Uzasadnienie
I OSK 1908/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 200/11, uchylił postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] oraz postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Lęborku z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia uprawnień M. W. do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że:
Komendant Powiatowy Policji w Lęborku, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, art. 147 i art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918, ze zm.; dalej: rozporządzenie), wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Komendanta Powiatowego Policji w Lęborku z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...], dotyczącej przyznania funkcjonariuszowi M. W. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
W dniu 17 grudnia 2010 r. pełnomocnik M. W. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Lęborku z wnioskiem o zawieszenie prowadzonego postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zwrócono się ponadto o przedłużenie wyznaczonego terminu do złożenia ostatecznych wniosków dowodowych oraz o doręczenie na adres pełnomocnika kopii całej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Uzasadniając swój wniosek w tym zakresie pełnomocnik funkcjonariusza wskazał, że skarżący, pismem z dnia 10 grudnia 2010 r., zawiadomił Prokuraturę Rejonową w Lęborku o fakcie popełnienia przestępstwa. Z załączonego do wniosku pisma M. W. wynikało z kolei, że dwie strony kart postępowania o sygn. akt [...], dotyczącego przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (oświadczenia mieszkaniowego za 2006 r.), zostały sfałszowane.
Komendant Powiatowy Policji w Lęborku, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr 2/1, działając na podstawie art. 123 § 1 i 2, art. 126 oraz art. 268a K.p.a., postanowił "uwzględnić zgłoszone wnioski w części dotyczącej przedłużenia terminu do złożenia ostatecznych wniosków dowodowych i udostępnienia kopii pełnej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy". Organ I instancji, w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia, wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania. W ocenie organu brak jest bowiem związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a wskazanym przez wnioskodawcę zagadnieniem wstępnym, ponieważ postępowania w każdej z tych spraw prowadzone są niezależnie. Organ podkreślił, że przedmiotem postępowania administracyjnego są okoliczności natury faktycznej, wskazujące na posiadanie przez funkcjonariusza własnego lokalu mieszkalnego, przesądzające zarazem o braku uprawnień do otrzymywania równoważnika pieniężnego. Na brak związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego a postępowaniem realizowanym w trybie procedury karnej wskazać należy również w kontekście ustaleń dotyczących faktu pobierania równoważnika także w roku 2008, którego to okresu dotyczyło zakwestionowane obecnie oświadczenie mieszkaniowe.
M. W., działając przez pełnomocnika, w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, wniósł o jego uchylenie, podnosząc zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 7 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia przez organ administracji stanu faktycznego sprawy.
Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku, postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Lęborku, wskazując, że przedmiotem analizy w postępowaniu odwoławczym była kwestia zawieszenia postępowania, natomiast tym przedmiotem nie były zagadnienia dotyczące przedłużenia terminu do złożenia wniosków dowodowych oraz doręczenia kopii dokumentacji. W ocenie organu odwoławczego, aby można było mówić o prejudycjalności postępowania prowadzonego w sprawie karnej, musiałby istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem w tej sprawie a rozpatrzeniem sprawy w kwestii ustalenia prawa funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie brak jest takiego związku. Kwestia o charakterze formalnym, jaką jest coroczne składanie przez policjanta oświadczenia majątkowego, nie ma tutaj znaczenia, ponieważ w świetle rozporządzenia nowe oświadczenie mieszkaniowe policjant składa, zawiadamiając o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymywania równoważnika lub jego wysokość. Nie ma zatem obowiązku, aby oświadczenia majątkowe składać corocznie.
Skargę na powyższe postanowienie złożył M. W. zarzucając organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na jego wynik i treść rozstrzygnięcia, tj.
• art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie;
• art. 7 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
• art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania strony do organów państwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku, utrzymującego w mocy postanowienie komendanta Powiatowego Policji w Lęborku. Do wydania postanowienia przez organ odwoławczy doszło w związku ze skierowanym do organu I instancji pismem, w którym wniesiono o przedłużenie wyznaczonego terminu do złożenia ostatecznych wniosków dowodowych oraz o doręczenie na adres pełnomocnika kopii całej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, jak również o zawieszenie prowadzonego postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z sentencji postanowienia organu pierwszej instancji wynika tymczasem, że organ ten ustosunkował się jedynie do dwóch pierwszych wniosków, brak jest w nim natomiast rozstrzygnięcia wniosku o zawieszenia postępowania, do którego organ odniósł się dopiero w uzasadnieniu swojego postanowienia. Sąd I instancji wskazał tu na art. 101 § 1 i 2 K.p.a, wedle którego organ orzeka w sprawie zawieszenia postępowania w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Treść postanowienia, czyli jego elementy składowe, są przedmiotem unormowania art. 124 § 1 i 2 K.p.a., który stanowi, że postanowienie powinno zawierać m.in.: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (§ 1). Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2). W świetle powołanych przepisów rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy postanowienia. Wskazać przy tym należy, że rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu jest jego kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa w konkretnej sprawie i - jak podkreśla się w orzecznictwie - jego treści nie można domniemywać. Uzasadnienie postanowienia służy natomiast wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego jego część dyspozytywną, ale samo w sobie, bez rozstrzygnięcia (osnowy), nie jest postanowieniem. Odnosząc to do realiów rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że postanowienie organu I instancji nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku w sprawie zawieszenia postępowania. Organ odwoławczy, uznając postanowienie organu I instancji za prawidłowe, nie dostrzegł tego uchybienia. Zaskarżone postanowienie organu II instancji i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji nie spełniają wymogów określonych w art. 124 K.p.a. z uwagi na to, że nie zawierają one rozstrzygnięcia wniosku skarżącego w sprawie zawieszenia postępowania - o którym wypowiada się jedynie w uzasadnieniu organ I instancji - tym samym podlegają one uchyleniu. Organ orzekający powinien w tej sytuacji w ponownym postępowaniu na nowo rozstrzygnąć sprawę w całości.
Odnosząc się do zarzutów skargi WSA w Gdańsku zauważył, że art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania z urzędu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną była kwestia uznania prowadzonego przez Prokuraturę postępowania w sprawie sfałszowania znajdujących się w aktach sprawy dokumentów za zagadnienie wstępne, o którym mowa w powołanym przepisie.
Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, że wynikający z art. 7 i art. 77 K.p.a., obowiązek obliguje organy do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, a co za tym idzie do zgromadzenia dowodów niezbędnych do jej rozpoznania. W ocenie Sądu wyjaśnienie sprawy sfałszowania złożonego przez skarżącego oświadczenia mieszkaniowego, na podstawie którego doszło następnie do wypłacenie skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jest w przedmiotowym postępowaniu zagadnieniem wstępnym. Nie można przy tym pominąć kwestii, że z akt sprawy wynika, iż de facto postępowanie to obejmuje swoim zakresem wszystkie lata, w których skarżący otrzymywał równoważnik, nie zaś tylko rok 2003, w którym wydano decyzję przyznającą uprawnienie do jego otrzymania. Potwierdzeniem tego jest na przykład skierowane do skarżącego w dniu 13 maja 2010 r. wezwanie do uzupełnienia oświadczeń mieszkaniowych złożonych w latach 2003 - 2010. WSA w Gdańsku podkreślił, że zgodnie z § 3 rozporządzenia ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Z przedmiotowego wzoru wynika, że składający oświadczenie wskazuje okres, za jaki równoważnik ma zostać mu przyznany. Z akt sprawy wynika, że skarżący corocznie składał oświadczenie mieszkaniowe, na podstawie którego wypłacano mu równoważnik. Nie sposób zatem przyjąć, że toczące się postępowanie, mające na celu ustalenie, iż jedno z nich zostało sfałszowane, nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie.
W dniu 24 sierpnia 2011 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku. Zarzucił on wyrokowi Sądu I instancji obrazę:
- art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 126 K.p.a. polegającą na uznaniu, że postanowienie wydane przez organ I instancji nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania, podczas gdy z z jego uzasadnienia jednoznacznie wynika, iż organ nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania;
- art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na uznaniu, że organ był zobligowany do zawieszenia postępowania z urzędu, podczas gdy postępowanie prowadzone przez Prokuraturę w sprawie ewentualnego sfałszowania znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie;
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 rozporządzenia poprzez jego błędna wykładnię.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postanowienia, z uwagi na inny przedmiot procesowy, mają rozstrzygnięcia formułowane w sposób odmienny od rozstrzygnięć decyzji administracyjnych. Jeśli więc rozstrzygnięcie zostało zamieszczone w części uzasadnienia postanowienia, to w sytuacji, gdy jest ono jasne i czytelne nie można uznać, że organ uchybił obowiązkowi prawidłowego sformułowania postanowienia.
Skarżący wskazał, że organy w wydanych postanowieniach nie naruszyły postanowień art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ prowadzenie przez Prokuraturę postępowania w sprawie sfałszowania oświadczenie mieszkaniowego M. W. przez przerobienie zapisu daty rocznej z "2006" na "2008" nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa powołanym przepisie. Postępowanie dotyczy bowiem ustalenia, czy w roku 2003 funkcjonariusz posiadał lokal mieszkalny, a nie kwestii składania oświadczeń mieszkaniowych w kolejnych latach.
Podkreślił, że z treści § 3 i § 5 rozporządzenia wynika, iż uprawnienie do otrzymania równoważnika jest przyznawane jedną decyzją administracyjną o charakterze bezterminowym, w oparciu o którą wypłacany jest dodatek osobie uprawnionej. Wysokość wypłaty zasiłku zależy od corocznie składanych oświadczeń. Błędne jest więc uznanie przez Sąd I instancji, że ze wzoru oświadczenia wynika, iż w oświadczeniu wskazuje się okres, za jaki ma być przyznany równoważnik. Wniosek Sądu, że corocznie składane oświadczenie mieszkaniowe jest sprzeczne z powołanymi przepisami rozporządzenia, należy uznać za nieprawidłowy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. W. wniósł o jej oddalenie podkreślając, że brak w rozstrzygnięciu odniesienia do wniosku o zawieszenie postępowania stanowi poważne naruszenie art. 124 § 1 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione.
Sąd I instancji naruszył przepis art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. który stanowi, że sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (innych niż określone w art. 145 i art. 156 K.p.a.), jeżeli mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Uchybienie takie oznacza "prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" (T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 665, t. 19). Nie każde zatem naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego będzie przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Tylko w sytuacji, w której naruszenie przepisów procedury administracyjnej wpływa na ustalenie treści stosunku administracyjnoprawnego, sąd może uchylić zaskarżony akt prawny. Uchylając decyzję lub postanowienie sąd musi wykazać, że stwierdzone naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 310, t. 7).
Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż brak rozstrzygnięcia, co do wniosku M. W. o zawieszenie postępowania w sentencji postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w Lęborku z dnia [...] stycznia 2011 r. i zawarcie rozstrzygnięcia w tym względzie w uzasadnieniu przywołanego postanowienia jest uchybieniem, które wpływa na treść stosunku administracyjnoprawnego strony. Jest oczywistym, że zgodnie z art. 126 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. rozstrzygnięcie postanowienia powinno zawierać odniesienia do wszystkich wniosków strony. Organ I instancji ustosunkował się do wniosku M. W. dopiero w uzasadnieniu postanowienia. Nie miało to jednak wpływu na sytuacje prawną strony, bowiem skarżący w terminie złożył zażalenie od ww. postanowienia a organ II instancji rozpatrzył to zażalenie, odnosząc się do zarzutów merytorycznych związanych z wystąpieniem przesłanek zawieszenia postępowania. Przebieg postępowania jednoznacznie wskazuje, że uchybienie w treści postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w Lęborku z dnia [...] stycznia 2011 r. nie miało wpływu na sytuację prawną strony w tym zakresie. Ponadto Sąd I instancji, w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lipca 2011 r., nie wykazał, w jaki sposób uchybienie, polegające na naruszeniu przez Komendanta Powiatowego Policji w Lęborku art. 126 K.p.a., wpłynęło na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku naruszył art. art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz dokonał nieprawidłowej wykładni § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, błędnie uznając, że w sprawie wystąpiła przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez uprawniony organ lub sąd. Zagadnienie wstępne powinno mieć bezpośredni związek ze sprawą, a jednym z elementów, które decydują o tym, czy mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym, jest treść przepisów prawa administracyjnego materialnego kształtującego dany stosunek prawny.
Przedmiotem postępowania, wszczętego postanowieniem Komendanta Powiatowego Policji w Lęborku z dnia [...] kwietnia 2010 r., była kwestia wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2003 r., przyznającej funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z postanowieniami art. 92 § 1 ustawy o Policji i § 2-5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego decyzja o przyznaniu równoważnika jest wydawana jednorazowo, w sytuacji, w której funkcjonariusz lub członek jego rodziny nie posiada lokalu mieszkalnego i obejmuje stan faktyczny na chwilę jej wydania. Z kolei oświadczenia mieszkaniowe składane, wedle wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia, co roku przez policjanta, wobec którego wydano decyzję o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, służą jedynie określeniu wysokości wypłaconego w danym roku świadczenia oraz weryfikacji danych zawartych w decyzji. Kwestia rozstrzygnięcia w postępowaniu karnym, wszczętym w sprawie ewentualnego sfałszowania jednego z wielu oświadczeń złożonych przez M. W., nie będzie więc miała wpływu na treść ustaleń dotyczących prawidłowości wydania decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.