Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 63/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 17 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z 24 sierpnia 2020 r. L. M. (dalej skarżący) wniósł do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] Działu Pomocy Osobom Bezdomnym o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na uregulowanie rachunków za energię elektryczną i wodę.
Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent, organ I instancji) decyzją z 4 września 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z 4 września 2020 r.) odmówił przyznania skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do opłat za prąd i wodę na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych.
W uzasadnieniu Prezydent, powołując ustalenia przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i zebrane w sprawie dokumenty, wskazał, że dochód strony wynosi 645 zł i nie przekracza kryterium dochodowego w wysokości 701 zł, przewidzianej stosownymi przepisami. Ustalono, że strona nie pozostaje bez wsparcia finansowego ze strony pomocy społecznej, gdyż odrębnymi decyzjami z 4 września 2020 r. otrzymał zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków 200 zł i zasiłek celowy na dofinansowanie do zakupu węgla na sezon grzewczy 2020/ 2021 wraz z transportem w formie bonu towarowego. Skarżący uprawniony jest nadal do zasiłku stałego w miesięcznej wysokości 645 zł i do października 2020 r. ma przyznaną pomoc w formie bonów żywnościowych po 100 zł miesięcznie.
Prezydent ustalił, że osobą uprawnioną do korzystania z działki, na której przebywa strona, jest M. W. Według oświadczenia, wnioskodawca może przebywać na działce pod warunkiem pokrywania kosztów użytkowania działki. Pismem z 18 czerwca 2020 r. Prezes Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] (dalej ROD) wskazał, że prawnym użytkownikiem działki nr [...] jest M. W. i nikt inny nie ma żadnych praw do użytkowania tego terenu. Oddanie działki lub jej części osobie trzeciej do płatnego lub bezpłatnego używania jest niezgodne ze statutem ROD (§ 85 ust. 1 pkt 4), jego regulaminem (§ 6 pkt 1) i ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2176 ze zm., dalej urod).
Prezydent wyjaśnił, że rozstrzygnięcie dotyczące zgłaszanego we wniosku zasiłku oparto na art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej ups), akcentując zawartą w tym unormowaniu przesłankę - cel nakierowany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Pomoc w formie zasiłku celowego może, lecz nie musi, być przyznana, a przyznawane zasiłki nie muszą w całości pokrywać kosztów zaspokojenia zgłoszonej potrzeby. Organ wyjaśnił wynikającą z art. 39 ups fakultatywność przyznania żądanej pomocy finansowej, wywodzoną z konstrukcji określanej w judykaturze jako uznanie administracyjne. Jest to prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc, zgłoszonych przez nie żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami.
W większości zgłaszane przez stronę potrzeby (leki, opał, żywność) są brane pod uwagę i przyznawana jest pomoc finansowa. Jako osoba bezdomna wnioskodawca ma możliwość pobytu w schronisku, noclegowni lub ogrzewalni. Może również wynająć pokój, a gdy fakt ten będzie wynikał z formalnej umowy pobytu, to będzie się to wiązało z ewentualnością uzyskania dodatku mieszkaniowego.
Przywołując art. 2 pkt 2, art. 12 urod i § 6 ust. 1 i 2 Regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców 1 października 2015 r. ze zmianami wprowadzonymi 28 czerwca 2018 r., Prezydent wskazał, że działka służy zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku, rekreacji, a na terenie działki obowiązuje zakaz zamieszkiwania. Działka w ROD nie może być wykorzystywana do innych celów niż określone w § 5 ust.
- 1. Obowiązuje całkowity zakaz wynajmowania części lub całej działki. Zakaz ten stosuje się odpowiednio do altany działkowej.
W § 7 ust. 1, 2 i 3 Regulaminu wskazano, że działka nie może być wykorzystywana do zamieszkiwania, przez które rozumie się przebywanie z zamiarem skupienia i realizacji swoich spraw życiowych. Altana działkowa na terenie działki w ROD nie jest obiektem mieszkalnym; przebywanie w niej nie może stanowić podstawy do urzędowego potwierdzenia czasowego lub stałego pobytu. Z powyższego jednoznacznie wynika, zdaniem organu, że pobyt wnioskodawcy na działce jest niezgodny z prawem (k. 13-14, 12, 11 akt administracyjnych).
W odwołaniu skarżący sformułował zarzuty naruszenia: art. 7 i art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256 ze zm., dalej kpa), art. 1 protokołu 12 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 30 Konstytucji RP.
Strona zakwestionowała rachunek ekonomiczny wynikający z kosztu jej ewentualnego pobytu w schronisku w odniesieniu do twierdzeń organu o ograniczonych możliwościach finansowych i w zestawieniu z celem i kwotą żądanego zasiłku (k. 3-4 akt administracyjnych).
W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) decyzją z 17 grudnia 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z 17 grudnia 2020 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z "2019 r. poz. 1507 ze zm." [winno być "2020 r. poz. 1876"], dalej ups), § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1358, dalej rozporządzenie) i art. 2 pkt 10, art. 3 pkt 1, art. 12, art. 28 ust. 1, art. 32 urod, utrzymało w mocy decyzję z 4 września 2020 r. nr [...]
Kolegium wyjaśniło, że z treści art. 39 ust. 2 ups jednoznacznie wynika, że organ I instancji, w ramach uznania administracyjnego, rozważa potrzebę przyznania określonego świadczenia z pomocy społecznej, po spełnieniu przez stronę warunków formalnych przewidzianych przez właściwe przepisy, mając na uwadze okoliczności konkretnej sprawy. Odwołując się do art. 8 ust. 1 ups w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia, określiło przesłanki pozytywne warunkujące przyznanie prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Skarżący jest osobą bezdomną, niepracującą, która zamieszkuje na działce położonej na terenie ROD, dzierżawionej przez osobę trzecią, a łączny dochód strony wynosi 645 zł (zasiłek stały). Skarżący spełnia właściwe kryterium dochodowe.
Z obowiązujących przepisów urod wynika, że osobą obowiązaną do ponoszenia opłat za korzystanie z ogrodu działkowego (w tym kosztów ponoszonych na opłaty za zużycie wody i energii elektrycznej) jest osoba będąca jej użytkownikiem, którym w tej sprawie jest M. W., a zamieszkiwanie na terenie ogrodu działkowego jest zakazane.
Decyzja I instancji jest prawidłowa, ponieważ nie można przyznać pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie opłat, do których nie jest obowiązany sam wnioskodawca, a osoba trzecia. Wnioskodawca zamieszkuje na terenie ogrodu działkowego bezprawnie, a środki publiczne nie mogą być wydatkowane niezgodnie z prawem (k. 8-7 akt Kolegium).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie L. M. wniósł o uchylenie w całości decyzji z 17 grudnia 2020 r. Rozstrzygnięciu zarzucił, m.in., naruszenie: art. 7 kpa przez ignorancję słusznego interesu obywatela i interesu społecznego; art. 8 § 1 kpa, jako że organ administracji publicznej winien mieć na względzie bezstronność i równe traktowanie stron.
Zdaniem skarżącego, decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem art. 10 § 1 kpa przez uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Formułując zarzut naruszenia przez organ art. 107 § 1 pkt 9 kpa, podał brak wskazania mu wysokości opłat od powództwa, a także możliwości ubiegania się o zwolnienie od kosztów albo przyznania mu pomocy prawnej. W jego ocenie, uchybiono treści art. 107 § 3 kpa, bo "uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za stan istniejący, nie zaś sprzeczny ze stanem faktycznie istniejącym - prawnym".
W ocenie skarżącego, zasadnicza różnica wynika ze znaczenia pojęć "zamieszkiwania" na działce, o którym mowa w art. 6 pkt 8 ups a "przebywania". Choćby samo to, że zamieszkiwanie to pobyt całodobowy ciągły, a - zdaniem skarżącego - w jego przypadku faktem bezspornym jest, że pobyt na działce jest całodzienny.
Według skarżącego, w sprawie należy przyjąć analogicznie jak w przypadku najemców lokali komunalnych, że najemca nie ma prawa podnajmowania mieszkania osobom trzecim, ale suwerennym jego prawem jest to czy zezwoli, by osoba godna zaufania mogła przebywać w jego lokalu pod jego nieobecność, niezależnie od pory dnia czy nocy, korzystając z mediów, w zamian za partycypację w kosztach.
Mając na uwadze uregulowania: art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ups, w przekonaniu skarżącego, zasiłek celowy nie może być uzależniony od miejsca pobytu wnioskodawcy, lecz słusznym i uzasadnionym celem, interesem obywatela i niezbędnymi potrzebami życiowymi.
Skarżący zarzucił także naruszenie art. 30 Konstytucji RP, Karty Praw Osób Niepełnosprawnych i Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (k. 2-3 akt II SA/Sz 63/21).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 5 akt II SA/Sz 63/21).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem II SA/Sz 63/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa), oddalił skargę.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że wskazane przez skarżącego we wniosku świadczenie jest przyznawane w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej.
Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ups). Pomoc społeczna kierowana do osób znajdujących się w trudnej sytuacji, przyznawana jest z uwzględnieniem zasad, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej. Przepisy tego aktu określają rodzaj świadczeń, którymi państwo może wesprzeć swych obywateli, jak również krąg osób uprawnionych do skorzystania z określonych w ustawie form pomocy. Jednym z podstawowych kryteriów kwalifikacji osób ubiegających się o pomoc jest kryterium dochodowe, które pozwala na ustalenie, czy wnioskodawca kwalifikuje się do przyznania pomocy oraz jakiego rodzaju pomoc i w jakiej wysokości może zostać przyznana.
Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 ups).
Aktualne kwoty kryteriów dochodowych są ustalane na podstawie art. 9 ups. Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, kwota kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, a taką osobą jest skarżący, wynosi 701 zł, co w sprawie jest niesporne.
W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (art. 39 ust. 1 ups). Świadczenie w formie zasiłku celowego może być przyznane w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ups).
Decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, zarówno co do samego przyznania świadczenia, jak i jego wysokości. Uznanie administracyjne nie oznacza, że działanie organu cechuje dowolność. Przy podjęciu decyzji musi się on kierować jasnymi, czytelnymi i weryfikowalnymi kryteriami, a decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia winna zawierać uzasadnienie, z którego wynikać będzie jakie czynniki zdecydowały o jej treści. Wysokość przyznawanego świadczenia determinuje z jednej strony zakres zgłaszanych potrzeb, z drugiej możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, a zatem strona w pierwszej kolejności, w celu zaspokojenia swych potrzeb, winna wykorzystać własne możliwości i środki i dopiero wówczas, gdy okażą się one niewystarczające, może zwrócić się o pomoc państwa w przezwyciężeniu swojej trudnej sytuacji życiowej.
Skarżący domagał się zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie opłat działkowych, przy czym - jak ustalono - "działka, której opłaty dotyczyły nie stanowi jego własności" [winno być "nie przysługuje skarżącemu prawo do działki, której opłaty dotyczyły" - art. 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176, zm. z 2020 r. poz. 471)]. Skarżący nie jest jej dzierżawcą czy legalnym użytkownikiem - zgodnie ze Statutem Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...]. Z pisma ROD wynika jednoznacznie, że uprawnioną do użytkowania działki jest inna osoba, która nie może - zgodnie ze Statutem - oddać działki do płatnego bądź bezpłatnego użytkowania osobie trzeciej. Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że opłaty działkowe obciążają użytkowniczkę działki i to ona jest obowiązana do regulowania należności wobec ROD.
Przyznanie zasiłku na wskazany przez skarżącego cel stanowiłoby w istocie pomoc dla innej osoby, obowiązanej do ponoszenia opłat działkowych. W tożsamej sprawie skarżącego stanowisko takie zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w [prawomocnym] wyroku z 25 marca 2021 r. II SA/Sz 836/20.
Należy zgodzić się ze skarżącym, że ma on prawo do wyboru miejsca, w którym chce przebywać. Trzeba wziąć pod uwagę i to, że organy dysponujące finansami przeznaczonymi na pomoc społeczną muszą gospodarować tymi środkami publicznymi racjonalnie, zgodnie z prawem, a że środki te nie wystarczają na pokrycie wszystkich potrzeb osób wymagających pomocy - oszczędnie. Organy orzekające trafnie uznały, że w takim sposobie gospodarowania środkami publicznymi nie mieści się przyznanie pomocy, która docelowo służyłaby wsparciu innej osoby niż podopieczny systemu pomocy społecznej. Tak argumentując kwestionowane rozstrzygnięcia, organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.
Kontrolując sprawę w jej granicach, Sąd I instancji zauważył, że organy zbadały sytuację skarżącego i słusznie uznały, że mimo tego, że spełnia on kryterium dochodowe umożliwiające przyznanie zasiłku celowego, zasadnym było nieuwzględnienie wniosku strony. Motywy tego rozstrzygnięcia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych decyzji, wskazujących przyczyny z powodu których wniosek skarżącego nie został uwzględniony. Sąd nie dopatrzył się naruszenia wymienianych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. W szczególności, nie odniósł zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, bo w treści wywiadu środowiskowego z 24 sierpnia 2020 r., powyżej podpisu skarżącego, widnieje pieczęć wskazująca, że strona została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji [k. 1v akt administracyjnych].
Sąd I instancji nie uznał za trafny zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy przywołanego przepisu, w sytuacji gdy z jednej strony z akt sprawy nie wynika, by organ ten przeprowadzał dodatkowe postępowanie dowodowe bądź postępowanie wyjaśniające, a z drugiej strony skarżący nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Skarżący ani jego pełnomocnik nie wskazali w jakim zakresie uchybienie przez organ odwoławczy przepisowi art. 10 § 1 kpa mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.
Odnośnie do podnoszonego przez stronę naruszenia art. 30 Konstytucji RP, § 1 pkt 7 Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych i art. 1 protokołu 12 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka Sąd I instancji zauważył, że skarżący nie sprecyzował na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów. Okoliczność bycia osobą niepełnosprawną nie miała znaczenia dla negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego wobec niemożności legalnego finansowania wydatków, do których uiszczenia skarżący, zgodnie z prawem, nie jest obowiązany.
Wypowiadając się odnośnie do naruszenia art. 1 protokołu 12 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności Sąd I instancji wskazał, że Kolegium prawidłowo wykazało, przytaczając w decyzji stosowne uregulowania urod, że opłaty działkowe powiązane są z osobą działkowca, a nie z osobami trzecimi. Ustalenie to miało zasadnicze znaczenie dla braku przyznania stronie zasiłku celowego w tej sprawie, natomiast nie naruszało prawa skarżącego do swobodnego przebywania na działce w granicach przewidzianych obowiązującymi regulacjami również w celach wypoczynkowych i rekreacyjnych. Nie powoduje to automatycznie powiązania takiego stanu rzeczy z obowiązkiem udzielenia mu pomocy ze środków publicznych w ramach zasiłku celowego.
Sąd nie dopatrzył się działań dyskryminujących w stosunku do skarżącego z uwagi na bycie osobą bezdomną, gdyż jednoznaczne brzmienie przepisów urod, w szczególności art. 32, tamuje taką możliwość w odniesieniu do osoby wnioskodawcy. Zdaniem Sądu I instancji, nie można było pominąć bezspornego faktu, że w zakresie innych zgłaszanych potrzeb skarżącego nie pozostawał on bez wsparcia finansowego ze strony organu pomocy społecznej. Świadczyły o tym, m.in., wydane tego samego dnia, co kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji, tj. 4 września 2020 r., decyzje o przyznaniu skarżącemu: 450 zł na dofinansowanie do zakupu węgla, 200 zł na dofinansowanie do zakupu leków [k. 11, 12, 21 akt administracyjnych]. Głównym źródłem utrzymania skarżącego jest przyznany mu zasiłek stały.
Kolegium faktycznie sporządziło niepełne pouczenie decyzji w zakresie uprawnienia strony do pomocy pełnomocnika z urzędu, jednak skarżący samodzielnie złożył wniosek o ustanowienie takiego pełnomocnika, a Sąd rozpoznał go w myśl oczekiwań strony. Sąd dostrzegł z urzędu, że pouczenie dotyczyło innego środka zaskarżenia niż wynikający z podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, a co za tym idzie wskazywało krótszy termin do złożenia skargi, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bo skarżący - po złożeniu skargi - swe stanowisko mógł uzupełnić także w późniejszych pismach procesowych (k. 24, 36-40 akt sądowych).
Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Sz 61/21 złożył L. M. (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez adw. M. K., zaskarżając ów wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie art. 39 ust. 1 ups i art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że zasiłek celowy nie może zostać przyznany osobie, która przebywa na ogródku działkowym niebędącym jej własnością. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (k. 45-46 akt sądowych).
Pismem z 3 września 2021 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy (k. 51 akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Istotna sporu w tej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy zasiłek celowy na uregulowanie rachunków za energię elektryczną i wodę zużywane na terenie ogródka działkowego może zostać przyznany osobie, która spełnia ku temu kryterium dochodowe, lecz przebywa na terenie działki w ramach rodzinnego ogrodu działkowego, przy czym bezsporne jest, że skarżącemu nie przysługuje prawo do działki (art. 2 pkt 1 i 4 urod).
Sąd I instancji prawidłowo przywołał wszystkie istotne przepisy ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876), w oparciu o które prawidłowo dekodował normy prawne istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Zarzuty skargi kasacyjnej, z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego ich rozpoznania.
Zarzuty naruszenia art. 39 ust. 1 ups i art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP) okazały się niezasadne.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 ups, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy jest jednym z najczęściej udzielanych świadczeń z pomocy społecznej. Po spełnieniu ustawowego kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ups (obecnie dla osoby samotnie gospodarującej 701 zł), w myśl art. 39 ust. 1 ups, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej.
Bez wątpienia skarżący kasacyjnie spełniał kryterium dochodowe przyznania mu zasiłku celowego. Jest on bowiem osobą bezdomną, niepracującą, która przebywa z własnej woli na działce położonej na terenie ROD, do której to działki przysługuje prawo osobie trzeciej, a jego łączny dochód wynosi 645 zł (zasiłek stały). Zasiłek celowy nie jest przyznawany automatycznie każdej osobie spełniającej kryterium dochodowe, lecz ma on charakter fakultatywny, tj. może zostać przyznany. Tym samym, ocena odnośnie do przyznania wnioskującemu o przyznanie takiego zasiłku winna być dokonywana indywidualnie w każdym przypadku, biorąc za podstawę konkretne okoliczności sprawy.
W kontrolowanej sprawie, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sytuacji w której wnioskujący o przyznanie zasiłku celowego nie jest działkowcem - osobą, na której rzecz ustanowiono zgodnie z ustawą tytuł prawny do korzystania z działki (art. 2 pkt 1 i 4 urod), pomoc Państwa w postaci zasiłku celowego stanowiłaby w istocie pomoc dla osoby trzeciej - działkowca, która jest obowiązana ponosić koszty zużycia prądu i wody. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela tę ocenę. Bez znaczenia pozostaje fakt, że faktycznym użytkownikiem mediów na działce, do której tytuł prawny przysługuje M. W., jest przebywający na terenie działki skarżący. Nie jest istotne, że to skarżący generuje koszty zużycia mediów związane z jego pobytem na działce, lecz że obowiązek ich uregulowania obciąża działkowca. To działkowiec musi uregulować rachunki za zużyty na jego działce prąd i wodę. Po stronie działkowca powstaje dług z uwagi na zużywanie przez skarżącego mediów na terenie działki, nawet jeżeli zużycie to jest ściśle powiązane z potrzebami bytowymi skarżącego generującymi koszty życia.
Koszty związane ze zużyciem przez skarżącego energii elektrycznej i wody na działce do której prawo przysługuje osobie trzeciej, o ile wynikają z potrzeb życiowych skarżącego, o tyle obciążają działkowca, który mógłby mieć wobec skarżącego - co najwyżej - roszczenie zwrotne (o zwrot poniesionych z tego tytułu kosztów). Skarżący w realiach niniejszej sprawy, korzystając z mediów na terenie działki nienależącej do niego, działa więc na ryzyko - pod względem ekonomicznym - działkowca i takie zachowanie nie kwalifikuje się jako wymagające wsparcia socjalnego ze strony Państwa, co trafnie uznał w postępowaniu administracyjnym zarówno Prezydent, jak i Kolegium, a także Sąd I instancji w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. Uznanie administracyjne w tym przypadku, wbrew zarzutowi skarżącego kasacyjnie, nie nosiło znamion dowolności.
Zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. W ust. 2 art. 67 Konstytucji ustrojodawca określił, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Podobnie jak to określono w art. 81 Konstytucji, praw określonych w art. 67 można dochodzić tylko w granicach określonych przez ustawę. Art. 67 Konstytucji mówi ogólnie o zabezpieczeniu społecznym, co - zgodnie z ustabilizowaną terminologią - obejmuje całokształt świadczeń, jakie - ze środków publicznych są przyznawane obywatelowi, będącemu w potrzebie (wyrok TK z 20.11.2001 r. K 15/01, OTK 2001/8/252 s. 1280). Zabezpieczenie społeczne ujęto w kategoriach prawa podmiotowego, a rangę tego prawa dodatkowo zaznaczono, nadając mu w pełni egzekwowalny charakter.
Ograniczenie zakresu dochodzenia niektórych praw socjalnych, przewidziane w art. 81 Konstytucji, nie odnoszą się do prawa zabezpieczenia społecznego (wyrok TK z 8.5.2000 r. SK 22/99, OTK 2000/4/107 s. 513). Art. 67 Konstytucji, mówiąc o zabezpieczeniu społecznym i nadając mu powszechny charakter, wyraża nakaz ustanowienia systemu tego zabezpieczenia i określenia systemu jego finansowania. System zabezpieczenia społecznego opiera się na zasadzie różnego rodzaju obciążeń, nakładanych zarówno na pracodawców, jak i na osoby zatrudnione, a obciążenia te częściowo ujmowane są jako swego rodzaju zaliczka na poczet przyszłych świadczeń indywidualnych, a w pozostałym zakresie - postrzegać je należy jako przejaw solidaryzmu społecznego. Art. 67 ust. 2 ogranicza prawo do zabezpieczenia społecznego na wypadek bezrobocia tylko do sytuacji, gdy bezrobotny nie posiada innych środków utrzymania. Z art. 67 Konstytucji wynika obowiązek ustawodawcy do sprecyzowania pojęć choroby, inwalidztwa i wieku emerytalnego, a więc stworzenia prawnej infrastruktury dla systemu zabezpieczenia społecznego.
Art. 67 ma w poważnym stopniu znaczenie odsyłające, bo zakres i formy zabezpieczenia społecznego określić ma ustawa. Poza wskazaniem podstawowych sytuacji, gdy obywatelowi musi przysługiwać prawo do zabezpieczenia społecznego, ustalenie spraw pozostałych zostało powierzone ustawodawcy zwykłemu. Regulacje ustawowe muszą być kształtowane w taki sposób, by z jednej strony uwzględniały istniejące potrzeby, a z drugiej możliwości ich zaspokojenia. Granice tych możliwości wyznaczane są przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne - takie jak np. równowaga budżetowa (SK 22/99 s. 513).
W przepisach art. 67 Konstytucji zawarte są tzw. normy programowe. Nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe (T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w Konstytucji, w: J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucyjnych, Wyd. Sejm. 1997 r. s. 108,111-113). Ustawa o pomocy społecznej określa: zadania w zakresie pomocy społecznej, rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania; organizację pomocy społecznej; zasady i tryb postępowania kontrolnego w zakresie pomocy społecznej (art. 1 ups) i jest jedną z ustaw konkretyzujących cele wskazane w art. 67 Konstytucji. Zasiłek celowy jest świadczeniem wypłacanym z funduszy publicznych, przy czym przesłanki uzyskania prawa do zasiłku celowego bądź specjalnego zasiłku celowego - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - związane są z sytuacją materialną osoby ubiegającej się o pomoc społeczną (art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 bądź art. 41 pkt 1 ups), własnych uprawnień, zasobów i możliwości zainteresowanych (art. 2 ust. 1 ups), dążenia do życiowego usamodzielnienia osób w celu umożliwienia osobom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać (art. 3 ust. 2 ups).
Organ pomocowy w każdym konkretnym przypadku winien rozważyć, czy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia są odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz ocenić, czy potrzeby osób korzystających z pomocy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ups). Organ pomocowy obowiązany jest także ustalać i rozważać, czy nie zachodzą przesłanki negatywne udzielenia pomocy - w szczególności czy nie przeciwi się udzieleniu danej formy pomocy fakt, że na koszt podatnika pomoc udzielona zostanie w istocie osobie trzeciej.
W kontekście przeprowadzonej analizy prawnej zarzuty skarżącego zmierzające do podważenia oceny Sądu I instancji co do istoty sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za bezzasadne.
Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (Wojciech Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny z 2004/1/, s. 8 i n.). Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania osób mających własne źródła dochodów i własny majątek - nawet ubogich. O subsydiarnym charakterze prawa pomocy świadczy m.in. art. 3 ust. 1 ups. Stanowi on, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny a nie je wyręcza. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ups).
Skarżący korzysta z zasiłku stałego, a nadto z zasiłków celowych – w tym na leki i opał. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do wskazania Prezydenta skierowanego do skarżącego w toku postępowania administracyjnego, że jako osoba bezdomna wnioskodawca ma możliwość (nie obowiązek) pobytu w schronisku, noclegowni lub ogrzewalni. Może również wynająć pokój, a gdy fakt ten będzie wynikał z formalnej umowy pobytu, będzie się to wiązało z możliwością uzyskania dodatku mieszkaniowego lub zasiłku celowego na zaspokojenie tej potrzeby życiowej. W toku niniejszego postępowania, mając na uwadze wszystkie wskazane okoliczności, nie było podstaw do przyznania skarżącemu kasacyjnie pomocy w formie zasiłku celowego na uregulowanie rachunków za energię elektryczną i wodę zużywane przez niego na działce (do której nie dysponuje on żadnym tytułem prawnym) leżącej na terenie rodzinnego ogrodu działkowego, mimo że spełniania kryterium dochodowe, o którym stanowi art. 8 ust. 1 ups.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Pełnomocnik z urzędu winien zwrócić się z odrębnym wnioskiem, składając stosowne oświadczenie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy w postępowaniu kasacyjnym (art. 258 § 2 pkt 8 ppsa).