczność wydania nowych opinii i tylko wobec dzieci, u których wykryto niepełnosprawność w rozumieniu "niepełnosprawności" z r.o.k.s., przy braku zaistnienia przesłanek przewidzianych do wydania nowych opinii, a tym samym wydaniem błędnych zaleceń pokontrolnych, co bezpośrednio doprowadziło do nieuprawnionego uznania przez Kuratora, że działanie Poradni jest sprzeczne z przepisami prawa;
5. 4. art. 71b ust. 6 u.s.o. w zw. z § 6 ust. 10 r.w.o.p.p. poprzez błędną interpretację polegającą na nałożeniu na skarżącą obowiązku niewynikającego z przepisu prawa w postaci pisemnego zawiadomienia rodzica dziecka, tj. wnioskodawcy, o terminie posiedzenia zespołu wczesnego wspomagania rozwoju, pomimo braku takiego wymogu w w/w rozporządzeniu, a jednoczesnym przyjęciu, że Poradnia poprzez telefoniczne zawiadamianie rodziny działa niezgodnie z prawem, a to skutkowało wydaniem bez podstawy prawnej nieadekwatnego do okoliczności sprawy zalecenia pokontrolnego dla Poradni w postaci pisemnego zawiadamiania rodziny dziecka o terminie posiedzenia zespołu i możliwości wzięcia w nim udziału oraz przedstawienia stanowiska, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia przez organ zaistnienia uchybień i wydaniem błędnych zaleceń pokontrolnych i uznania przez Kuratora, że działanie Poradni jest sprzeczne z przepisami prawa;
6. 5. art. 71b ust. 7 pkt 1 u.s.o. w zw. z § 3 ust. 3 r.w.w.r. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że zajęcia w ramach wczesnego wspomagania rozwoju dziecka powinny być prowadzone przez specjalistów zawsze i wyłącznie z dzieckiem i jego rodziną, a zajęć nie można prowadzić w izolacji z samym dzieckiem, podczas gdy taki wymóg nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, co doprowadziło do nałożenia na skarżącą zalecenia przeprowadzania wszystkich zajęć w ramach wczesnego wspomagania rozwoju dziecka z łącznym udziałem dziecka i jego rodziny, a to wprost doprowadziło do uznania przez Kuratora, że działanie Poradni jest sprzeczne z przepisami prawa;
7. 6. art. 71b ust. 7 pkt 1 u.s.o. w zw. z § 4 ust. 1 r.w.w.r. poprzez niepolegające na przepisach prawa przyjęcie, że zajęcia z dziećmi zakwalifikowanymi do programu wczesnego wspomagania rozwoju powinny być prowadzone przez szkołę lub placówkę publiczną – nauczycieli i specjalistów tam zatrudnionych i dla efektywności winny trwać 30 minut lub mniej, podczas gdy taki wymóg nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, co doprowadziło do nałożenia na skarżącą zalecenia przeprowadzania zajęć z uwzględnieniem uwag [...] Kuratora Oświaty, tym samym Kurator doszedł do przekonania, że działanie Poradni jest sprzeczne z przepisami prawa;
8. II. naruszenia przepisów prawa procesowego mającego wpływ na rozstrzygnięcie tj.:
9. 1. art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez dowolną i jednostronną interpretację zgromadzonych w sprawie niekompletnych materiałów przyjętych za podstawę decyzji organu odwoławczego. Według skarżącej Kurator dokonując oceny postępowania organu I instancji "powielił" jego wszystkie dotychczasowe ustalenia na podstawie wyników kontroli przeprowadzonych w Poradni przez Kuratora, nie dokonując tym samym wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności:
10. a) bezkrytyczne przyjęcie treści, wniosków i ustaleń w protokole kontroli doraźnej przeprowadzonej przez [...] Kuratora Oświaty w dniach [...] lutego 2016 r. i w dniach [...] i [...] października 2016 r., co do którego skarżąca złożyła zastrzeżenia do protokołu, a organ wykonujący nadzór pedagogiczny dopuszczając się bezczynności, w przewidzianym przez § 19 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (dalej: rozporządzenie w sprawie nadzoru) terminie w ogóle nie sporządził pisemnego stanowiska i nie przekazał dyrektorowi Poradni ani wbrew brzmieniu § 19 ust. 3 rozporządzenia ws. nadzoru nie dokonał zmian w protokole kontroli i nie przekazał dyrektorowi Poradni,
11. b) bezwarunkowym, niepoddanym jakiejkolwiek analizie przyjęciu za własne stanowiska organu kontrolującego Poradnię, podczas gdy [...] Kurator Oświaty wbrew § 16 rozporządzenia ws. nadzoru na podstawie niepełnego materiału dowodowego ustalił stan faktyczny w sposób nierzetelny i przede wszystkim nieobiektywny,
12. c) nie wzięcie pod uwagę, że Poradnia wykonała – mimo odmiennego stanowiska w zakresie interpretacji przepisów prawa – zalecenia pokontrolne [...] Kuratora Oświaty,
13. d) nie wzięcie pod uwagę, że Poradnia od października 2016 r. nie wydała żadnej opinii w przedmiocie zakwalifikowania dziecka do objęcia wczesnym wspomaganiem rozwoju, w związku z czym nie mogła naruszyć przepisów regulujących zasady wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju, w szczególności dokonać niepożądanej przez organy kwalifikacji pojęcia "niepełnosprawności" kwalifikującego do terapii, czy też – z uwagi na powołanie zespołu – nie mogła naruszyć przepisów w zakresie zawiadomienia wnioskodawcy o terminie posiedzenia zespołu kwalifikującego do objęcia wczesnym wspomaganiem rozwoju, a tym samym Poradnia zrealizowała zalecenie wydane w tym zakresie przez organ nadzoru pedagogicznego,
14. e) niewzięcie pod uwagę wyjaśnień NPPP z realizacji zaleceń pokontrolnych i przedłożonych dokumentów w postaci min. dyplomów ukończenia przez pracowników NPPP studiów w zakresie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka,
15. f) nieuprawnionym przyjęciu, że Poradnia kwestionowała zalecenia pokontrolne i ich nie wykonała w sytuacji gdy Poradnia mimo, że kwestionowała zalecenia pokontrolne i odmiennie od organów interpretowała obowiązujące przepisy prawa oraz wystąpiła do Ministra Edukacji Narodowej o ich interpretację to jednak wykonała zalecenia pokontrolne;
16. 2. art. 107 § 3 k.p.a. i art. 9 i 11 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji bez wskazania dokładnej podstawy prawnej lub przepisów naruszenia których miała się dopuścić Poradnia.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 19 grudnia 2017 r. II SA/Lu 764/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że podstawę prawną wydanych decyzji stanowił art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o., na mocy którego wpis do ewidencji podlega wykreśleniu w przypadku stwierdzenia w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki jest sprzeczna z przepisami ustawy lub statutem, a w szkole podstawowej, gimnazjum oraz szkole realizującej kształcenie ogólne w zakresie szkoły podstawowej lub gimnazjum również w przypadku, gdy nie jest wypełnione zobowiązanie, o którym mowa w art. 82 ust. 2 pkt 6, jeżeli osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do zaleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Sąd Wojewódzki w pierwszej kolejności ocenił prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji przepisy te rzutują na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.

W ocenie Sądu I instancji zasadne są podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, z tej przyczyny, że organy obu instancji prowadząc postępowanie nie wzięły pod uwagę, że skarżąca złożyła zastrzeżenia do protokołu kontroli przeprowadzonej przez [...] Kuratora Oświaty w dniu [...] lutego 2016 r., a także w dniach [...] i [...] października 2016 roku. Organ wykonujący nadzór pedagogiczny w przewidzianym przez § 19 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego nie sporządził pisemnego stanowiska i nie przekazał go skarżącej, ani też wbrew brzemieniu § 19 ust. 3 cytowanego rozporządzenia w sprawie nadzoru nie dokonał zmian w protokole kontroli. Strona skarżąca kwestionując zalecenia pokontrolne i odmiennie od organów interpretując obowiązujące przepisy prawa, wystąpiła do Ministra Edukacji Narodowej o ich interpretację, a od października 2016 r. nie wydała żadnej opinii w przedmiocie zakwalifikowania dziecka do objęcia wczesnym wspomaganiem rozwoju.

Organy nie ustosunkowały się również do zarzutu skarżącej, podnoszącego okoliczność, że kwalifikacje osób wchodzących w skład zespołów zostały uzupełnione w czerwcu 2016 r., o czym [...] Kurator Oświaty został powiadomiony, a na dowód czego przesłano mu odpisy dyplomów osób, które uzupełniły wykształcenie zgodnie z wytycznymi.

W tym stanie przyjąć należy że organy naruszyły obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Organy nie dopełniły więc obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu niezbędnym do rozstrzygnięcia. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w kontekście cytowanego wyżej art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. podkreślenia wymaga, że pojęcie "niepełnosprawności" na gruncie r.w.w.r. nie zawiera definicji niepełnosprawności. Definicja osoby "niepełnosprawnej" nie funkcjonuje również w rozumieniu przepisów prawa oświatowego. Ocena w tym zakresie oparta jest na wiedzy fachowej popartej literaturą specjalistyczną. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności wydanego w trybie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 2008 nr 14 poz.

92) nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania opinii w potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju. Ustawodawca nie dokonał również "odesłania" w tym zakresie, do innych aktów prawnych, w tym do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 lipca 2015 r. (r.o.k.s.).

Stosowanie w praktyce poradni interpretacji niedookreślonych pojęć "niepełnosprawność" przez orzekające komisję nie może stanowić podstawy do uznania że doszło do naruszenia prawa w rozumieniu art. 83 ust. 1 pkt 3. Z uwagi na fakt, iż w praktyce wykreślenie wpisu z ewidencji jest niejako automatyczną konsekwencją stwierdzenia określonych uchybień w trybie nadzoru pedagogicznego, a organem wyższego stopnia jest organ "zainteresowany w sprawie" (przeprowadzający kontrolę), a ostateczna decyzja obliguje przecież osobę prowadzącą do likwidacji to okoliczności dotyczące naruszenia prawa, oraz niewykonania poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny przez osobę prowadzącą, nie mogą budzić wątpliwości, a stan faktyczny winien być precyzyjnie ustalony.

Istota swobodnej oceny dowodów sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych, nieodpowiadającym logice i doświadczeniu kryteriów. Swą ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni wskazania sądu, ustali precyzyjnie stan faktyczny w zakresie stwierdzonych uchybień w trybie nadzoru pedagogicznego oraz niewykonania poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 19 grudnia 2017 r. II SA/Lu 764/17, wniósł [...] Kurator Oświaty. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. 1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:
2. a) art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. polegające na przyjęciu, że nie istniały przesłanki do wykreślenia w drodze decyzji z ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Starostę [...], podczas gdy w trybie nadzoru pedagogicznego stwierdzono, że działalność Niepublicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej "[...]" jest sprzeczna z przepisami ustawy, a osoba prowadząca tę placówkę nie zastosowała się w wyznaczonym terminie do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny;
3. b) § 19 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1270) polegające na przyjęciu, że skarżąca złożyła zastrzeżenia do protokołu pokontrolnego, podczas gdy skarżąca podpisała protokół pokontrolny, przez co [...] Kurator Oświaty nie był zobowiązany zarówno do przeprowadzenia dodatkowych czynności kontrolnych, dokonania zmian w protokole kontroli jak również sporządzenia pisemnego stanowiska wobec zastrzeżeń w terminie 14 dni roboczych od dnia otrzymania zastrzeżeń;
4. c) § 3 pkt 2) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 października 2013 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci (Dz. U. z 2013 r. poz. 1257; r.w.w.r.) polegające na przyjęciu, że osoby wchodzące w skład zespołów wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, o których mowa w art. 71 b ust. 2a u.s.o., uzupełniły i posiadały kwalifikacje zgodnie z wytycznymi;
5. d) art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy naruszyły obowiązek zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;
6. e) art. 71b. ust. 2b u.s.o. poprzez przyjęcie, że z uwagi na to, że nie istnieje w polskim systemie prawa definicja niepełnosprawności możliwe jest dowolne, nie oparte na fachowej wiedzy i doświadczeniu zawodowym, a także nieudokumentowane przypisywanie cech niepełnosprawności dzieciom posiadającym jedynie charakterystyczne dla ich wieku dysfunkcje;
7. f) art 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy pierwszej i drugiej instancji dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego w oparciu o dowolne kryteria nieodpowiadające logice i doświadczeniu, przez co nie uzasadniły wydanych przez siebie decyzji w sposób przewidziany w przepisach prawa;
8. 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie:
9. a) art. 113 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu stanu faktycznego zawartego w aktach sprawy przekazanych przez [...] Kuratora Oświaty Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie;
10. b) art. 141 p.p.s.a. polegające na nie odniesieniu się do stanowiska [...] Kuratora Oświaty zawartego w odpowiedzi na skargę wskazującego brak kwalifikacji nauczycieli prowadzących wczesne wspomaganie dzieci przez co istnieje uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania Starosty [...] oraz [...] Kuratora Oświaty przeprowadzona przez Sąd I instancji została ograniczona jedynie do wybranych dowodów prowadzonych w tym postępowaniu, co uniemożliwi merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego;
11. c) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 4 ust. 3 pkt 4 r.w.w.r. poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na zarzutach wskazanych w skardze, nie zaś na rozstrzyganiu w granicach sprawy.

Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty podlegały uwzględnieniu.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Usprawiedliwiony okazał się ostatni zarzut "procesowy" naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., jako że Sąd I instancji nie dokonał pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. "Dla skuteczności (...) zarzutu nieprzeprowadzenia przez sąd pierwszej instancji pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy podnieść zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a." (zob. wyrok NSA z 30 maja 2019 r. II FSK 1921/17, LEX nr 2689488). Przywołany przepis stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a."

Punktem wyjścia do dalszych rozważań musi być jednak art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o., który był podstawą orzekania przez organy administracji i który wskazuje na konieczny zakres ustaleń faktycznych. Z przepisu tego wynika, że wpis do ewidencji podlega wykreśleniu w przypadku stwierdzenia, w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki jest sprzeczna z przepisami ustawy lub statutem, a w szkole podstawowej, gimnazjum oraz szkole artystycznej realizującej kształcenie ogólne w zakresie szkoły podstawowej lub gimnazjum - również w przypadku gdy nie jest wypełnione zobowiązanie, o którym mowa w art. 82 ust. 2 pkt 6, jeżeli osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Przy kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zadaniem Sądu I instancji było zatem zidentyfikowanie zarzutów sprzeczności z ustawą lub statutem, jakie nadzór pedagogiczny postawił Niepublicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej "[...] " w [...] (powoływanej jako Poradnia) i ocena, czy stawiane zarzuty rzeczywiście wskazują na naruszenie przepisów tych aktów – jeżeli osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Tymczasem Sąd I instancji nie dokonał ani pełnej identyfikacji zarzutów stawianych Poradni przez nadzór pedagogiczny, ani nie dokonał pełnej oceny tego, czy osoba prowadząca Poradnię w wyznaczonym terminie zastosowała się do poleceń organu nadzoru pedagogicznego, a w konsekwencji, czy stawiane Poradni zarzuty można uznać za naruszenie ustawy lub statutu. Bez tych ustaleń i ocen nie była możliwa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na gruncie art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o.

Sąd I instancji uchylił wprawdzie zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą uznając, że stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony, ale oceny tej nie można uznać za pełną i wyczerpującą, gdyż została dokonana tylko w oparciu o ograniczony zakres zarzutów niezgodności z prawem, stawianych Poradni przez organ nadzoru pedagogicznego, a nie o całość tych zarzutów, które nie zostały w pełni zidentyfikowane, o czym była już mowa.

Sąd I instancji uwzględniając skargę Poradni zwrócił uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze uznał, że skarżąca złożyła zastrzeżenia do protokołów kontroli przeprowadzonej przez [...] Kuratora Oświaty w dniach [...] lutego oraz [...] i [...] października 2016 r. Organ wykonujący nadzór pedagogiczny w przewidzianym przez § 19 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego nie sporządził pisemnego stanowiska i nie przekazał go skarżącej, ani też wbrew § 19 ust. 3 rozporządzenia w sprawie nadzoru nie dokonał zmian w protokole kontroli. Ponadto, organy nie ustosunkowały się do zarzutu skarżącej, że kwalifikacje osób wchodzących w skład zespołów zostały uzupełnione w czerwcu 2016 r., o czym [...] Kurator Oświaty został powiadomiony, na dowód czego przesłano mu odpisy dyplomów osób, które uzupełniły wykształcenie zgodnie z wytycznymi.

Odnośnie tych zastrzeżeń Sądu I instancji należy wskazać na dwie kwestie. Stwierdzając, że skarżąca złożyła zastrzeżenia do protokołów kontroli, Sąd I instancji w ogóle nie uzasadnił, z czego wyprowadza taki wniosek. W szczególności w rozważaniach Sądu Wojewódzkiego nie ma wskazanych pism (ich dat), które Sąd ten zakwalifikował jako zastrzeżenia do protokołów kontroli oraz jakie ustalenia zawarte w protokołach kontroli skarżąca, zdaniem Sądu I instancji, zakwestionowała. Jest to istotne o tyle, że skarżąca podpisała obydwa protokoły kontroli i w piśmie z [...] października 2016 r. – oprócz polemiki z wybranymi ustaleniami kontroli – oświadczyła, że zalecenia pokontrolne zostały wykonane. Dalszą treść pisma określiła jako wyjaśnienia, cyt. "W nawiązaniu do treści protokołu wyjaśniam: (...)". Sam podpis pod protokołem kontroli oczywiście nie przesądza o tym, że nie można następnie w terminie 7 dni złożyć zastrzeżeń, w trybie § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego.

Jednak ewentualne złożenie zastrzeżeń do protokołu, do których nie odniósł się organ w trybie § 19 ust. 3 lub 4 powołanego rozporządzenia, miałoby znaczenie tylko dla tych ustaleń zawartych w protokole, które skarżąca zakwestionowała poprzez złożone zastrzeżenie.

Z protokołu kontroli podpisanego przez skarżącą w dniu [...] października 2016 r. wynika, że przedmiotem kontroli w dniach [...] i [...] października 2016 r. były dwie kwestie: zgodność z przepisami prawa wydawanych opinii, co do zakwalifikowania dziecka do wczesnego wspomagania rozwoju oraz samo organizowanie zajęć wczesnego wspomagania rozwoju dzieci. Sąd I instancji zajął się tylko tą pierwszą kwestią, rozważając wpływ braku definicji niepełnosprawności w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 11 października 2013 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania i rozwoju dzieci, na kompetencje zespołów opiniujących. Pominął zaś zupełnie zarzuty nadzoru pedagogicznego, co do prowadzenia przez Poradnię zajęć z zakresu wczesnego wspomagania rozwoju dzieci.

W tym ostatnim aspekcie nadzór pedagogiczny podnosił kilka kwestii: czas trwania zajęć z dziećmi, tryb zawiadamiania rodziców o zajęciach i brak ich uczestnictwa, kwalifikacje osób prowadzących zajęcia wczesnego wspomagania rozwoju dzieci. W tej ostatniej kwestii Sąd I instancji odwołał się do pisma skarżącej z czerwca 2016 r. wskazującego na uzupełnienie kwalifikacji personelu, nie konfrontując tego z ustaleniami kontroli przeprowadzonej w dniach [...] i [...] października 2016 r. Nie wypowiedział się też, czy podniesione zarzuty w zakresie sposobu prowadzenia zajęć można zakwalifikować jako przesłanki normatywne do rozstrzygania na gruncie art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o.

Sąd I instancji nie tylko nie zidentyfikował wszystkich zarzutów stawianych w aspekcie prowadzenia zajęć z zakresu wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, ale w ogóle się do nich nie odniósł, nie ustalając przy tym, czy były one przedmiotem ewentualnych zastrzeżeń do protokołu kontroli, i czy występuje w związku z tym przeszkoda do poprawnego ustalenia stanu faktycznego, pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy (w jakimkolwiek zakresie zarzutów nadzoru pedagogicznego) na gruncie art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o.

W tej sytuacji rozważanie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy uznać co najmniej za przedwczesne. Zauważyć jedynie należy, że zarzutów naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. żadną miarą nie można uznać za postawione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast powołany w ramach drugiej podstawy kasacyjnej art. 141 p.p.s.a. ma kilka jednostek redakcyjnych, ale która z nich miałaby stanowić podstawę kasacyjną skarga kasacyjna nie wyjaśnia, co uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu. Pierwszy zaś zarzut "procesowy" w istocie wskazuje na to, co było przedmiotem rozważań na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji weźmie pod uwagę wykładnię prawa przedstawioną wyżej, co do koniecznych ustaleń, przy rozpoznaniu sprawy na gruncie art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.