Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1907/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2618/19 oddalił skargę M. B., A. K., J. K., J. S., K.J., M.K., R. B. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...][...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Po rozpatrzeniu wniosku M. B., R. B., A. K., J. K., K. J., J. M. K. i M.B. K., Minister Przedsiębiorczości i Technologii decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] ([...]) nie stwierdził nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. B. S. i Sp. – Spółka Komandytowa [...] – P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że przedmiotowe przedsiębiorstwo spełniało kryteria nacjonalizacji określone w ustawie z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. nr 3, poz. 17 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "ustawa nacjonalizacyjna", a zatem istniały przesłanki do przejęcia tego przedsiębiorstwa na własność Państwa. Z uwagi na powyższe stwierdzono, że orzeczenie nr [...], we wskazanej części, zostało wydane zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa.

Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. M. B., R.B., A. K., J. K., K. J., J. M. K. i M. B. K. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając Ministrowi Przedsiębiorczości i Technologii naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez zaniechanie dokonania wnikliwej oceny dowodu z opinii biegłego A. L. z czerwca 2017 r. w części dotyczącej ustalenia rzeczywistej zdolności zatrudnienia w przedmiotowym przedsiębiorstwie pracowników przy produkcji na jedną zmianę w dniu [...] lutego 1946 r. W odwołaniu wniesiono o przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii biegłego A.L. lub innego biegłego o takiej samej specjalności.

Minister Przedsiębiorczości i Technologii ponownie rozpoznając sprawę uznał za uzasadnione przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii biegłego A.L. na wskazane w odwołaniu okoliczności. W następstwie przeprowadzenia tegoż dowodu oraz w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2018 r. nie znajdując podstaw do jej uchylenia. Organ wskazał, że mocą zarządzenia Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w P. z dnia [...] grudnia 1946 r., przedsiębiorstwa pn. B. S. i Sp. – Spółka Komandytowa [...] – P., zostało umieszczone w dwunastym wykazie przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa na zasadzie art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej. Zarządzenie to, wraz z ww. wykazem, zostało ogłoszone w Poznańskim Dzienniku Wojewódzkim Nr 30, poz. 290 z dnia 4 grudnia 1946 r., co oznacza, iż postępowanie nacjonalizacyjne zostało wszczęte w dniu 4 grudnia 1946 r. a więc z zachowaniem terminu określonego w art 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej.

Organ dostrzegł, iż w dniu 4 stycznia 1947 r. B. S. – właściciel ww. przedsiębiorstwa skorzystał z prawa zgłoszenia zarzutów wskazujących, że przedsiębiorstwo nie przechodzi albo nie podlega przejęciu na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego m.in. z tego powodu, że maksymalna zdolność zatrudnienia pracowników na jedną zmianę przy produkcji wynosi 39 osób i to tylko pod warunkiem doprowadzenia "do stanu używalności" wszystkich zużytych w czasie wojny maszyn i urządzeń. W następstwie tego postanowieniem z dnia [...] października 1947 r. nr [...], Wojewódzka Komisja do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w P. skreśliła ww. przedsiębiorstwo z wykazu. Komisja uzasadniła swoje stanowisko tym, że "na podstawie całokształtu przewodu, a zwłaszcza na podstawie dwóch orzeczeń biegłych z [...] września 1947 r. i [...] czerwca 1947 r. oraz protokołu z komisyjnej lustracji przedsiębiorstwa dokonanej [...] września 1947 r. przez komplet orzekający Wojewódzkiej Komisji ustalono, że zakład w 75% jest warsztatem reparacyjnym a w 25% przedsiębiorstwem produkcyjnym".

Po rozpatrzeniu odwołania Urzędu Wojewódzkiego P., Główna Komisja do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w W. postanowieniem z dnia [...] maja 1948 r. nr rep. [...] zmieniła ww. postanowienie Wojewódzkiej Komisji do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w P., przedstawiając Ministrowi Przemysłu i Handlu wniosek o wydanie orzeczenia o przejęciu ww. przedsiębiorstwa na własność Państwa za odszkodowaniem. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, na podstawie opinii biegłego powołanego przez Główną Komisję, że zakład jest przygotowany do produkcji maszyn różnego typu i części do maszyn, zaś zdolność zatrudnienia przy produkcji na jedną zmianę wynosi ponad 50 pracowników. W dniu [...] lipca 1948 r. Minister Przemysłu i Handlu, na podstawie art. 3 ust. 1 i 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej oraz § 65 ust. 1 pkt d i § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. nr 16, poz. 62 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływane jako "rozporządzenie", wydał ww. orzeczenie nr [...], na mocy którego przejęto m.in. przedmiotowe przedsiębiorstwo na własność Państwa.

W następstwie tego w P. Dzienniku Wojewódzkim nr [...] z dnia [...] listopada 1948 r. ukazało się ogłoszenie Wojewódzkiej Dyrekcji Przemysłu Miejscowego w P. z dnia [...] listopada 1948 r. w sprawie wyznaczenia na dzień [...] grudnia 1948 r. terminu sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego tegoż przedsiębiorstwa. Protokół ten nie został odnaleziony, podobnie jak orzeczenie o zatwierdzeniu przedmiotowego protokołu zdawczo-odbiorczego. W tym stanie rzeczy organ uznał, że w ramach postępowania o stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1948 r., konieczne było ustalenie zaistnienia wobec przedmiotowego przedsiębiorstwa kryteriów upaństwowienia, wskazanych w przepisach ustawy nacjonalizacyjnej.

Organ wskazał następnie, iż przedmiotem działalności prowadzonej przez ww. przedsiębiorstwo, wskazanym w zakwestionowanym orzeczeniu Ministra Przemysłu i Handlu, była produkcja maszyn. Tym samym organ prowadzący postępowanie nacjonalizacyjne obowiązany był do oceny rzeczywistej zdolności jego zatrudnienia w zakresie pracowników bezpośrednio produkcyjnych na jedną zmianę roboczą w dacie 5 lutego 1946 r., w celu ustalenia czy podlegało ono przepisowi art. 3 ust 1 lit. B. ustawy nacjonalizacyjnej i czy zastosowanie w sprawie znajduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1946 r. o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia przejmowanych na własność Państwa przedsiębiorstw w przemysłach wyrobów niepowszechnego użytku, bądź mało zmechanizowanych, bądź o charakterze pionierskim i sezonowym (Dz.U. z 1947 r. nr 2, poz. 7 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanym jako "rozporządzenie o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia".

Organ dostrzegł, iż w aktach sprawy znajdują się następujące dokumenty wskazujące na zdolność zatrudnienia i charakter działalności prowadzonej przez ww. przedsiębiorstwo, pochodzące z okresu zbliżonego do daty wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej:

1. 1. kwestionariusz (bez daty), nr Sp.[...], zawierający pieczątkę Izby Przemysłowo-Handlowej w P., wskazujący "ilość pracowników, których przedsiębiorstwo jest zdolne zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę: 33";
2. 2. kwestionariusz (bez daty) nr Sp.[...], zawierający pieczątkę Urzędu Wojewódzkiego P., gdzie wskazano, że zdolność zatrudnienia pracowników przy produkcji na jedną zmianę wynosi ponad 50 osób;
3. 3. odwołanie Urzędu Wojewódzkiego P. z dnia [...] października 1947 r. do Komisji do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w W., zawierające informacje, iż przedmiotowe przedsiębiorstwo jest zakładem produkcyjnym, produkującym na zamówienie młockarnie, kieraty, kopaczki, obrabiarki do drzewa, smarownice S. oraz posiadającym w dniu [...] lutego 1946 r. zdolności zatrudnienia ponad 50 pracowników;
4. 4. sprawozdanie z dnia [...] października 1946 r. z lustracji ww. przedsiębiorstwa dokonanej przez rzeczoznawcę W. K., w którym stwierdzono, na podstawie istniejących w fabryce urządzeń oraz prowadzonej produkcji, że przedsiębiorstwo należy zaliczyć do przemysłu metalowego przetwórczego, dział odlewnia żeliwa i warsztaty reparacyjne, o zdolności zatrudnienia na poziomie 88 pracowników, w tym 39 pracowników produkcyjnych, 18 pomocniczych i 31 uczniów;
5. 5. protokół z lustracji przedsiębiorstwa z dnia [...] czerwca 1947 r. sporządzony przez W. M. będącego delegatem Ministra Przemysłu, zgodnie z którym przedmiotowe przedsiębiorstwo w 70% jest fabryką maszyn, a w 30% warsztatem naprawczym oraz "potrzebuje" 88 pracowników do obsługi maszyn znajdujących się w przedsiębiorstwie, w tym 13 uczniów;
6. 6. orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1948 r. wydane przez inż. M. S., rzeczoznawcę [...] w W., w którym stwierdzono, iż przedmiotową fabrykę "z uwagi na tabor maszynowy i jego stan techniczny oraz z uwagi na wielką różnorodność robót remontowych i usługi jakie przez to daje swemu okręgowi, zaliczyłbym do rzędu zakładów naprawczych", zatrudniających w styczniu 1946 r. 47 pracowników oraz posiadającego zdolności zatrudnienia 90 pracowników na jedną zmianę;
7. 7. sprawozdanie z dnia [...] maja 1948 r. inż. J. D.z przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 1948 r., na zlecenie Głównej Komisji do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw, ekspertyzy zawierające konkluzję, iż przedmiotowe przedsiębiorstwo jest fabryką nastawioną na produkcję nowych maszyn (obrabiarek dla przemysłu drzewnego), odlewów maszynowych o zdolności zatrudnienia w dniu [...] lutego 1946 r. około 125 – 150 pracowników;
8. 8. pismo [...] z dnia [...] lipca 1948 r. przekazujące wniosek B. S. o wyłączenie przedsiębiorstwa spod upaństwowienia, w którym Izba popiera ten wniosek wskazując, iż liczne lustracje zakładu pozwoliły na ustalenie, że w przedmiotowej fabryce wykonywana jest przeważnie produkcja odlewów i reperacja maszyn, zaś stan urządzeń technicznych nie pozwala na zatrudnienie więcej jak 88 pracowników, łącznie z uczniami;
9. 9. orzeczenie rzeczoznawców sądowych inż. S. W. i inż. M. z dokonanej w dniach [...] czerwca i [...] września 1947 r. lustracji ww. przedsiębiorstwa, stwierdzające że "dana fabryka w 75% nastawiona jest na reperację maszyn przede wszystkim rolniczych, w 25% na wykonywanie nowych artykułów, w pierwszym rzędzie smarownic S.", a faktyczne zatrudnienie w fabryce wynosi 41 pracowników i 17 – 24 niewykwalifikowanych młodocianych pracowników, zaś zdolność zatrudnienia przy całkowitym wykorzystaniu obrabiarek wynosi 75 pracowników;
10. 10. protokół z komisyjnej lustracji przedsiębiorstwa z dnia [...] września 1947 r., w którym wskazano, że zdolność zatrudnienia w przedsiębiorstwie, z uwagi na zły stan maszyn, nie może przekroczyć 60 pracowników wraz z zatrudnionymi uczniami w liczbie 18;
11. 11. spis pracowników zatrudnionych przy produkcji sporządzony przez Radę Zakładową w dniu [...] czerwca 1948 r., wskazujący, iż przedsiębiorstwie zatrudnionych było 34 pracowników;
12. 12. oświadczenie Rady Zakładowej z dnia [...] czerwca 1948 r. dotyczące zdolności zatrudnienia pracowników przy produkcji, zgodnie z którymi "przy obecnych urządzeniach zdolność zatrudnienia naszego zakładu nie przekracza 45 pracowników na jedną zmianę".

Organ prowadząc postępowanie nieważnościowe wziął pod uwagę także inne dokumenty wskazujące na zdolność zatrudnienia w przedmiotowym przedsiębiorstwie w dniu [...] lutego 1946 r., tj.: pisma B.S. skierowane do Wojewódzkiej Komisji do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw oraz Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1947 r. oraz z dnia [...] czerwca 1948 r., w treści których podniesiono szereg okoliczności mających na celu wykazanie, że przedmiotowa fabryka nie jest zdolna zatrudnić na jedną zmianę, przy pełnym wykorzystaniu swej zdolności produkcyjnej więcej niż 100 pracowników.

Dokonując oceny wartości dowodowej powyższych dokumentów organ stwierdził, iż ww. kwestionariusze nie mogą stanowić dowodu na wykazywaną okoliczność z uwagi na brak daty i jednostki organizacyjnej je sporządzającej. Brak jest również uzasadnienia do określonej w tych kwestionariuszach wielkości zdolności zatrudnienia pracowników przy produkcji w przedmiotowym przedsiębiorstwie. Ponadto drugi z ww. kwestionariuszy został sporządzony w toku wstępnego "kwalifikowania" przedsiębiorstwa do postępowania nacjonalizacyjnego, co może sugerować brak obiektywizmu przy jego sporządzaniu.

W ocenie organu nie zasługuje również na walor wiarygodności odwołanie Urzędu Wojewódzkiego P. z dnia [...] października 1947 r. z uwagi na to, iż przy określeniu zdolności zatrudnienia w ww. fabryce w dniu [...] lutego 1946 r. przekraczającej 50 pracowników, sporządzający je pracownik powołuje się na "inwenturę z dn. [...].1.1945 r.", a więc dokument zawierający dane sprzed 13 miesięcy przed datą wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej. Odnośnie sprawozdania z dnia [...] października 1946 r. z lustracji dokonanej przez W. K. organ zauważył, że przedmiotowy dokument oprócz rysu historycznego ww. przedsiębiorstwa, zawiera ogólny opis zabudowań fabrycznych i szczegółowe wskazanie parku maszynowego istniejącego w tym przedsiębiorstwie, co świadczy, iż sporządzony został w następstwie oględzin fabryki.

Ponadto z treści ww. sprawozdania wynika, że w oparciu o istniejące listy płac biegły określił faktyczne zatrudnienie w latach 1928 – 1946, a następie, na podstawie ilości "posiadanych obrabiarek lub miejsc pracy, stojących obecnie do dyspozycji" obliczył liczbę 88 pracowników, jako maksymalną liczbę pracowników, jaką można zatrudnić w tym przedsiębiorstwie. W ocenie organu, wartość dowodową przedmiotowego sprawozdania obniża przede wszystkim fakt pominięcia przez biegłego przy obliczeniu zdolności zatrudnienia w badanym przedsiębiorstwie: 4 tokarek nowoczesnych, 1 wiertarki i 1 aparatu do spawania, które zgodnie z jego wyjaśnieniami znajdowały się w warsztatach, lecz nie stanowiły "jeszcze" własności przedsiębiorstwa. Powyższa okoliczność bezspornie wpłynęła na obniżenie wskazanej przez biegłego możliwości zatrudnienia w tym przedsiębiorstwie.

Nadto organ dostrzegł, iż "maksymalną zdolność zatrudnienia na jedną zmianę, przy korzystnych okolicznościach i z uwzględnieniem normalnych warunków pracy, zabezpieczających higienę i bezpieczeństwo pracy" biegły obliczył "wspólnie z mistrzem M., b. [...]", a więc osobami, co do których brak jest informacji, iż posiadały one specjalistyczną wiedzę popartą stosownymi uprawnieniami rzeczoznawczymi do oceny zdolności zatrudnienia pracowników. Odnośnie oceny wartości dowodowej protokołu z dnia [...] czerwca 1947 r. z lustracji przeprowadzonej w dniu [...] maja 1947 r. przez W.M. – delegata Ministra Przemysłu, organ zauważył, że w jego treści autor określił zatrudnienie na poziomie 88 pracowników na jedną zmianę przy produkcji, na podstawie przypisania pracowników do poszczególnych maszyn. Dokument ten nie wskazuje zatem na rzeczywistą zdolność zatrudnienia, tylko na faktyczne zatrudnienie w przedmiotowym przedsiębiorstwie, a na podstawie samych danych dotyczących faktycznego zatrudnienia nie jest możliwe ustalenie rzeczywistej zdolności zatrudnienia.

Ponadto organ zauważył, że ww. opinia prezentuje wielkość zatrudnienia w przedmiotowej fabryce nie na dzień 5 lutego 1946 r., tylko na datę sporządzenia tego dokumentu. Oceniając z kolei wartość dowodową orzeczenia inż. M. S. z dnia [...] kwietnia 1948 r. organ wskazał, iż przedmiotowa opinia, analogicznie jak ww. opinia W. K., sporządzona została w następstwie osobistych oględzin fabryki oraz zawiera szczegółowy wykaz maszyn i urządzeń przedsiębiorstwa wraz z przypisaniem konkretnej liczby pracowników niezbędnych do ich obsługi. Istotne jest, że o ile przy obliczeniu zdolności zatrudnienia w przedmiotowym przedsiębiorstwie w dniu 5 lutego 1946 r. biegły uwzględnił również maszyny poniemieckie znajdujące się w warsztatach, to jednak przy dokonanych obliczeniach nie uwzględnił pracowników konserwacyjno-remontowych, którzy byli niezbędni do zapewnienia prawidłowego i nieprzerwanego toku produkcji w tej fabryce.

W odniesieniu do sprawozdania inż. J. D. z dnia 21 maja 1948 z ekspertyzy przeprowadzonej w dniu 28 kwietnia 1948 r., organ stwierdzi, iż zawiera ona bardzo szczegółowy opis przedsiębiorstwa, jego położenie wraz z rozmieszczeniem zabudowań fabrycznych, miejscem usytuowania poszczególnych oddziałów fabrycznych i pomocniczych. Biegły dokonał ponadto drobiazgowego spisu urządzeń fabrycznych, stanowiących wyposażenie w wyodrębnionych uprzednio oddziałach (odlewnia, kuźnia i warsztat stolarski, modelarnia, oddziały pomocnicze), a następnie przyporządkowując konkretną liczbę pracowników mogących obsłużyć poszczególne maszyny/urządzenia, określił zdolność zatrudnienia w przedmiotowym przedsiębiorstwie, porównując jednocześnie uzyskane dane z faktycznym zatrudnieniem.

W ocenie organu przedmiotowa opinia nie może jednak stanowić kluczowego dowodu, na podstawie którego możliwa byłaby ocena spełnienia przez ww. przedsiębiorstwo kryteriów warunkujących jego nacjonalizację, zarówno ze względu na skrajną odmienność ustaleń biegłego w kontekście wniosków końcowych wynikających z opisanych powyżej opinii, jak również wobec szeregu merytorycznych zarzutów zgłoszonych wobec przedmiotowej opinii przez byłego właściciela przedsiębiorstwa oraz Izbę Przemysłowo-Handlową. W ocenie organu uprawnione jest również przyjęcie, iż ww. biegły, pomimo że zgodnie z wytycznymi Głównej Komisji do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw zobligowany został do określenia zdolności zatrudnienia w ww. fabryce na dzień [...] lutego 1946 r., czynności tej dokonał w oparciu o stan maszyn i urządzeń istniejących w dacie oględzin, tj. w dniu [...] kwietnia 1948 r. Organ uznał następnie, iż nie posiada wartości dowodowej pismo Izby Przemysłowo-Handlowej w P. z dnia [...] lipca 1948 r. zawierające w swej treści przytoczenie ustaleń i wniosków końcowych wynikających ze sporządzonych w sprawie opinii oraz stanowisk, a nadto z uwagi na to, że nie ma pewności, czy osoby wnioskujące o odstąpienie od nacjonalizacji przedsiębiorstwa posiadały specjalistyczną wiedzę, popartą stosownymi uprawnieniami do oceny prawidłowości sporządzonych w sprawie opinii o zdolności zatrudnienia.

Organ uznał także, iż orzeczenia rzeczoznawców sądowych inż. S. W. i inż. M. z lustracji przedsiębiorstwa nie stanowią wystarczającego dowodu na ocenianą okoliczność, a to z uwagi na lakoniczność ww. orzeczeń oraz brak poparcia wskazanych przez biegłych ustaleń stosowymi wyliczeniami. W analogiczny sposób organ ocenił protokół z komisyjnej lustracji przedsiębiorstwa z dnia 25 września 1947 r. Zdaniem organu nie zasługuje na walor wiarygodności także spis pracowników zatrudnionych przy produkcji z dnia 14 czerwca 1948 r. bowiem zawiera dane odnoszące się wyłącznie do faktycznego zatrudnienia w przedmiotowej fabryce.

Z kolei w odniesieniu do oświadczenia Rady Zakładowej z dnia 15 czerwca 1948 r. organ zwrócił uwagę na lakoniczność i sprowadzenie określenia kwestii możliwości zatrudnienia do wskazania, iż osoby wchodzące w skład Rady Zakładowej "doszły do przekonania", że przy obecnych urządzeniach zdolność zakładu nie przekracza 45 pracowników na jedną zmianę.

Odwołując się do powyższej oceny Minister Przedsiębiorczości i Technologii doszedł do przekonania, iż ww. dokumentacja źródłowa nie może zostać uznana za przekonujący, kluczowy i o pełnej wartości materiał dowodowy, na którym można byłoby oprzeć rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Żaden z tych dowodów nie wskazuje bowiem w pełni kompetentnie i jednoznacznie jaki był wiodący profil działalności ww. przedsiębiorstwa oraz jaką zdolność zatrudnienia pracowników bezpośrednio produkcyjnych na jedną zmianę roboczą ono posiadało w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej. Dowody te mogą stanowić natomiast materiał pomocniczy lub porównawczy przy ustaleniu rzeczywistej zdolności zatrudnienia w przedmiotowym przedsiębiorstwie.

W związku z tym organ uznał za słuszne pozyskanie nowego dowodu z opinii uprawnionego rzeczoznawcy w zakresie ustalenia rzeczywistej zdolności zatrudnienia przedsiębiorstwa w dniu 5 lutego 1946 r., opracowanej na podstawie całości zgromadzonej w sprawie dokumentacji archiwalnej. W tym celu dopuszczono jako dowód w sprawie opinię biegłego A. L., rzeczoznawcy [...] w Warszawie w zakresie maszyn i urządzeń. W czerwcu 2017 r. biegły sporządził opinię, z której wynika, iż przedmiotowe przedsiębiorstwo w lutym 1946 r. miało charakter zakładu naprawczego, który dodatkowo specjalizował się w produkcji żeliwnych smarownic S..

Ponadto, na podstawie zestawienia urządzeń produkcyjnych znajdujących się w hali maszyn i magazynach, biegły stwierdził, że w zakładzie znajdowało się 70 maszyn i urządzeń do obróbki metali, które wymagały jednoosobowej obsługi. Z uwagi na zmienność zamówień, maszyny te nie były jednakowo obciążone, a czasem niektóre z nich mogły mieć przestoje wynikające ze zmiany asortymentu wyrobu lub innych przyczyn (remonty, awarie). Przy zastosowaniu współczynnika wykorzystania urządzeń wynoszącego 0,6 biegły wyliczył następującą liczbę zatrudnienia na jednej zmianie:

1. - obsługa maszyn i urządzeń – 42 pracowników,
2. - obsługa odlewni – 19 pracowników,
3. - obsługa kuźni – 5 pracowników,
4. - obsługa urządzeń zainstalowanych w stolarni – 4 pracowników,
5. - obsługa malarni – 1 pracownik,
6. - obsługa remontów maszyn i montaż maszyn własnej produkcji – 14 pracowników,
7. - obsługa narzędziowni – 1 pracownik,
8. - obsługa remontów i konserwacja maszyn, urządzeń i budynków – 8 pracowników (w tym: elektryk, 4 ślusarzy remontowych, 2 ślusarzy konserwatorów, murarz),
9. - transport wewnętrzny i obsługa magazynowa (ustalone szacunkowo na podstawie informacji z literatury fachowej z lat pięćdziesiątych ubiegłego wieku, dotyczących projektowania małych zakładów przemysłu metalowego zatrudniających do 100 pracowników produkcyjnych) – 8 pracowników,
10. - pracownicy umysłowi – 8 pracowników (w tym: kierownik techniczny, 3 majstrów, 3 techników, magazynier).

Na tle powyższego biegły ustalił, że rzeczywista zdolność zatrudnienia na jedną zmianę przy produkcji w przedmiotowym przedsiębiorstwie w dniu 5 lutego 1946 r. kształtowała się na poziomie 110 pracowników. Biegły ponadto odniósł się do wybranych dokumentów archiwalnych zgromadzonych w aktach sprawy, określających zdolność zatrudnienia w przedmiotowym przedsiębiorstwie wskazując m.in., iż wbrew twierdzeniom zawartym w sprawozdaniu z lustracji inż. W. K. z dnia 30 października 1946 r., ilość maszyn i urządzeń w przedsiębiorstwie w dniu 5 lutego 1946 r. była znacznie większa i wynosiła ogółem 124. Okoliczność ta wymuszała zatem większe zatrudnienie przy obsłudze.

Jednocześnie biegły wskazał, że w omawianym sprawozdaniu nie uwzględniono koniecznego do funkcjonowania przedsiębiorstwa zespołu pracowników konserwacyjno-remontowych. Podobnie biegły ocenił orzeczenie z dnia 16 kwietnia 1948 r. inż. M. S., uwzględniającego w swych wyliczeniach również uczniów, których jednakże w ocenie biegłego nie można zaliczyć do pracowników produkcyjnych. Oceniając protokół z lustracji z dnia 28 czerwca 1947 r. W. M., protokół komisyjnej lustracji przedsiębiorstwa z dnia 25 września 1947 r. oraz pismo Izby Przemysłowo-Handlowej z dnia 14 lipca 1948 r. biegły wskazał, że zaniżały one zdolność zatrudnienia, gdyż nie uwzględniały w wyliczeniach pracowników remontowych (reparacyjnych), czy montażowych nowych maszyn, jak również pracowników konserwacyjno-remontowych. W odniesieniu do orzeczeń zaprzysiężonych rzeczoznawców sądowych inż. W. i inż. M. z dnia 23 września i z 26 czerwca 1947 r. biegły ocenił, że ww. rzeczoznawcy w mało precyzyjny sposób odnieśli się do ustalenia zatrudnienia w przedsiębiorstwie, zaś wyliczona przez nich liczba pracowników odnosiła się do robotników bezpośrednio produkcyjnych, zatrudnionych w przedsiębiorstwie w dniu lustracji.

W odniesieniu do ekspertyzy inż. J. D. z dnia 21 maja 1948 r. biegły wskazał, że zasadniczo ekspertyza ta zawyżyła zdolność zatrudnienia w przedsiębiorstwie, jednakże wskazane w niej możliwości zwiększenia zatrudnienia w niektórych działach fabryki (warsztat mechaniczny, odlewnia, kuźnia i modelarnia, które nie miały pełnej obsady) zasługują na uwzględnienie. Natomiast w odniesieniu do pisma właściciela przedsiębiorstwa B. S. z dnia 14 czerwca 1948 r. biegły stwierdził, że jego analiza prowadzi do wniosku, iż przedsiębiorstwo miało charakter zakładu naprawczego, a w kwestii zdolności zatrudnienia właściciel przedstawił ilość zatrudnionych pracowników w sposób ogólny, tak że trudno ustalić, czy wszystkie stanowiska robocze istniejące w przedsiębiorstwie były obsadzone.

Uwzględniając wniosek odwołujących się o dowód z uzupełniającej opinii biegłego, Minister Przedsiębiorczości i Technologii dopuścił dowód z opinii uzupełniającej biegłego A. L. z dnia 24 kwietnia 2019 r., stanowiącej odniesienie się przez biegłego do zastrzeżeń sformułowanych w odwołaniu. W zakresie podnoszonego przez odwołujących się niewyjaśnienia przyjętej w opinii liczby 70 maszyn i urządzeń znajdujących się w hali maszyn i w magazynach, biegły wskazał, iż z ilości 78 maszyn i urządzeń znajdujących się w dziale "Obróbka maszynowa – hala maszyn" odliczono maszyny i urządzenia specjalistyczne do produkcji artyleryjskiej, które nie były przystosowane do produkcji cywilnej, tj. dwie prasy hydrauliczne produkujące pociski artyleryjskie, jedną zaciskarkę do pierścieni pocisków artyleryjskich, i jedną moleciarkę do pocisków artyleryjskich.

Ponadto odliczono urządzenia niewymagające stałej obsady pracowniczej, tj. szlifierki-ostrzałki do ostrzenia narzędzi (noże tokarskie, wiertła itp.), te które są ogólnie dostępne dla pracowników przedsiębiorstwa, tj. kamień szlifierski na postumencie – 2 sztuki, szlifierkę-ostrzałkę – 1 sztukę, szlifierkę do ostrzenia noży – 1 sztukę. Tym samym po odliczeniu od ilości 78 maszyn i urządzeń, 8 sztuk ww. urządzeń specjalistycznych i niewymagających stałej obsady pracowniczej w dziale "Obróbka maszynowa – hala maszyn" pozostało 70 szt. maszyn i urządzeń. W odniesieniu do zarzutu zastosowania współczynnika wykorzystania urządzeń na poziomie 0,6 biegły wyjaśnił, iż z analizy dokumentacji archiwalnej wynikało, że przedsiębiorstwo prowadziło różnorodną produkcję polegającą na remontach maszyn rolniczych, jak i również maszyn i urządzeń gorzelniczych, spożywczych, maszyn i urządzeń do obróbki drewna, ale też specjalizowało się w wykonawstwie smarownic kapturowych typu S., ponadto prowadziło niewielką produkcję maszyn rolniczych.

Ta różnorodność produkcji powodowała, że maszyny i urządzenia znajdujące się w dziale "Obróbka maszynowa – hala maszyn" nie były jednakowo obciążone, a czasem niektóre z nich mogły mieć przestoje wynikające ze zmiany asortymentu remontowanych lub produkowanych urządzeń. W dalszej kolejności biegły wskazał, że z uwagi na brak w dokumentacji archiwalnej dokumentacji technologicznej odnoszącej się do wykorzystania poszczególnych maszyn i urządzeń – zastosował współczynnik wykorzystania urządzeń 0,6, który spowodował obniżenie zapotrzebowania ilości pracowników przy obsłudze maszyn i urządzeń. Ustalając wielkość wskaźnika wykorzystania maszyn i urządzeń, jak i innych wskaźników przyjętych w opracowaniu, biegły posiłkował się wytycznymi zawartymi w literaturze fachowej oraz własną 40-letnią praktyką zawodową.

Odnosząc się do zarzutu nieuprawnionego uwzględnienia do obliczenia zdolności zatrudnienia przy produkcji w przedmiotowym przedsiębiorstwie osób, które z produkcją nie miały nic wspólnego, tj. pracowników umysłowych, takich jak np. majster, technicy czy magazynier, biegły powołał się na zawartą w opinii, ugruntowaną w poglądach judykatury, definicję "zdolności zatrudnienia". Odnosząc się do tej kwestii Minister Przedsiębiorczości i Technologii wskazał dodatkowo, iż podtrzymuje w całości stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] listopada 2018 r., wynikające z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, precyzującego jakich pracowników należy traktować jako pracowników zatrudnionych "przy produkcji" w rozumieniu ustawy nacjonalizacyjnej, zgodnie z którym do pracowników tych, oprócz pracowników zatrudnionych przy produkcji, należy również zaliczyć: majstrów, kierowników technicznych, transport międzyoperacyjny, magazynierów i pracowników obsługujących składy, ekipę remontowo-konserwatorską, tj. osoby wprost związane z bezpośrednią produkcją i bez których prawidłowe funkcjonowanie linii produkcyjnej byłoby niemożliwe.

Do pracowników zatrudnionych przy produkcji nie zalicza się natomiast pracowników administracyjnych i zaplecza organizacyjno-socjalnego, tj. pracowników zatrudnionych przy pracach planistycznych, analitycznych, sprawozdawczych, kierownictwa administracyjnego z wyłączeniem kierowników technicznych, księgowych, kadrowych, pracowników działu zakupów, sprzedaży, ochrony, kucharzy, personelu sprzątającego itp. Tak więc do kategorii "pracowników bezpośrednio związanych z produkcją" należy zaliczyć również całe "zaplecze" bezpośrednio związane z produkcją, które pozwalało na prawidłowe funkcjonowanie produkcji. W zależności od charakteru produkcji, należałoby zaliczyć do tej kategorii pracowników technicznych, fizycznych (dostarczających surowiec), pracowników transportu itp., gdyż brak tych pracowników w realiach funkcjonowania niektórych zakładów nie pozwalałby na ich prawidłowe działanie.

Dokonując oceny wartości dowodowej ww. opinii A. L., uzupełnionej stanowiskiem z dnia 24 kwietnia 2019 r., organ uznał, iż jest to rzetelny i wiarygodny dowód sporządzony na podstawie całokształtu dostępnego materiału dowodowego w sprawie. W ocenie organu, biegły oparł swoje ustalenia na szczegółowych wyliczeniach wynikających z wiedzy specjalistycznej. Sposób dokonania obliczeń organ uznał za spójny oraz logiczny, co wynika w szczególności z precyzyjnego przypisania pracowników niezbędnych do obsługi określonych maszyn i urządzeń, z uwzględnieniem ciągu technologicznego oraz profilu produkcyjnego znacjonalizowanego przedsiębiorstwa.

Dodatkowo, przedmiotowa ekspertyza opracowana została zgodnie z zasadami projektowania procesów technologicznych, jakie mogły być realizowane w 1946 r., co potwierdza wykorzystanie i powołanie się na literaturę fachową powstałą w latach 50-tych XX wieku. Opinia oparta została na faktycznie istniejącym stanie przedsiębiorstwa w dniu 5 lutego 1946 r., ma charakter szczegółowy, pełny i profesjonalny, nie zawiera wewnętrznych sprzeczności i niespójności oraz jest jasna w zakresie wniosków końcowych. W świetle powyższego organ uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie, że przedmiotowe przedsiębiorstwo w dniu 5 lutego 1946 r. posiadało rzeczywistą zdolność zatrudnienia przekraczającą kryterium upaństwowienia, a zatem organ nacjonalizacyjny prawidłowo ustalił, że spełniało ono kryteria jego upaństwowienia. Organ podtrzymał zatem stanowisko, że orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 15 lipca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. B. S. i Sp. Spółka Komandytowa Fabryka Maszyn – P., nie narusza w sposób rażący prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. B., R. B., A. K., J.K., K. J., J.S. i M. B. K. zaskarżyli ww. decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. przez zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności braku wnikliwej oceny dowodu z opinii biegłego A. L. w części dotyczącej ustalenia rzeczywistej zdolności zatrudnienia pracowników przy produkcji na jedną zmianę w przedmiotowym przedsiębiorstwie w dniu 5 lutego 1946 r. Nadto zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 w związku z art. 158 § 2 K.p.a. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 15 lipca 1948 r. w części orzekającej o przejęciu na własność Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa, pomimo że orzeczenie to rażąco naruszało art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej w związku z § 1 lit. A pkt 1 i 2 rozporządzenia o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Ministra Przedsiębiorczości i Technologii.

W odpowiedzi na skargę Minister Przedsiębiorczości i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę jako niezasadną wskazał, iż postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej zostały określone w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a., przy czym stwierdzenie takie jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 K.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jedną z takich wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Wada będąca przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji powinna przy tym tkwić w samej decyzji. Sąd wskazał także, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że narusza ona rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który potwierdza to w sposób oczywisty. Sąd podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego wyżej przepisu decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, a których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe uwagi Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz uznał za własne poczynione tam ustalenia i rozważania rezygnując z ich powtarzania w uzasadnieniu wyroku.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi uznał je w całości za chybione. Podkreślił, że podstawą materialnoprawną kwestionowanych rozstrzygnięć były przepisy ustawy nacjonalizacyjnej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia, a zatem z przepisami tych aktów prawnych należało skonfrontować kwestionowane orzeczenie. Ustalając spełnienie przesłanek nacjonalizacji Sąd wskazał, że materialnoprawna podstawa kwestionowanego orzeczenia, tj. art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej wskazywała, że za odszkodowaniem przejmuje Państwo na własność przedsiębiorstwa przemysłowe niewymienione pod A, jeżeli zdolne są zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej niż 50 pracowników. Przepis tym przewidywał, że rozporządzenie Rady Ministrów może podwyższyć dolną granicę 50-ciu pracowników w przemyśle wyrobów niepowszechnego użytku, bądź mało zmechanizowanym, bądź o charakterze pionierskim lub sezonowym.

Na tej podstawie wydane zostało rozporządzenie o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia, które w § 1 lit. A pkt 1 i 2, dolną granicę zdolności zatrudnienia przewidzianą w art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej, podwyższono w odlewniach żelaza i w zakładach mechanicznych o charakterze zakładów naprawczych do 100 pracowników na jedną zmianę.

Sąd I instancji wskazał także, że przez "zdolność zatrudnienia", o której stanowi art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej, należy rozumieć "rzeczywistą zdolność zatrudnienia", wynikającą z potencjału (realnych możliwości) konkretnego przedsiębiorstwa w dniu 5 lutego 1946 r., nie zaś faktyczne (rzeczywiste) zatrudnienie. Zdalność zatrudnienia winna uwzględniać pełny park maszynowy znajdujący się na wyposażeniu przedsiębiorstwa w ww. dacie i jego stan techniczny, niezależnie od tytułu własności do poszczególnych elementów tego parku maszyn. Podkreślono przy tym, że zdolność zatrudnienia jest okolicznością faktycznoprawną, ustalaną w ten sposób, że najpierw badać należy stan organizacyjny i materialny przedsiębiorstwa będącego przedmiotem postępowania nacjonalizacyjnego (w tym w szczególności istnienie ciągu technologicznego i zabudowań) i dopiero na tej podstawie możliwa jest ocena, czy ustalony zespół składników przedsiębiorstwa ma zdolność zatrudnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej.

Po ustaleniu, że przedsiębiorstwo taką zdolność posiada, należy ustalić stopień tej zdolności. Po dokonaniu tych ustaleń możliwe jest przyjęcie zaistnienia przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej, skorygowanej przepisami § 1 rozporządzenia o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia.

Sąd dostrzegł, iż w realiach niniejszej sprawy, spór sprowadzał się do oceny rzeczywistej zdolności zatrudnienia przedmiotowego przedsiębiorstwa przy produkcji na jedną zmianę. W tym zakresie organ wydający decyzję nacjonalizacyjną dysponował szerokim materiałem dowodowym, a postępowanie nacjonalizacyjne w tym względzie toczyło się przed organami trzech szczebli i ostatecznie skutkowało wydaniem orzeczenia z dnia 15 lipca 1948 r. o przejęciu m.in. przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa. Wprawdzie organ nadzoru dysponował w tym zakresie szerokim historycznym materiałem dowodowym, to jednak wnioski z niego płynące nie były jednoznaczne zarówno co do charakteru samego przedsiębiorstwa, jak i co do jego zdolności zatrudnienia.

Sąd zgodził się z organem, że dokumentacja źródłowa nie mogła zostać uznana za materiał dowodowy przekonujący, kluczowy i o pełnej wartości, na którym można byłoby oprzeć rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Żaden z tych dowodów nie wskazywał bowiem w pełni kompetentnie i jednoznacznie zarówno na to, jaki był wiodący profil działalności ww. przedsiębiorstwa, ani jaką zdolność zatrudnienia pracowników bezpośrednio produkcyjnych na jedną zmianę roboczą ono posiadało w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej. Dowody te mogły stanowić jedynie mniej lub bardziej wiarygodny materiał pomocniczy lub porównawczy, w kontekście innych środków dowodowych, przy ustaleniu rzeczywistej zdolności zatrudnienia w przedmiotowym przedsiębiorstwie. Zasadnie zatem organ dopuścił dowód z opinii biegłego A. L. celem ustalenia tych okoliczności na podstawie całości zgromadzonej w sprawie dokumentacji archiwalnej, a oceniając ten dowód, za w pełni uzasadnione Sąd uznał oparcie się przez organ nadzoru na sporządzonej w sprawie opinii biegłego.

Sąd podzielił ocenę tej opinii dokonaną w postępowaniu nieważnościowym. Zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasad legalizmu, prawdy obiektywnej i uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.). Za chybione uznane zostały zarzuty naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. odnoszące się oceny wyników postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ.

Sąd uznał, że organ dokonał analizy porównawczej wszystkich zebranych w sprawie dokumentów dotyczących zdolności produkcyjnej przedmiotowego przedsiębiorstwa, od której uzależnione były granice przesłanki dotyczącej zdolności zatrudnienia, w tym w szczególności opinii biegłych sporządzonych w procesie nacjonalizacyjnym, a także opinii biegłego sporządzonej w sprawie nieważnościowej i uznał, że tak przeprowadzona ocena powinna przekonywać adresatów decyzji o słuszności podjętego rozstrzygnięcia w świetle art. 11 K.p.a. W ocenie Sądu I instancji, materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony i zbadany w sposób wyczerpujący, a ustalenia zostały dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Nieskuteczna była sama próba zakwestionowania opinii biegłego bez przedstawienia w tym zakresie dowodu przeciwnego.

Końcowo Sąd I instancji podkreślił, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nie stwierdzono również, aby kwestionowane orzeczenie nr 52 naruszało pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a. Wskazał także, że po znacznym upływie czasu od wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym, wątpliwości co do ustalenia, że orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść jego legalności. W sytuacji wieloletniego upływu czasu, to na stronie skarżącej ciąży wykazanie przesłanek nieważności. Strona skarżąca, podnosząc zarzuty niezgodnego z prawem działania organu, powinna wykazać okoliczności to potwierdzające.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a organ prawidłowo uznał, że kontrolowane orzeczenie nacjonalizacyjne nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli skarżący, zaskarżając wyrok w całości zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) i art. 135 P.p.s.a. i w związku z:

1. a. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej i w związku z § 1 lit. A pkt 1 i 2 rozporządzenia o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia, polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi, wobec błędnego przyjęcia, że organ prawidłowo uznał, iż orzeczenie nr [...] nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz oparł się na prawidłowej rzeczywistej zdolności zatrudnienia pracowników przy produkcji na jedną zmianę w przedmiotowym przedsiębiorstwie, wynikającej z opinii biegłego, w związku z czym nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów;
2. b. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej w związku z § 1 lit. A pkt 1 i 2 rozporządzenia o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia, oraz w związku z art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. nr 13, poz. 87 ze zm.) przez nie uwzględnienie tego, iż przejęcie przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa nie mogło obejmować urządzeń i narzędzi poniemieckich, ponieważ nie stanowiły one już własności przedmiotowego przedsiębiorstwa, w związku z czym mienie poniemieckie nie mogło być uwzględniane przy dokonaniu oceny zdolności przedsiębiorstwa do zatrudnienia pracowników na jedną zmianę, a zatem ocena zawarta w opinii biegłego od samego początku była wadliwa;
3. c. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że organ dokonał wszelkich niezbędnych czynności do załatwienia sprawy (w tym prawidłowej oceny materiału dowodowego), podczas gdy organ ten bezpodstawnie odmówił mocy dowodowej istotnemu materiałowi dowodowemu zgromadzonemu w sprawie, nie dokonał wnikliwej oceny dowodu z opinii biegłego w części dotyczącej ustalenia rzeczywistej zdolności zatrudnienia pracowników przy produkcji na jedną zmianę w przedmiotowym przedsiębiorstwie, bezpodstawnie przyznając im walor wiarygodności pomimo ich oczywistej wadliwości, co doprowadziło do niewyeliminowania z obrotu prawnego decyzji rażąco naruszającej prawo, a czego nieuwzględnienie skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi;
4. d. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że czynnikiem przesądzającym o braku naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest fakt działania przez organ w granicach kompetencji oraz rzekome ukierunkowanie postępowania na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;
5. e. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 99 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r. w związku z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP polegające na aprobacie wykładni rozszerzającej przepisów ustawy nacjonalizacyjnej i rozporządzenia o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia, a tym samym całkowite pominięcie faktu, że ingerencja w prawo własności stanowi sytuację szczególną;
6. f. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 16 K.p.a. przez nieuwzględnienie faktu, że w sprawie istniały dowody podważające ustalenia zawarte w dotychczasowych orzeczeniach, a zatem brak było podstaw do orzekania na korzyść legalności orzeczenia nr 52.

W związku z powyższym, na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie w całości, a w przypadku nie przychylenia się do powyższego wniosku, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wskazując na naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, przywołując jako naruszone art. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) i art. 135 P.p.s.a., w kontekście naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nieuznanie, iż kwestionowane orzeczenie rażąco narusza prawo. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy na wstępie zauważyć, iż postępowanie administracyjne w badanej sprawie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z uwagi na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). O ile generalnie pojęcie prawa w zwrocie "rażące naruszenie prawa" rozumiane jest szeroko i obejmuje swoim zakresem przepisy prawa materialnego, procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym (vide: A.Matan [w:] G.Łaszczyca, C.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz, Wolters Kluwer t. 2, s. 351; J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck s. 878; M.Jaśkowska [w:] M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 202, uwagi do art. 156), o tyle w większości przypadków rażące naruszenie prawa odnosi się wyłącznie do przepisów materialnych. Rażąco naruszony, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., może być przepis prawa materialnego będący podstawą prawną decyzji, a przepis postępowania tylko wtedy gdy jego naruszenie skutkuje tym, że przepis będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie tylko nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa. W odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki naruszenia prawa mogą być kwalifikowane jako rażące (vide: wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn.. akt II GSK 600/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Do takich przypadków zalicza się w szczególności pogwałcenie zasad ogólnych K.p.a., w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (vide: wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1983 r. sygn. akt I SA 355/83, ONSA 1983/1, poz. 40). W przypadku naruszenia przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe, za rażące naruszenie prawa można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie, a więc gdy organ uchyla się całkowicie od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy.

W konsekwencji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty wskazujące, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie poczynienia wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia, mogą być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania zwykłego jest bowiem sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa. Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., to jednak wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1333/15; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 798/13; wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1432/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy i konfrontując je z materiałem dowodowym, który był podstawą faktyczną orzeczenia nacjonalizacyjnego wypada zauważyć, iż kwestie charakteru działalności prowadzonej przez przedmiotowe przedsiębiorstwo i zdolności zatrudnienia, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej i § 1 lit. A pkt 1 i 2 rozporządzenia o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia, były kluczowym zagadnieniem badanym w toku postępowania nacjonalizacyjnego. Jak zrelacjonował organ w zaskarżonej decyzji, kilkanaście dokumentów powstałych w toku postępowania nacjonalizacyjnego lub bezpośrednio po jego zakończeniu, odnosiło się do tej kwestii. Dokumenty te miały zróżnicowany charakter i wskazywały zarówno na rzeczywistą wielkość zatrudnienia w ww. przedsiębiorstwie, jak i zdolność przedsiębiorstwa do zatrudnienia przy produkcji. Wśród zachowanych dokumentów są takie, które mają charakter opinii rzeczoznawców, jak i spisu pracowników.

Organ w postępowaniu nieważnościowym szczegółowo opisał owe dokumenty, jak i sposób ich oceny w toku postępowania nacjonalizacyjnego, wskazując w szczególności w oparciu o jakie konkretne dokumenty organy poszczególnych szczebli oceniały kwestie charakteru działalności przedsiębiorstwa i zdolności jego zatrudnienia. Uznając za zbędne całościowe odnoszenie się do tej kwestii wypada jedynie dostrzec, że Główna Komisja do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Warszawie, zmieniając postanowienie Wojewódzkiej Komisji do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w P., odwołała się do wyników sprawozdania inż. J. D. z dnia [...] maja 1948 r. wskazującego, iż przedmiotowe przedsiębiorstwo ma charakter produkcyjny o zdolności zatrudnienia na dzień 5 lutego 1946 r. około 125 – 150 pracowników.

Należy zaakcentować, mając na uwadze powyższe okoliczności, iż dla oceny zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, wystarczająca pozostawała konstatacja, że wydając orzeczenie nr [...] organ dysponował wszechstronnie zgromadzonym materiałem dowodowym, który podlegał ocenie w toku tego postępowania, a wydane orzeczenie było wynikiem oceny tych dowodów, które zostały zgromadzone dla zbadania kwestii charakteru działalności przedmiotowego przedsiębiorstwa i jego zdolności zatrudnienia. Weryfikacja poprawności tej oceny dowodów nie może nastąpić w toku postępowania nieważnościowego z tej przyczyny, że wynik tak przeprowadzonego postępowania dowodowego nie stanowi kwalifikowanej wady prawnej przepisów postępowania tyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy. Organ nie wydał bowiem kwestionowanego orzeczenia bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nie uchylił się od rozpatrzenia zgromadzonego w postępowaniu nacjonalizacyjnym materiału dowodowego sprawy.

Z punktu widzenia tych zarzutów, które wnioskodawcy stawiali orzeczeniu nacjonalizacyjnemu powyższą konstatację uznać należy za wystarczającą do stwierdzenia, że w okolicznościach badanej sprawy nie wypełniła się przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 165 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, za niezasadne należy uznać zarzuty kasacyjne naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. odnoszące się do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w toku postępowania nieważnościowego. Jakkolwiek postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ nadzoru należy ocenić krytycznie, to jednak nie z tego powodu, że doprowadziło do naruszenia ww. przepisów lecz z uwagi na to, że zostało przeprowadzone w odniesieniu do przedmiotu znajdującego się poza ramami postępowania nieważnościowego wyznaczonego treścią art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 K.p.a., a w konsekwencji było zbędne w okolicznościach badanej sprawy. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności organ winien ograniczyć się do zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt: 1 OSK 363/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją (vide: wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 393/87, ONSA 1990/1/1; wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95, OSNAPiUS 1996/18, poz. 258).

W konsekwencji w postępowaniu nieważnościowym organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., lecz dokonuje kontroli legalności decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania kontrolowanego aktu (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 968/10; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 514/11; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1212/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym stan faktyczny sprawy to tyle co okoliczności zastopowane w czasie ferowania decyzji, będące podstawą faktyczną podjętego rozstrzygnięcia i wynikające z oceny konkretnych dowodów. Rzecz jasna nie wyklucza to w ogóle możliwości prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie nieważnościowej, ale jego istotą winno być wyłącznie udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy kwestionowana decyzja nie zawiera wad powodujących jej nieważność na gruncie przesłanek art. 156 § 1 K.p.a. Z okoliczności badanej sprawy wynika, że organ nadzoru, wychodząc poza ramy postępowania nieważnościowego, odmówił wiarygodności wszystkim dowodom zgromadzonym w toku postępowania nacjonalizacyjnego i w to miejsce, na podstawie zachowanej dokumentacji archiwalnej, przeprowadził nowy dowód z opinii biegłego na okoliczność charakteru działalności prowadzonej przez przedmiotowe przedsiębiorstwo i jego zdolności zatrudnienia w dniu 5 lutego 1946 r., a zatem dokonał kluczowych ustaleń z punktu widzenia orzeczenia nacjonalizacyjnego.

Mając jednak na uwadze, iż wniesiona skarga kasacyjna nie tylko nie podważa kompetencji organu nadzoru do prowadzenia własnego postępowania wyjaśniającego w zakresie prawidłowości oceny okoliczności faktycznych będących podstawą orzeczenia nacjonalizacyjnego, to dodatkowo należy dostrzec, iż skarga ta, podważając ów nowy dowód przeprowadzony w postępowaniu nieważnościowym, domaga się jego weryfikacji m.in. przez dalsze prowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie. Oznacza to, że autor kasacji, stawiając zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. w odniesieniu do kwestii gromadzenia i oceny materiału dowodowego w toku postępowania nieważnościowego, nie dotyka istoty wadliwości tegoż postępowania. Jakkolwiek wadliwość ta miała miejsce, to jednak wskutek wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia orzeczenia nacjonalizacyjnego pozostawała bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Analogicznie ocenić należy działania Sądu I instancji, który oddalił skargę, a tym samym zaskarżony wyrok, aczkolwiek częściowo wadliwie motywowany, uznać należy za odpowiadający prawu. Powyższe uwagi nie pozwalają zatem potwierdzić zasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a., podobnie jak i zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 8 § 1 K.p.a. podnoszonego w odniesieniu do sposobu przeprowadzenia nowego dowodu z opinii biegłego.

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 lit. B ustawy nacjonalizacyjnej i w związku z § 1 lit. A pkt 1 i 2 rozporządzenia o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia, oraz w związku z art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. nr 13, poz. 87 ze zm.). Powody takiej oceny są dwa. Po pierwsze ww. przepisy są normami materialnymi, bowiem określają kryteria nacjonalizacji w odniesieniu do określonego majątku. Przepisami prawa procesowego są natomiast normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1735/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Charakteru powyższych norm nie zmienia zaklasyfikowanie ich przez autora kasacji do przepisów postępowania i podniesienie w ramach zarzutu opartego na podstawie kasacyjne z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Jakkolwiek powyższa nieumiejętność w klasyfikowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi bariery w ich ocenie w niniejszym postępowaniu (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), to jednak ocena ta nie może być pozytywna, skoro autor kasacji zarzuty naruszenia powyższych przepisów powiązał wyłącznie z zarzutem wadliwie dokonanych ustaleń faktycznych sprawy.

Sformułowane w taki sposób zarzuty naruszenia prawa materialnego są oczywiście wadliwe, bowiem naruszenie prawa materialnego nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie zaś, zarzut naruszenia ww. przepisów odwołuje się wyłącznie do wadliwej oceny dowodu w postaci opinii biegłego, który – jak to już wyżej wskazano – pozostaje bez wpływu na ocenę legalności kwestionowanego orzeczenia nacjonalizacyjnego z punktu widzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Powyższej wadliwości klasyfikacyjnej nie ustrzegł się autor kasacji formułując także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 99 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r. w związku z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP przez aprobatę wykładni rozszerzającej przepisów ustawy nacjonalizacyjnej i rozporządzenia o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia. O ile wadliwość klasyfikacyjna jest pomijalna przy ocenie niniejszej skargi kasacyjnej (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), o tyle zarzut ten posiada wadę konstrukcyjną, która uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku. Nie ulega wątpliwości, iż naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Omawiany zarzut nie wskazuje natomiast na którąkolwiek z ww. postaci naruszenia norm konstytucyjnych.

Wskazuje natomiast, iż do ich naruszenia doszło wskutek zaaprobowania wykładni rozszerzającej przepisów ustawy nacjonalizacyjnej i rozporządzenia o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia, przy czym nie wskazuje, które z przepisów ww. aktów prawnych zostały poddane rozszerzającej wykładni. Skoro z motywów zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd I instancji stosował lub interpretował ww. normy konstytucyjne, a sam zarzut i jego motywy nie wskazują na konkretną wadliwość, to wypada uznać, iż zarzut ten, z punktu widzenia ograniczeń wynikających z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie nadaje się do rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym. Stan niepewności co do tego, co jest objęte powyższym zarzutem potęguje niewskazanie, które przepisy ustawy nacjonalizacyjnej i rozporządzenia o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia, autor kasacji uważa za poddane wykładni rozszerzającej i w czym owej wykładni upatruje.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy podanie nie tylko konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszono zaskarżonym wyrokiem, ale i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała zarzucana wadliwość, mieszcząca się w podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 2520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest także trafnie podniesiony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 16 K.p.a. Tak sformułowany zarzut również uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Elementarnym obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora kasacji – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Jak już była o tym mowa powyżej, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia.

Skoro zatem art. 16 K.p.a. składa się z trzech mniejszych jednostek redakcyjnych regulujących odrębne zagadnienia prawne, a autor kasacji nie wskazuje tej konkretnie naruszonej, to nie jest spełniony warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. Przepis ten przyznaje określone uprawnienie orzecznicze sądowi administracyjnemu. Nie stwarza jednak wnoszącemu skargę podstaw do żądania, aby sąd zakresem orzekania objął akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, innych niż zaskarżony akt. Tak więc to do sądu należy ocena, czy w danej sprawie przepis ten należy zastosować gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 135 P.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie rozstrzygnięcie zaskarżono skargą kasacyjną, a nadto, że naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt I FSK 205/18; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2093/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji nie można także podzielić zarzutu wadliwego zastosowania przez Sąd I instancji przepisu wynikowego – art. 151 P.p.s.a.

Z tych względów, uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.