Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 726/18 oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta P. uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], przyznającą skarżącemu A. K. pomoc w formie zasiłku stałego w wysokości 604 zł. W uzasadnieniu decyzji uchylającej uprawnienie do powyższego świadczenia organ wyjaśnił, że podczas wywiadu środowiskowego w dniu 10 stycznia 2018 r. A. K. przedłożył decyzję ZUS o przyznaniu świadczenia emerytalnego. Emeryturę przyznano od dnia 1 lipca 2017 r. w wysokości 675,36 zł. Pismem z dnia 14 lutego 2018 r. A. K. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia przedmiotowej decyzji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.p.s.", zasiłek stały przysługuje: pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.
Zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 604 zł. Kryterium dochodowe dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 634 zł. Organ wskazał, że z uwagi na uzyskany przez stronę dochód, uprawnienie do zasiłku stałego nie przysługuje. Kończąc organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 106 pkt 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody m.in. w przypadku zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że ustalony stan faktyczny sprawy uprawniał organ I instancji do uchylenia decyzji o przyznaniu stronie skarżącej zasiłku stałego.
Wskazano, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, która nie uzyskuje żadnego dochodu poza przyznawanymi przez pomoc społeczną: zasiłkiem stałym oraz zasiłkami okresowymi i celowymi. Nie uiszcza żadnych opłat za mieszkanie, z którego ma orzeczoną eksmisję ze wskazaniem lokalu socjalnego. Właściciel zajmowanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego uzyskuje odszkodowanie z tytułu niedostarczenia lokalu socjalnego. Skarżący jest osobą przewlekle chorą, która nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Dochód wymienionego stanowił: zasiłek stały w kwocie 604 zł przyznany decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] oraz zasiłek okresowy w kwocie 20 zł przyznany decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r. Ponadto skarżący miał przyznane zasiłki celowe na żywność w wysokości 250 zł miesięcznie na miesiące listopad i grudzień 2017 r. ZUS decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] przyznał skarżącemu od dnia 1 lipca 2017 r. emeryturę w wysokości 779,52 zł (brutto).
Miesięczna wysokość otrzymywanej emerytury wynosi 675,36 zł. Skarżący odwołał się od decyzji ZUS, co jednak zdaniem organu odwoławczego pozostaje bez wpływu na utratę prawa do zasiłku stałego. Kolegium wyjaśniło następnie, że uzyskanie przez skarżącego prawa do emerytury spowodowało zmianę jego sytuacji dochodowej, zatem organ I instancji pismem z dnia 15 lutego 2018 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. O prowadzonym postępowaniu w sprawie uchylenia decyzji dodatkowo poinformowano skarżącego podczas wywiadu środowiskowego w dniu 10 stycznia 2018 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję złożył A. K. podnosząc, że decyzja jest krzywdząca, bowiem pozbawia go środków do życia. Decyzja jest również niezgodna z aktualnym stanem prawnym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
W swoich rozważaniach Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 u.p.s. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.s. zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
Sąd I instancji wskazał, że w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w związku z §1 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1058), które obowiązywało do dnia 30 września 2018 r., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł. Sąd I instancji przytoczył ponadto treść art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. wskazując, że z powołanych unormowań wynika, iż co do zasady prawo do świadczeń z pomocy społecznej uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. Niedozwolona jest wobec tego wykładnia rozszerzająca wspomnianych przepisów i sięganie w tym celu do uregulowań znajdujących się w innych aktach prawnych. Katalog wyłączeń zawarty w art. 8 ust. 4 u.p.s. ma charakter zamknięty, a zatem niewymienione w nim przychody podlegają wliczeniu do dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu wysokości świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji podzielił w całości stanowisko organów obu instancji zaprezentowane w motywach podjętych rozstrzygnięć i stwierdził, że otrzymywaną przez skarżącego od września 2017 r. emeryturę z ZUS w pełnej wysokości należy zaliczyć do dochodu skarżącego, co skutkowało koniecznością zweryfikowania przez organ jego sytuacji dochodowej pod kątem spełnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.s. warunkujących prawo do zasiłku stałego. Sąd wskazał, że z poczynionych przez organ prawidłowych ustaleń wynika, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a dotychczasowym jego źródłem utrzymania były środki otrzymywane z pomocy społecznej – zasiłek stały, zasiłek okresowy oraz zasiłki celowe. Począwszy od dnia 1 lipca 2017 r. decyzją ZUS z 19 września 2017 r. została przyznana skarżącemu emerytura w wysokości 779,52 zł (675,36 zł. netto).
Tym samym dochód skarżącego przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej wynoszące 634 zł i pomimo jego niskiej wysokości nie mógł pozostać bez jakiegokolwiek wpływu na dalsze pobieranie przez niego zasiłku stałego. Sąd podkreślił, że zgodnie z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym skarżący uzyskał dochód w postaci emerytury, który rzutował na zmianę jego sytuacji dochodowej i uzasadniał wydanie przez organ I instancji decyzji w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. W ocenie Sądu I instancji brak było podstaw, aby od dochodu skarżącego odliczyć potrącenia alimentacyjne, które ZUS dokonuje w kwocie maksymalnej na rzecz zajęcia w sprawie [...] prowadzonej przez Kancelarię Komornika Sądowego Z. G. W świetle art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. kwota dochodu ulega pomniejszeniu wyłącznie o kwoty alimentów świadczonych w celu spełnienia bieżącego obowiązku alimentacyjnego.
Brak jest natomiast podstaw do pomniejszania przychodu o kwotę zaległych świadczeń alimentacyjnych i ewentualnych odsetek, a także kosztów egzekucyjnych. Sąd I instancji nie podzielił również argumentacji skarżącego, że zaskarżenie decyzji ZUS o przyznaniu emerytury i ustaleniu jej wysokości ma jakiekolwiek znaczenie dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Organ I instancji ustalił, że odwołanie od ostatecznej decyzji ZUS nie wstrzymuje wypłaty tego świadczenia. Sąd I instancji wyjaśnił następnie, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo oceniło naruszenie przez organ I instancji art. 10 K.p.a. Stwierdzone w tym zakresie uchybienie pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem o toczącym się postępowaniu skarżący miał wiedzę. O wszczęciu postępowania skarżący został poinformowany przez pracownika socjalnego podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 10 stycznia 2018 r., a akta sprawy zawierają jego korespondencję z organem.
Sąd stwierdził zatem, że nie można uznać, iż skarżący został pozbawiony możliwości przedstawienia organowi takiej argumentacji czy dokumentów, które miałyby wpływ na ocenę jego sytuacji faktycznej i prawnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 8 ust. 3 u.p.s. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że od dochodu odliczeniu podlegają wyłącznie alimenty bieżące, gdy w rzeczywistości od dochodu podlegają odliczeniu alimenty bez ich rozróżnienia na zaległe i bieżące;
- 2. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.s. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, nie zaś pozostaje w rodzinie.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Istota sporu zarysowanego w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób, o której mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s obejmuje tylko alimenty bieżące, jak przyjęły to organy i na co wskazał Sąd I instancji, czy też obejmuje także alimenty zaległe, na co wskazuje autor skargi kasacyjnej. Tym samym kwestia ta sprowadza się do wskazania zakresu pomniejszenia dochodu skarżącego, o których mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s. Jeśli zatem z okoliczności sprawy wynika, iż miesięczne zajęcie komornicze otrzymywanej przez skarżącego emerytury z tytułu zaległych alimentów wynosi około 175 zł, to rozstrzygnięcie powyższej kwestii ma istotne znaczenie dla możliwości prawidłowego wskazania czy dochód skarżącego, uzyskiwany z tytułu emerytury w kwocie 675,36 zł miesięcznie, przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.
Odnosząc się do powyższej kwestii należy wskazać, że przepis art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. daje podstawę do pomniejszenia dochodu o kwotę świadczonych alimentów. Przepis ten nie precyzuje jakie alimenty podlegają odliczeniu od kwoty dochodu, a posługując się pojęciem "alimentów świadczonych na rzecz innych osób" nie różnicuje ich z podmiotowego bądź przedmiotowego punktu widzenia. Treść owej regulacji nie daje zatem powodów do rozróżniania pojęcia alimentów w procesie interpretacji i stosowania owego przepisu, zgodnie z zasadą lege non distinguente nec nostrum est distinguere. Brak jest zatem podstaw do wyodrębniania i różnicowania na gruncie owego przepisu alimentów świadczonych na dzieci, od tych świadczonych na dorosłych, alimentów bieżących, od alimentów zaległych. Wszystkie one winny być uznane za pomniejszające dochód osoby ubiegającej się o prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Na gruncie okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujące jest zapatrywanie, że przepis art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. obejmuje także alimenty zaległe, w tym także alimenty egzekwowane od dłużnika alimentacyjnego na rzecz funduszu alimentacyjnego, który na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2020 r. poz. 808), zastępczo wypłacał je na rzecz innych osób (vide: wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt I OSK 94/09; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1358/14; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 556/16; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3593/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną pogląd ten podziela. Tym samym należało podzielić zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. przez jego błędną wykładnię pomijającą alimenty zaległe wśród pomniejszeń dochodu skarżącego.
Trafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.s. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Z okoliczności faktycznych sprawy, które nie zostały podważone w zaskarżonym wyroku, wynika, iż skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Uwzględniając powyższe, organy administracji zasadnie analizowały sytuację skarżącego na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Przepis ten stanowi bowiem, że zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Kryterium dochodowe w takiej sytuacji wyznacza art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.
Sąd I instancji, nie podważając okoliczności faktycznych sprawy, w sposób nieuprawniony dokonał subsumpcji art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.s., który stanowi podstawę nabycia prawa do zasiłku stałego przez osobę pełnoletnią pozostającą w rodzinie. Tym samym Sąd I instancji powyższy przepis zastosował nie tylko wbrew podstawie faktycznej wyrokowania, ale także wbrew zaskarżonym decyzjom, których legalność potwierdził oddalając skargę (art. 151 P.p.s.a.).
Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę, orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 193 P.p.s.a.).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględniona zostanie wykładnia art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. zaprezentowana powyżej, a nadto poczynione dokładne ustalenia odnoszące się wysokości alimentów świadczonych przez skarżącego w spornym okresie, które w następstwie analizy całokształtu materiału dowodowego stanowić będą podstawę rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. (art. 153 w związku z 193 P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (art. 258 – 261 P.p.s.a.).