Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 739/11 uwzględniając skargę P. K. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące ustalenia:
J. K. działając w imieniu syna P. K., ur. w dniu 17 kwietnia 1986 r. zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie świadczenia specjalnego przewidzianego w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Żądanie uzasadniła tym, że syn jest niepełnosprawny, lecz wobec stwierdzenia orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS braku całkowitej niezdolności do pracy wydane zostały odmowne decyzje o przyznaniu renty socjalnej i rodzinnej. Defekty psychiczne w postaci autyzmu powodują, iż P. K. nie może samodzielnie funkcjonować, wymaga pomocy osoby drugiej, chociaż jest osobą inteligentną, potrafi posługiwać się komputerem i korzystać z internetu. Ma jednakże duże problemy w nawiązywaniu kontaktów społecznych, kłopoty z nauką w zakresie wszystkich przedmiotów, nie jest w stanie wykonywać żadnej pracy.
Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówił przyznania P. K. renty specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), a następnie decyzję tę utrzymał w mocy w dniu [...] lutego 2011 r.
W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo przedstawił sytuację rodzinną, zdrowotną i materialną P. K..
P. K. nabył prawo do renty rodzinnej po zmarłym ojcu Z. K. decyzją ZUS z dnia [...] października 2002 r. Kolejnymi decyzjami prawo to było przedłużane – najpierw do 31 grudnia 2004 r., następnie zaś do 31 października 2006 r. Pierwotnie prawo to przysługiwało z uwagi na pobieranie nauki, następnie z uwagi na orzeczoną okresową całkowitą niezdolność do pracy. Jednocześnie decyzją ZUS z dnia [...] października 2004 r. zostało ustalone prawo P. K. do renty socjalnej, przyznanej od dnia 1 sierpnia 2004 r. do dnia 31 października 2006 r. W dniu 4 września 2006 r. P. K. wniósł o ponowne ustalenie prawa do renty rodzinnej oraz prawa do renty socjalnej. Jednak lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] października 2006 r. ustalił, iż P. K. jest co prawda niezdolny do pracy, ale brak jest podstaw do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy.
Również Komisja Lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] listopada 2006 r. ustaliła, iż P. K. nie jest całkowicie niezdolny do pracy. Dlatego ZUS decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. wstrzymał wypłatę renty rodzinnej od dnia 1 listopada 2006 r., wskazując jako przyczynę rozstrzygnięcia brak całkowitej niezdolności do pracy oraz niepobieranie nauki. Jednocześnie organ rentowy pouczył, że wznowienie wypłaty tegoż świadczenia nastąpi po przedłożeniu zaświadczenia stwierdzającego kontynuowanie nauki w terminie miesiąca od dnia wydania decyzji. Wówczas renta zostałaby wznowiona od dnia 1 listopada 2006 r. Wymagane zaświadczenie P. K. przedłożył dopiero w dniu 20 lutego 2008 r. W dniu [...] listopada 2006 r. organ rentowy ZUS rozpatrzył wniosek z dnia 4 września 2006 r. i wydał dwie decyzje: odmawiającą prawa do renty rodzinnej i odmawiającą prawa do renty socjalnej. Rozpoznając odwołanie od powyższych decyzji Sąd Okręgowy dopuścił dowód opinii biegłych sądowych lekarzy specjalistów: psychiatry, neurologa, alergologa i kardiologa oraz biegłego sądowego psychologa.
Biegli, po przeprowadzeniu bezpośrednich badań P. K. oraz po analizie zgromadzonej w aktach sądowych i rentowych dokumentacji medycznej, rozpoznali u niego ograniczoną chwiejność afektywną, całkowite zaburzenie rozwoju, osobowość zależną, padaczkę z napadami częściowo złożonymi w wywiadzie, otyłość II/III stopnia, astmę atopową, nadciśnienie tętnicze, zaburzenia czynnościowe układu krążenia ze skłonnością do tachykardii, złamania okolicy kłykcia bocznego prawej kości udowej, alergię atopową manifestującą się klinicznie alergicznym (okresowym) nieżytem nosa z uczuleniem na pyłki drzew i traw, nawracające nieżyty górnych dróg oddechowych oraz krtani i oskrzeli w wywiadzie (we wczesnym dzieciństwie), zespół złego wchłaniania – dieta bezglutenowa w dzieciństwie, stan po pęknięciu rzepki kolana lewego (sierpień 2009 r.). W opinii biegłych rozpoznane dysfunkcje organizmu P. K. nie czynią go – z powodów psychologicznych i psychiatrycznych – niezdolnym do pracy, ani tym bardziej niezdolnym do samodzielnej egzystencji.
Biegli lekarze sądowi również nie uznali skarżącego za całkowicie niezdolnego do pracy w zakresie schorzeń alergologicznych oraz przyczyn neurologicznych i kardiologicznych. Wobec powyższego Sąd Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu wyrokiem z dnia [...] stycznia 2010 r. oddalił odwołanie P. K. od decyzji ZUS z dnia [...] listopada 2006 r. w zakresie prawa do renty socjalnej oraz renty rodzinnej, zaś Sąd Apelacyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 lipca 2010 r. oddalił jego apelację.
P. K. po odroczeniu obowiązku szkolnego korzystał z nauczania indywidualnego. Decyzją Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej we Wrocławiu z 16 kwietnia 2003 r. został zwolniony z obowiązku przystąpienia do egzaminu gimnazjalnego. Kolejnymi orzeczeniami Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej orzekano potrzebę indywidualnego nauczania w konkretnych okresach, natomiast orzeczeniem z dnia 16 czerwca 2005 r. orzeczono o potrzebie indywidualnego nauczania od początku września 2005 r. do końca nauki szkolnej.
Orzeczeniem Powiatowej Komisji Lekarskiej z dnia 17 lutego 2005 r. P. K. uznany został za trwale i całkowicie niezdolny do czynnej służby wojskowej i zaliczono go do kategorii E. Orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 3 listopada 2006 r. niepełnosprawność P. Kołopockiego zaliczono okresowo (do 30 listopada 2011 r.) do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, z brakiem wskazań odnośnie konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz odnośnie konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jedynie w uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zainteresowany wymaga częściowej pomocy osób drugich.
P. K. od lutego 2008 r. uczęszcza raz w tygodniu na trzygodzinne, grupowe spotkania w Klubie Aktywności "Po Drodze" dla Osób Dorosłych z Autyzmem, do Grupy Integracyjnej dla wysoko funkcjonujących osób z autyzmem oraz z zespołem Aspergera. Z opinii pedagogicznej z dnia 5 marca 2010 r., sporządzonej przez pedagoga specjalnego, wynika, że P. K. posiada stosunkowo wysokie możliwości werbalne, jednak jego funkcjonowanie w obszarze komunikacji znajduje się poniżej przeciętnej (obniżona zdolność utrzymywania koncentracji na wypowiedziach innych osób, nasilona skłonność do abstrahowania od wypowiedzi rozmówcy, uporczywe powracanie do tematyki preferowanej, ignorowanie sygnałów pozawerbalnych oraz niedostateczna umiejętność interpretacji aluzji i sugestii pośrednich, niedostateczne umiejętności do zainicjowania i podtrzymania rozmowy). Znamienny w funkcjonowaniu P. K. jest fakt wysoko rozwiniętych zdolności poznawczych i dość bogatej wiedzy ogólnej, także w zakresie rozumienia zasad społecznych, przy jednocześnie słabo rozwiniętej zdolności przekładania tej wiedzy w działanie.
Z zaświadczenia z Uniwersytetu Wrocławskiego z dnia 29 września 2010 r. wynika, że P. K. studiuje na drugim roku studiów licencjackich – stacjonarnych.
Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu przekazał, iż J. K. i P. K. mieszkają w dwupokojowym mieszkaniu własnościowym, wyposażonym w niezbędne sprzęty codziennego użytku. Wydatki związane z utrzymaniem lokalu wynoszą łącznie ok. 530 zł/m-c. 62-letnia J. K. ma ustalone prawo do emerytury w kwocie 838,86 zł/m-c, zaś P. K. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, pobiera z ZUS rentę rodzinną w wysokości 953,10 zł/m-c oraz zasiłek pielęgnacyjny z MOPS w kwocie 153 zł/m-c. Przyznana renta rodzinna ma być wypłacana przez ZUS jedynie do osiągnięcia przez P. K. 25 lat życia, tj. do kwietnia 2011 r. Z dokumentacji medycznej wynika, że zainteresowany choruje na zespół Aspergera, nadciśnienie tętnicze, padaczkę, alergię atopową, niedobory immunologiczne, otyłość oraz cierpi na zaburzenia rozwoju psychicznego przejawiające się zaburzeniem osobowości i ograniczoną chwiejnością afektywną.
Ponadto zaopatrzony jest w protezę dwuszynową stawu kolanowego, która stanowi ograniczenie ruchowości. Pomimo ograniczonych zdolności psychofizycznych kontynuuje 3-letnie studia licencjackie na Uniwersytecie Wrocławskim na Wydziale Filologicznym o kierunku Informacja naukowa i bibliotekoznawstwo. W ocenie pracownika socjalnego ukończenie studiów przy równoczesnym kontynuowaniu leczenia umożliwi w przyszłości P. K. zdobycie zawodu i podjęcie zatrudnienia, jednak obecnie utrata środków finansowych uniemożliwi mu zabezpieczenie podstawowych potrzeb niezbędnych do samodzielnej egzystencji. Rodzina nie korzysta z pomocy MOPS.
W ocenie organu, niniejsza sprawa nie stanowi szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. Ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów, jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne. Podstawą uzyskania prawa do świadczenia specjalnego, przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów (w trybie szczególnym) są jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazują, że wnioskodawca podczas swojej działalności, np. politycznej, naukowej, społecznej, gospodarczej położył wybitne i niepowtarzalne zasługi dla rozwoju kraju, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w stosunku do dokonań. Wnioskodawczyni nie przysłała żadnych dokumentów, które mogłyby świadczyć o szczególnych zasługach jej syna na rzecz kraju i społeczeństwa.
Drugą przesłanką decydującą o przyznaniu świadczenia specjalnego jest szczególne zdarzenie losowe, przy czym musi ono być zdarzeniem nadzwyczajnym i wyjątkowym. Niewątpliwie P. K. cierpi na szereg schorzeń, jednak Prezes Rady Ministrów nie ma możliwości weryfikacji opinii biegłych lekarzy sądowych i nie rozstrzyga powstałych na opisanym tle sporów. Obowiązujące przepisy nie uprawniają Prezesa Rady Ministrów do kontroli i oceny wyroków sądowych, jak również do ingerencji w problematykę, której rozpoznanie i zajęcie stanowiska w sprawie należy wyłącznie do właściwości sądów. Prawidłowość wyroku Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2010 r. oddalającego odwołanie P. K. od decyzji ZUS z dnia [...] listopada 2006 r. w zakresie prawa do renty socjalnej oraz renty rodzinnej została potwierdzona przez Sąd Apelacyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 lipca 2010 r. Natomiast biegli lekarze sądowi szeregu specjalności, po przeprowadzeniu bezpośrednich badań skarżącego oraz po analizie zgromadzonej w aktach sądowych i rentowych dokumentacji medycznej orzekli, że rozpoznane dysfunkcje organizmu P. K. nie czynią go – z powodów psychologicznych i psychiatrycznych – niezdolnym do pracy, ani tym bardziej niezdolnym do samodzielnej egzystencji.
Objawy zaburzeń emocjonalnych i osobowości prezentowane przez zainteresowanego, zdaniem biegłych lekarzy sądowych, związane są z rozpoznawanymi u niego od dzieciństwa całościowymi zaburzeniami rozwoju psychologicznego, występującymi na podłożu organicznego uszkodzenia ośrodkowego układu nerwowego i na tle niekorzystnych oddziaływań środowiskowych, tj. głównie nadopiekuńczej postawy matki oraz wtórnej izolacji społecznej. Stwierdzono, że P. K. jest samodzielny w zakresie samoobsługi i podstawowych aktywności, sam jeździ na zajęcia, realizuje program studiów, rozwija swoje zainteresowania. Wskazano, że P. K. ma wykształcenie średnie z maturą i studiuje na I roku bibliotekoznawstwa, sprawnie obsługuje komputer oraz potrafi korzystać z internetu. Przy uwzględnieniu posiadanych kwalifikacji formalnych stwierdzono, że jest on zdolny do wykonywania np. prac administracyjno-biurowych, czy pracy w bibliotece (po ukończeniu studiów), zaś aktywność zawodowa dostosowana do jego możliwości psychofizycznych mogłaby mieć istotne walory terapeutyczne i uspołeczniające.
Biegli lekarze sądowi nie uznali skarżącego za całkowicie niezdolnego do pracy również w zakresie schorzeń alergologicznych oraz przyczyn neurologicznych i kardiologicznych. Powyższe spostrzeżenia biegłych lekarzy sądowych wskazują na istotną rolę środowiska, w jakim żyje skarżący, a przede wszystkim postawę samej matki zainteresowanego oraz wręcz terapeutyczny walor przyszłej aktywności zawodowej jej syna. W świetle takich wniosków trudno prezentowane przez pełnomocnika P. K. stanowisko uznać za obiektywne. W odmowie ZUS w zakresie prawa do świadczeń rentowych nie należy upatrywać wystarczającej przesłanki do przyznania renty specjalnej. Ważne jest odpowiednie zmotywowanie jej syna do przyszłej aktywności zawodowej, a nie szukanie alternatywnych źródeł dochodu sprzyjających jego deaktywizacji zawodowej.
Nadto organ podkreślił, iż świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie należą do grupy świadczeń socjalnych i nie są wypłacane stosownie do potrzeb wnioskodawców, nawet gdy potrzeby te są w pełni uzasadnione. Niewątpliwie sytuacja rodziny ulegnie pogorszeniu z chwilą osiągnięcia przez P. K. 25 lat życia i utraty prawa do renty rodzinnej, jednak do udzielania stosownej pomocy finansowej i rzeczowej osobom znajdującym się w trudnych warunkach socjalno-bytowych powołane zostały terenowe ośrodki pomocy społecznej. Również starszy brat zainteresowanego ma obowiązek wspomagania finansowego zarówno swojej matki jak i brata, gdy zachodzi taka potrzeba.
Świadczenia przewidziane w dyspozycji art. 82 cyt. ustawy są świadczeniami specjalnymi, gdyż ustawodawca pozwala na przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, emerytury lub renty na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Przy czym objęcie pojęciem "szczególnie uzasadnionych przypadków", takich okoliczności, jak brak orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy oraz wynikający z tego brak prawa do renty socjalnej prowadziłoby do konieczności oparcia tego wyjątkowego świadczenia na zasadzie powszechności. Świadczenia te uważane są za specjalne również z tego względu, że nie mają charakteru roszczeniowego, gdyż ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Jednakże uznaniowość w żadnej mierze nie oznacza zupełnej dowolności organu podejmującego decyzję.
Od decyzji Prezesa Rady Ministrów P. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołał przepis art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), w myśl którego przyznanie świadczenia jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. Zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania, potwierdzonymi przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 (123/9A/2006) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych, które muszą być zdarzeniami nadzwyczajnymi i wyjątkowymi.
Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń. W przeciwnym wypadku świadczenia specjalne zastępowałyby świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej, co nie było zamiarem ustawodawcy przy stanowieniu przepisu art. 82 ust. 1 ustawy.
W niniejszej sprawie oczywiste jest, że P. K. takiego świadczenia nie można przyznać z uwagi na brak wybitnych, niepowtarzalnych zasług albo osiągnięć w jakiejś dziedzinie aktywności np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej. Jednakże istnieje jeszcze inna przesłanka, która umożliwia przyznanie przedmiotowego świadczenia – zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezes Rady Ministrów nie w pełni uzasadnił brak w niniejszej sprawie istnienia przesłanki nadzwyczajnego zdarzenia losowego. Natomiast skupienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na wykazaniu braku po stronie skarżącego wybitnych zasług, jako przesłanki odmownej, nie stanowi prawidłowego rozpatrzenia niniejszej sprawy.
Trudno nie podzielić poglądu, iż ogólny stan zdrowotny skarżącego jest wynikiem niezawinionego przez nikogo przypadku, wrodzonych poważnych ułomności. Taki stan mieści się w szerokim pojęciu nadzwyczajnego zdarzenia losowego. Nadto taki stan dotyczy wielu osób w Polsce i nie można arbitralnie okoliczności tej nie dostrzegać.
W niniejszej sprawie oczywiste jest, co stale podkreśla pełnomocnik P. K., zarówno w trackie postępowania administracyjnego jak i w skardze i co także wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż ukończenie studiów przy równoczesnym kontynuowaniu leczenia umożliwi w przyszłości skarżącemu zdobycie zawodu i podjęcie zatrudnienia, jednak obecnie utrata środków finansowych uniemożliwi mu zabezpieczenie podstawowych potrzeb niezbędnych do samodzielnej egzystencji.
Sąd podkreślił, iż pomimo ograniczonych zdolności psychofizycznych P. K. studiuje na drugim roku studiów licencjackich – stacjonarnych na Uniwersytecie Wrocławskim, na Wydziale Filologicznym o kierunku Informacja naukowa i bibliotekoznawstwo (zaświadczenie z dnia 29 września 2010 r.). Zainteresowany choruje na zespół Aspergera, nadciśnienie tętnicze, padaczkę, alergię atopową, niedobory immunologiczne, otyłość oraz cierpi na zaburzenia rozwoju psychicznego przejawiające się na zaburzeniu osobowości i ograniczonej chwiejności afektywnej. Ponadto zaopatrzony jest w protezę dwuszynową stawu kolanowego, która stanowi ograniczenie ruchowości. P. K. posiada stosunkowo wysokie możliwości werbalne, jednak jego funkcjonowanie w obszarze komunikacji znajduje się poniżej przeciętnej (obniżona zdolność utrzymywania koncentracji na wypowiedziach innych osób, nasilona skłonność do abstrahowania od wypowiedzi rozmówcy, uporczywe powracanie do tematyki preferowanej, ignorowanie sygnałów pozawerbalnych oraz niedostateczna umiejętność interpretacji aluzji i sugestii pośrednich, niedostateczne umiejętności do zainicjowania i podtrzymania rozmowy).
Znamienny w funkcjonowaniu P. K. jest fakt wysoko rozwiniętych zdolności poznawczych i dość bogatej wiedzy ogólnej, także w zakresie rozumienia zasad społecznych, przy jednocześnie słabo rozwiniętej zdolności przekładania tej wiedzy w działanie.
Biegli lekarze sądowi szeregu specjalności orzekli, że rozpoznane dysfunkcje organizmu P. K. nie czynią go – z powodów psychologicznych i psychiatrycznych – niezdolnym do pracy, ani tym bardziej niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Objawy zaburzeń emocjonalnych i osobowości prezentowane przez zainteresowanego, zdaniem biegłych lekarzy sądowych, związane są z rozpoznawanymi u niego od dzieciństwa całościowymi zaburzeniami rozwoju psychologicznego, występującymi na podłożu organicznego uszkodzenia ośrodkowego układu nerwowego i na tle niekorzystnych oddziaływań środowiskowych. Stwierdzono, że P. K. jest samodzielny w zakresie samoobsługi i podstawowych aktywności, sam jeździ na zajęcia, realizuje program studiów, rozwija swoje zainteresowania. P. K. ma wykształcenie średnie z maturą i studiuje na I roku bibliotekoznawstwa, sprawnie obsługuje komputer oraz potrafi korzystać z Internetu. Przy uwzględnieniu posiadanych kwalifikacji formalnych stwierdzono, że jest on zdolny do wykonywania np. prac administracyjno-biurowych, czy pracy w bibliotece (po ukończeniu studiów), zaś aktywność zawodowa, dostosowana do jego możliwości psychofizycznych, mogłaby mieć istotne walory terapeutyczne i uspołeczniające. Biegli lekarze sądowi nie uznali P. K. za całkowicie niezdolnego do pracy również w zakresie schorzeń alergologicznych oraz przyczyn neurologicznych i kardiologicznych.
W związku z powyższymi, poczynionymi przez organ, ustaleniami dobitnie rysuje się problem osób upośledzonych przez los, które poprzez pracę nad sobą mogą w przyszłości nie stanowić obciążenia socjalnego dla społeczeństwa, ale po uzyskaniu odpowiedniego wykształcenia – w przypadku skarżącego specjalistycznego wykształcenia z zakresu informacji naukowej i bibliotekoznawstwa – pracować zawodowo i zarabiać na swoje utrzymanie oraz potrzeby. Ważne jest zatem odpowiednie wdrażanie takich osób do przyszłej aktywności zawodowej, a nie sprowadzanie ich jedynie do roli beneficjentów pomocy społecznej.
W tym zakresie organ nie ustalił, jakie są możliwości skarżącego w korzystaniu z programów, których celem jest wdrażanie takich osób do aktywności zawodowej i czy takie programy w ogóle w Polsce istnieją. Brak takich ustaleń jest zaniedbaniem organu we wnikliwym rozpatrzeniu niniejszej sprawy, tym bardziej iż Kancelaria Prezesa Rady Ministrów dysponuje wyspecjalizowanymi komórkami w niniejszym zakresie.
Nie ustalono, także czy zespół chorób, na które cierpi skarżący w tym tak zwany zespół Aspergera, stanowi rzadki i wyjątkowy przypadek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż nie chodzi tu o weryfikację przez Prezesa Rady Ministrów opinii biegłych lekarzy sądowych co do stanu zdrowia skarżącego i rozstrzygnięcie powstałych sporów, czy też o kontrolę i ocenę wyroków sądowych albo decyzji ZUS, gdyż nie leży do w kompetencji Prezesa Rady Ministrów, ale innych wyspecjalizowanych w tym celu organów.
Istotą sprawy jest wyjaśnienie czy wykorzystując istniejące w Polsce środki pomocy socjalnej, w tym, między innymi, pomocy dla niepełnosprawnych studentów, skarżący będzie w stanie ukończyć naukę, która ma umożliwić mu pracę zarobkową i dalszą egzystencję. Pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie zwalniałaby organ od orzekania o świadczeniu specjalnym. Z kolei odpowiedź negatywna zobowiązywałaby do rozważenia sprawy indywidualnie w zakresie przesłanki nadzwyczajnego zdarzenia losowego i ewentualnej oceny wysokości świadczenia.
Sąd zwrócił także uwagę na to, że w ustaleniach organu, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rysuje się nadto niejasność co do posiadania przez skarżącego świadczenia z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Z początkowych fragmentów uzasadnienia decyzji (s. 1 i 4) wynika, że ZUS odmówił przyznania P. K. zarówno renty rodzinnej, jak i renty socjalnej (decyzje z dnia [...] listopada 2006 r.). Wyrok Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu potwierdził prawidłowość decyzji odmawiających przyznania tych świadczeń a apelacja złożona od tego wyroku przez skarżącego została oddalona przez Sąd Apelacyjny we Wrocławiu (wyrok z dnia 14 lipca 2010 r.). Tymczasem z dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji (s. 3 i 5, zawierająca ustalenia organu) wynika, iż skarżący ma przyznaną przez ZUS rentę rodzinną w wysokości 953,10 zł i będzie mu ona wypłacana do 25 roku życia, to jest do kwietnia 2011 r. Dalej organ stwierdza, iż utrata tej renty po kwietniu 2011 r. będzie stanowić znaczne pogorszenie sytuacji skarżącego – a zatem w chwili orzekania w niniejszej sprawie przez Prezesa Rady Ministrów, jak wynikałoby z dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skarżący otrzymywał rentę rodzinną.
Oczywiście sam fakt przyznania stronie przez dany organ świadczenia nie uniemożliwia przyznania przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego, jakkolwiek nieścisłość powyższa może mieć znaczenie przy ocenie możliwości ukończenia nauki przez skarżącego w kontekście umożliwienia mu przyszłej aktywności zawodowej.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Rady Ministrów reprezentowany przez radcę prawnego E.S. i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparł o obie podstawy z art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zw. dalej P.p.s.a. i zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uwzględnieniu skargi pomimo braku podstaw do tego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez błędne uznanie, że Prezes Rady Ministrów wydając zaskarżoną decyzję nie rozpatrzył wnikliwie i prawidłowo sprawy przez co naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez uznanie, że celem świadczenia specjalnego jest pomoc dla osób niepełnosprawnych we wdrażaniu do przyszłej aktywności zawodowej w przypadku niewystarczającej pomocy socjalnej w tym m.in. pomocy dla niepełnosprawnych studentów.
Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej – wbrew twierdzeniom Sądu – podniesiono, że organ rozpatrzył, czy przypadek wnioskodawcy na charakter szczególny zarówno z punktu widzenia wybitnych, niepowtarzalnych zasług i wyjątkowej działalności, a także z punktu widzenia nadzwyczajnego zdarzenia losowego. Wbrew twierdzeniu Sądu, organ nie skupił się w uzasadnień na wykazaniu braku po stronie skarżącego wybitnych zasług jako przesłanki odmownej. Wprost przeciwnie, rozważania organu w tym zakresie nie są obszerne, a to z uwagi na brak dokumentów czy twierdzeń skarżącego świadczących o jakichkolwiek jego zasługach na rzecz kraju czy społeczeństwa. Gros rozważań organu w uzasadnieniu uchylonej decyzji dotyczy ustalenia faktów oraz ich oceny w zakresie zakwalifikowania przypadku skarżącego jako szczególnego z uwagi na wystąpienie zdarzenia losowego. Organ ustalił, że skarżący co prawda cierpi na wiele schorzeń, jednakże w opinii biegłych lekarzy sądowych rozpoznane dysfunkcje organizmu nie czynią skarżącego niezdolnym do pracy ani do samodzielnej egzystencji.
Skarżący jest samodzielny w zakresie samoobsługi i podstawowych aktywności, sam jeździ na zajęcia, realizuje program studiów, rozwija swoje zainteresowania. Na występowanie objawów zaburzeń emocjonalnych i osobowościowych prezentowanych przez skarżącego istotną rolę mają zaburzenia rozwoju psychologicznego, występujące na podłożu organicznego uszkodzenia ośrodkowego układu nerwowego i na tle niekorzystnych oddziaływań środowiskowych, tj. głównie nadopiekuńczej postawy matki oraz wtórnej izolacji społecznej. Organ po dokonaniu oceny ustalonego stanu faktycznego stwierdził, że nie dopatrzył się przypadku uzasadniającego przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego. Zdaniem organu, sytuacja wnioskodawcy nie jest obiektywnie przypadkiem szczególnym, a przekonanie o nadzwyczajności sytuacji skarżącego jest subiektywnym odczuciem pełnomocnika skarżącego.
W ocenie organu nie było możliwe przyznanie świadczenia specjalnego skarżącemu albowiem jego trudna sytuacja zdrowotna i materialna nie może być jedyną przesłanką przyznania świadczenia, gdyż świadczenia te nie są świadczeniami socjalnymi.
W świetle powyższego błędne są ustalenia Sądu, że organ nie rozpatrzył wnikliwie i prawidłowo sprawy.
W istocie stanowisko Sądu o niewnikliwym i nieprawidłowym rozpatrzeniu sprawy przez organ wynika z błędnej interpretacji przez Sąd przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Sąd, chociaż zarzuca organowi brak wnikliwości i prawidłowego rozpatrzenia sprawy, to w istocie dokonuje oceny tego czym jest (a raczej czym zdaniem Sądu powinno być) nadzwyczajne zdarzenie losowe. Sąd, wskazując w uzasadnieniu do wyroku, że ważne jest odpowiednie wdrażanie osób niepełnosprawnych do przyszłej aktywności zawodowej, a nie sprowadzanie ich jedynie do roli beneficjentów pomocy społecznej, a następnie na podstawie tak sformułowanej tezy informując organ, że istotą sprawy jest wyjaśnienie czy wykorzystując istniejące w Polsce środki pomocy socjalnej, w tym, m.in. pomocy dla niepełnosprawnych studentów, skarżący będzie w stanie ukończyć naukę, która ma umożliwić mu pracę zarobkową i dalszą egzystencję, wkracza w zastrzeżoną dla organu administracji publicznej, jakim jest Prezes Rady Ministrów, kompetencję do wypełniania treściowego pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek". Trzeba podkreślić, że Sąd nie zarzucił organowi dowolności w ustaleniach i ocenie sytuacji skarżącego.
Sąd na podstawie ustaleń poczynionych przez organ przedstawił własne rozważania na temat osób upośledzonych przez los w kontekście obciążenia socjalnego społeczeństwa oraz poprawienia ich sytuacji przez uzyskanie odpowiedniego wykształcenia, a następnie na podstawie sformułowanego w ten sposób własnego podglądu co do celu przyznawania świadczenia specjalnego orzekł o braku ustaleń faktycznych co do możliwości skarżącego w korzystaniu z programów, których celem jest wdrażanie niepełnosprawnych do aktywności zawodowej. Takie działanie Sądu nie jest kontrolą tego czy ustalenia faktyczne poczynione przez organ są powiązane z normą prawną przyznającą kompetencję Prezesowi Rady Ministrów do przyznania świadczenia specjalnego. Takie działanie Sądu jest w istocie stawianiem celów w realizacji polityki administracyjnego stosowania prawa. Sąd dokonał tym samym niedopuszczalnej oceny prawa i okoliczności faktycznych sprawy z punktu widzenia kryterium słuszności i celowości.
Należy przy tym wskazać, że materialnoprawna podstawa wydania uchylonej decyzji, tj. przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS konstruuje upoważnienie do wydania decyzji uznaniowej, co oznacza, że do wyłącznego uznania uprawnionego organu należy kwalifikacja przypadku jako szczególnie uzasadniającego przyznanie świadczenia, a nawet gdy przypadek wnioskującego o świadczenie może być uznany za "szczególnie uzasadniony", to w gestii organu leży wybór rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11).
Sąd kontrolując słuszność i celowość zaskarżonej decyzji wykroczył poza zakres uprawnień przyznanych mu na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), albowiem kontrola sądowa decyzji uznaniowych dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronności oceny faktów. Nie obejmuje natomiast kontroli całości treści decyzji. Dotyczy bowiem tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, ale nie może obejmować tej części treści decyzji, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej.
Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 130/10).
W świetle powyższego, brak ustaleń organu w zakresie możliwość skarżącego w korzystaniu z programów, których celem jest wdrażanie osób niepełnosprawnych do aktywności zawodowej czy też w ogóle istnienia w Polsce takich programów oraz ustaleń co do częstotliwości występowania zespołu chorób zwanego zespołem Aspergera nie stanowi naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby nawet organ takie ustalenia poczynił to okoliczności te są indyferentne przy kwalifikacji przypadku skarżącego jako szczególnego w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Powyższą argumentację należy również odnieść do zastrzeżeń Sądu na tle niejasności co do posiadania przez skarżącego świadczenia z FUS, albowiem jak sam Sąd zauważył fakt przyznania stronie świadczenia nie uniemożliwia organowi przyznania świadczeni specjalnego, a nieścisłość ta może mieć znaczenie przy ocenie możliwości nauki przez skarżącego w kontekście umożliwienia mu przyszłej aktywności zawodowej.
Jak wyżej już wskazano okoliczności te nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy, nie mogły zatem stanowić naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy skutkujący uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a.
Organ powołuje się na wypracowaną w orzecznictwie wykładnię art. 82 ust. 1, zgodnie z którą celem przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Przy przyznawaniu świadczenia specjalnego brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jednakże nie może być ona jedyną przesłanką.
Zatem dokonana przez Sąd wykładnia przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którą celem świadczenia specjalnego jest pomoc dla osób niepełnosprawnych we wdrażaniu do przyszłej aktywności zawodowej w przypadku niewystarczającej pomocy socjalnej w tym m.in. pomocy dla niepełnosprawnych studentów była błędna, albowiem przy takim założeniu świadczenie to pełniłoby w istocie rolę świadczenia o charakterze socjalnym, co nie jest zgodne z jego celem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. sprawę w granicach skargi kasacyjnej uznał za usprawiedliwione podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
Skarga kasacyjna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. bez powiązania tego przepisu z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Należy jednakże uwzględnić to, iż uchylając zaskarżone decyzje Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy Sąd pierwszej instancji również nie wskazał, które z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i w jakim stopniu wpływającym na wynik sprawy zostały przez organ naruszone.
Rozpatrując środek zaskarżenia w całości, a więc zarzuty skargi kasacyjnej w połączeniu z jej uzasadnieniem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania w powiązaniu z zarzutem naruszenia przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych stwarza podstawę do dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy ustawy ustrojowej nakładają na Sąd pierwszej instancji obowiązek dokonania kontroli zaskarżonych aktów pod względem zgodności z prawem.
Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje na nieprawidłowo dokonaną kontrolę zaskarżonych decyzji według kryterium słuszności i celowości. Na możliwość stosowania takich kryteriów kontroli nie wskazuje także przepis prawa materialnego. Artykuł 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uprawnia Prezesa Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach do przyznania świadczenia rentowego na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Przyznanie świadczenia na tej podstawie nie jest uzależnione od spełnienia określonych wymogów formalnych dotyczących wieku lub stanu zdrowia, co ma miejsce w przypadku świadczeń przyznawanych na podstawie ustawy, czy też świadczenia wyjątkowego, zastrzeżonego dla Prezesa ZUS w trybie art. 83 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r.
Do kompetencji Prezesa Rady Ministrów należy określenie w sposób zindywidualizowany czy konkretny przypadek należy uznać za szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy.
Uznaniowy charakter decyzji wydanych na podstawie ar. 82 ust. 1 ustawy nie wyklucza wprawdzie sądowej ich kontroli, lecz znacznie ogranicza jej zakres, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej. Sąd administracyjny bada zgodność z prawem, lecz nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Kontrola sądu w sprawach pozostawionych uznaniu administracyjnemu ogranicza się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające a przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Tak zakreślonych ram działania organ administracyjny przy wydaniu zaskarżonych decyzji nie przekroczył. Przeprowadził bowiem stosowne postępowanie wyjaśniające, ustalił sytuację rodzinną, zdrowotną i socjalną strony, a wydając decyzję uzasadnił ją w sposób uwzględniający szczególne wymagania zawarte w art. 82 ust. 1 powołanej ustawy.
Poza zakresem postępowania w tej sprawie pozostają kwestie ustalenia przez organ naczelny możliwości skarżącego w korzystaniu z programów, których celem jest wdrażanie osób niepełnosprawnych do aktywności zawodowej oraz ustalenie, czy takie programy w ogóle w Polsce istnieją. Taki zakres postępowania w ogóle wykracza poza granice danej sprawy, która została poddana kontroli Sądu pierwszej instancji. Zobowiązanie Prezesa Rady Ministrów do dokonywania ustaleń czy skarżący kwalifikuje się do korzystania ze świadczń innych instytucji, czy organów państwowych prowadziłoby do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w innej sprawie niż poddana właściwości organu na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy.
Nie oznacza to jednakże, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba udzielenia P. K. pomocy w uzyskaniu świadczeń socjalnych, umożliwiających mu ukończenie studiów i zdobycie zawodu. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że sytuacja taka zachodzi, lecz błędnie takim obowiązkiem w ramach postępowania z art. 82 ust. 1 ustawy obarczył Prezesa Rady Ministrów.
Do udzielenia takiej pomocy i ewentualnego ustalenia możliwości korzystania przez P. K. z pomocy materialnej dla niepełnosprawnych studentów w ramach świadczeń udzielanych przez uczelnię lub z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych właściwym wydaje się zainteresowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwej Prokuratury Apelacyjnej. Przepis art. 8 P.p.s.a. w sprawach dot. m.in. ochrony praw człowieka i obywatela przewiduje udział prokuratora w każdym toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 182-189) regulują jego uprawnienia w toku postępowania administracyjnego.
Z powyższych względów uznając, iż zaskarżony wyrok z naruszeniem prawa nakłada na organ administracji obowiązek prowadzenia postępowania w zakresie nieobjętym przedmiotem orzekania oraz wydany został z naruszeniem prawa Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
W oparciu o przepis art. 207 § 2 powołanej ustawy Sąd odstąpił od zasądzenia od P. K. na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że wobec nieposiadania przez skarżącego stałego źródła utrzymania zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa w powołanym przepisie.