Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 136/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. S. na opisaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu.
W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Radom z dnia [...] października 2012 r. o ustaleniu odpłatności H. S. za pobyt ojca J. S. w Domu Pomocy Społecznej [...] w R. (dalej DPS) w okresie od 1 września 2010 r. do 30 listopada 2011 r. w kwocie 5.621,15 zł, wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61, art. 104 ust. 3 w związku z art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 63, art. 110 ust. 7-8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Jak wynika z ustaleń organów J. S. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. został skierowany, a decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. w dniu 6 marca 2009 r. umieszczony w DPS. Ponosił z tego tytułu odpłatność w wysokości 70% posiadanego dochodu, która jednak nie pokryła całości kosztów pobytu. Po myśli art. 61 ustawy o pomocy społecznej opłaty te pokrywają: mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni przed wstępnymi i gmina, która skierowała do DPS.
W tej sprawie zobowiązanymi są dzieci J. S., tj. K. M., M. S. i H. S. Córka ma ustaloną odpłatność, M. S. uiszcza ją dobrowolnie, na podstawie zawartej umowy, jedynie H. S. na to się nie godzi, dlatego w tej materii zapadły decyzje administracyjne obejmujące okres od marca 2009 r. do sierpnia 2010 r. Zostały one jednak uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2011 r., do sygn. akt VIII SA/Wa 221/11. Wszczęte przez stronę postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. zostało ostatecznie zakończone decyzją odmowną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] kwietnia 2012 r. Organ poczynił ustalenia w przedmiocie sytuacji materialnej strony i doszedł do przekonania, że przekroczone jest kryterium dochodowe, dlatego ustalił odpłatność w stosownej wysokości. W odwołaniu H. S. domagał się uchylenia tej decyzji, eksponując wadliwość proceduralną polegającą na ustaleniu odpłatności mimo toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o skierowaniu ojca do DPS, nadto niezawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie ubezwłasnowolnienia J. S., niedoręczenie mu odpisu decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. o umieszczeniu ojca w DPS, wreszcie uchybienie wskazanym w jego treści przepisom prawa materialnego wynikające z nieuwzględnienia stanu zdrowia J. S., który uniemożliwiał mu świadome i swobodne wyrażenie woli.
Nadto podnosił rażące zawyżenie kosztów pobytu w DPS i ustalenie odpłatności z tego tytułu mimo niezawarcia umowy w tej materii. Kolegium nie podzieliło tej argumentacji, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiło stan faktyczny i prawny sprawy, nadto ustaliło, iż łącznie świadczenia emerytalne odwołującego się i jego żony wynosiły od września 2010 r. do lutego 2011 r. [...] zł miesięcznie, a od marca do listopada 2011r. [...] zł. Tymczasem kryterium dochodowe dla potrzeb tej sprawy w ich przypadku wynosiło 2.736 zł (456x2x300%=2.736 zł). Dochód ten więc przekraczał 300%, a po wniesieniu opłaty kwota nie była niższa niż 300% kryterium. Opłatę łączną należało zatem ustalić i rozdzielić ją w równych częściach pomiędzy zobowiązane osoby, a to po myśli art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Skonkludował więc, że sporną odpłatność ustalił organ I instancji prawidłowo. W sytuacji zobowiązanych takie działanie jest obligatoryjne.
Na koniec organ odwoławczy podniósł, iż postępowanie o umieszczeniu ojca odwołującego się w DPS zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone, przy czym brak było podstaw do twierdzenia, aby stan zdrowia J. S. uniemożliwiał uczestniczenie mu w nim w charakterze strony. Postępowanie zaś o ubezwłasnowolnienie i stwierdzenie nieważności decyzji nie stanowią prejudykatu dla sprawy niniejszej. Dlatego nie znalazł powodów do zawieszenia postępowania.
Na powyższą decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył H. S. W jej uzasadnieniu ponowił poprzednio prezentowane zarzuty, nadto zakwestionował poprawność legalną umieszczenia ojca w DPS. Poza tym uwypuklił naruszenie prawa procesowego poprzez pominięcie go jako strony w postępowaniu o umieszczeniu ojca w DPS, niewyjaśnienie sprawy, nierozważenie całego materiału, pominięcie jego słusznego interesu i zaniedbanie wyjaśnienia zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, wreszcie wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaakcentował związanie wyrokiem zapadłym w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 221/11. Co prawda nie dotyczył on objętego niniejszym postępowaniem okresu, a więc bezpośrednio tej sprawy, to jednak w ocenie Sądu zawarte w nim wywody i wskazania prawne nie mogą zostać obecnie pominięte. Nadto wskazał na obowiązujący w istotnym dla sprawy zakresie stan prawny, z którego m.in. wynika odpłatność pobytu w domu pomocy społecznej. Obciąża ona według kolejności: mieszkańca domu, małżonka, zstępnych przed wstępnymi, gminę, która skierowała osobę do domu. Ponieważ J. S. nie ponosił pełnej odpłatności należało rozważyć obowiązek dalszych zobowiązanych. Ponoszą oni odpłatność zgodnie z umową zawartą na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, wedle reguł sprecyzowanych w art. 61 tej ustawy.
Jednakowoż powołując się na uzasadnienie wspomnianego wyroku z dnia 4 października 2011 r., Sąd meriti podkreślił, iż to nie umowa, a ustawa kreuje obowiązek ponoszenia kosztów pobytu w DPS, stąd celem takiej umowy jest tylko ustalenie wysokości opłaty i konkretyzacja spornego obowiązku. Obowiązek partycypowania w opłatach winien wynikać z decyzji o skierowaniu do DPS. Takiej decyzji, której stroną byłby skarżący, nie wydano. Wszak doszedł do przekonania, iż ten brak nie ma wpływu na wynik tej sprawy. Skoro bowiem spełnione zostały ustawowe przesłanki do obciążenia go sporną opłatą, a została ona ustalona prawidłowo, to nie ma podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Dał tym samym prymat oddziaływaniu ustawy przed decyzją.
Ponadto zważył, iż z treści art. 61 ust. 3 cytowanej ustawy nie wynika, aby dopuszczalność zwrotu poniesionych opłat przez gminę była uzależniona od zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 tej ustawy. Z brzmienia jej art. 61 ust. 3 wypływa wniosek, iż gmina ma prawo żądania zwrotu poniesionych wydatków z tego tytułu. Dalsze zarzuty eksponowane przez skarżącego uznał Sąd Wojewódzki za chybione. W szczególności dlatego, że dla sprawy istotne są kwestie pobytu J. S. w DPS, poniesienia kosztów tego pobytu przez gminę, wreszcie krąg osób zobowiązanych do ich refundacji i właściwa jej wysokość.
Zatem nie mają znaczenia okoliczności umieszczenia go w DPS, bo w tym zakresie sprawa jest przesądzona. Decyzja w tej materii pozostaje w obrocie prawnym, bo ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 5 kwietnia 2012 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 grudnia 2007 r. ostała się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 481/12, oddalił skargę. Wyrok ten na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia nie był prawomocny, wszak tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna wywiedziona od niego została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 237/13. Na koniec Sąd I instancji podniósł, iż zagadnienie ubezwłasnowolnienia J. S. nie ma wpływu na wynik tej sprawy, gdyż postępowanie w tej materii się nie zakończyło, a nie stanowi prejudykatu uzasadniającego zawieszenie niniejszego postępowania.
Dlatego, nie znajdując także podstaw branych pod rozwagę z urzędu, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
W skardze kasacyjnej H. S. zaskarżył go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt c (winno być pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez nieuwzględnienie wniosku skarżącego kasacyjnie o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania o ubezwłasnowolnienie J. S.,
- 2. art. 145 § 1 pkt c (winno być pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegające na pominięciu przez Sąd i organy orzekające, że rozstrzygnięcie o ubezwłasnowolnieniu J. S. ma wpływ na wynik sprawy niniejszej, bo dotyczy jego zdolności procesowej, także w poprzednio prowadzonych postępowaniach dotyczących umieszczenia go w DPS, a tym samym na kwestię obciążenia odpłatnością członków jego rodziny. W tym miejscu autorka skargi kasacyjnej wskazała, że postępowanie to zakończyło się postanowieniem Sądu Okręgowego w Radomiu z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt [...] o częściowym ubezwłasnowolnieniu J. S.,
- 3. art. 145 § 1 pkt c (winno być pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegające na pominięciu przez Sąd Wojewódzki, że rozstrzygnięcie o ubezwłasnowolnieniu może mieć wpływ na ustalenie ważności poprzednio wydanych decyzji w przedmiotowym zakresie, zwłaszcza że J. S. już w datach, w których one zapadły nie posiadał zdolności sądowej,
- 4. art. 104 K.p.a. w związku z art. 104 ust. 3 i art. 61 ustawy o pomocy społecznej przez wydanie zaskarżonej decyzji, mimo iż decyzja o umieszczeniu J. S. w DPS zapadła z naruszeniem art. 59 w związku z art. 54 tej ustawy, co czyni zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do ponoszenia odpłatności z tego tyłu bezprzedmiotowym,
- 5. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe i niejasne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, zwłaszcza z pominięciem wyżej przytoczonych okoliczności,
- 6. art. 145 § 1 pkt c (winno być pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegające na braku odniesienia się Sądu meriti do oceny ważności umowy zawartej przez J. S. z DPS w Radomiu i podejmowanych przez niego samodzielnie czynności prawnych, podczas gdy jego stan zdrowia czynił je nieskutecznymi,
- 7. art. 61 w związku z art. 59 ustawy o pomocy społecznej polegające na pominięciu przez Sąd Wojewódzki obciążenia skarżącego kasacyjnie kosztami pobytu ojca w DPS, mimo że czynność w postaci wystąpienia go z tym żądaniem była nieważna,
- 8. art. 7 i art. 11 K.p.a. poprzez naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz zaniedbanie wyjaśnienia stronom przesłanek rozstrzygnięcia.
Na tej podstawie domagano się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Nadto wniesiono o dopuszczenie dowodów z postanowienia Sądu Okręgowego w Radomiu z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt [...], kserokopii protokołu rozprawy przed tym Sądem z dnia 21 marca 2013 r. w części obejmującej zeznania J. S. na okoliczność braku pełnej świadomości i woli podejmowania działań zmierzających do uzyskania przezeń miejsca w DPS, wreszcie z opinii sądowo-psychiatryczno-psychologicznej sporządzonej w tej sprawie.
W motywach skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna.
Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono w art. 183 § 2 tej ustawy. Przesłanki te w sprawie niniejszej nie występują, co oznacza konieczność zawężenia badania zaskarżonego wyroku wyłącznie do podstaw kasacyjnych i motywujących je zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia przepisów postępowania, przy czym nie ma tu znaczenia okoliczność, że niektóre z przytoczonych w niej przepisów mają naturę materialnoprawną. Wszystkie one w istocie sprowadzają się do jednej kwestii. Mianowicie do podważenia zaskarżonego wyroku i zapadłych decyzji w kontekście nieuwzględnienia faktu częściowego ubezwłasnowolnienia J. S., a uprzednio faktu toczącego się w tym przedmiocie postępowania. Stanowisko autorki skargi kasacyjnej w tej materii jest oczywiście chybione, zatem niezależnie od treści podniesionych zarzutów, nie mają one żadnego wpływu na kontrolowane obecnie orzeczenie.
Należy przede wszystkim zważyć, iż postanowienie w tym zakresie zapadło w dniu 23 maja 2013 r., zaś zaskarżony wyrok w dniu 8 maja 2013 r., a nie trzeba chyba dodawać, że decyzje administracyjne jeszcze wcześniej. Toteż niepodobna domagać się, aby ten fakt podlegał uwzględnieniu przez organy orzekające w sprawie oraz Sąd meriti wypowiadający się w zaskarżonym wyroku. Przytoczony przez autorkę skargi kasacyjnej przepis art. 365 § 1 K.p.c. o mocy erga omnes wyroków sądu powszechnego procedującego według przepisów tego kodeksu, wyraźnie wskazuje, że chodzi w nim o prawomocne orzeczenia, czyli takie, od których nie przysługuje środek odwoławczy lub inny środek zaskarżenia (art. 363 § 1 K.p.c.). Do kategorii orzeczeń kodeks ten zalicza wyroki i postanowienia (art. 316 § 1 i art. 354). W postępowaniu nieprocesowym orzeczenia kończące mają formę postanowień (p. art. 516), do których po myśli art. 13 § 2 stosuje się odpowiednio reguły procesu.
Przy czym przepis art. 521 § 1 K.p.c. stanowi, że generalnie postanowienie orzekające co do istoty sprawy staje się skuteczne, a jeżeli wymaga wykonania – także wykonalne, po uprawomocnieniu się. Zatem postanowienie z dnia 23 maja 2013 r. stało się skuteczne i wiążące z dniem jego prawomocności, bo brak jest podstaw prawnych do innego wnioskowania. Nie ma bowiem szczególnego przepisu powodującego jego wsteczną skuteczność. Dopiero więc z tą chwilą J. S. stał się osobą częściowo ubezwłasnowolnioną, czyli osobą o ograniczonej zdolności do czynności prawnych (art. 15 K.c.), nawet gdy przedtem jego stan zdrowia uzasadniałby takie rozstrzygnięcie. Trudno zatem dowodzić i wywodzić wadliwości orzeczeń zapadłych wcześniej z uwagi na tylko taki stan zdrowia, gdyż jest to bezskuteczne prawnie dopóty dopóki nie zapadną stosowne rozstrzygnięcia. Osoba częściowo ubezwłasnowolniona posiadająca ograniczoną zdolność do czynności prawnych, może jednak dokonywać pewnych czynności, a do pozostałych ustanawia się kuratora (art. 16 i nast. K.c.).
W zakresie prawa procesowego służy jej zdolność samodzielnego działania w tych samych granicach, zaś poważniejszych czynności dokonuje poprzez swego przedstawiciela ustawowego (art. 65 § 2 i art. 66 K.p.c., art. 30 § 2 K.p.a., art. 26 § 2 i art. 27 P.p.s.a.). Ograniczenie tej zdolności, wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, nie ma wpływu na zdolność prawną, którą ma każdy od chwili urodzenia (art. 8 K.c.), jak i zdolność sądową (art. 64 § 1 K.p.c., art. 30 § 1 K.p.a., art. 25 § 1 P.p.s.a.). Te ostatnio wymienione przymioty J. S. posiadał przeto wówczas i obecnie.
Natomiast czym innym jest zdolność do czynności procesowych (zdolność procesowa), która służy tylko osobom mającym pełną zdolność do czynności prawnych. Stąd pozbawione jakiegokolwiek oparcia prawnego są twierdzenia skargi kasacyjnej dotyczące rzekomego wpływu ubezwłasnowolnienia J. S. zarówno na zdziałane uprzednio czynności, jak i wydane akty, a wreszcie na utratę przezeń owych zdolności przed uprawomocnieniem się wspomnianego postanowienia. Nie można przy tym tracić z pola widzenia faktu, że zapadłe uprzednio decyzje w przedmiocie skierowania i umieszczenia go w DPS pozostają w obrocie i w tej sprawie niepodobna oceniać ich ważności. Nie mogły tego też uczynić organy. Toteż odmienne jednoznaczne stanowisko autorki skargi kasacyjnej jest co najmniej dowolne, jeśli nie sprzeczne z brzmieniem art. 16 K.p.a. Tym bardziej, gdy sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 grudnia 2007 r. aktualnie jest ostatecznie i prawomocnie zakończona.
Z tych względów nie sposób podzielić zarzutów w tej materii, jak i nie dostrzec braku jakichkolwiek podstaw dla zawieszenia niniejszego postępowania do czasu rozpoznania wniosku o ubezwłasnowolnienie J. S.. Nie doszło więc do uchybienia przepisowi art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. niezależnie od tego, że powiązanie zarzutu w tym zakresie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest co najmniej niefortunne. Brak jest bowiem możliwości zarzucenia Sądowi meriti uchybienia przepisom K.p.a., gdyż sądy administracyjne tych przepisów nie stosują. Dlatego nietrafny jest zarzut naruszenia art. 104 K.p.a., nawet w związku ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami ustawy o pomocy społecznej, nie bacząc już nawet na błędny kontekst, co wyżej wykazano i na wyraźne skierowanie zarzutu przeciwko organom. Przy czym nieporozumieniem trzeba nazwać zarzut uchybienia przepisom art. 7 i art. 77 tegoż kodeksu, i to postawiony sądowi administracyjnemu.
Wreszcie przyszło zważyć, że Sąd I instancji umotywował swe rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 141 § 4 P.p.s.a, obszernie prezentując stan faktyczny i prawny sprawy oraz argumenty, jakie legły u jego podstaw, toteż nie można skutecznie czynić mu zarzutu z jego naruszenia.
Jeśli więc zważyć, że wszystkie argumenty zaprezentowane w skardze kasacyjnej okazały się chybione, a obciążenie skarżącego kasacyjnie spornymi opłatami znajduje oparcie w poprawnie ustalonym stanie faktycznym i prawidłowo zastosowanych i wyłożonych przepisach prawa, należało tę skargę oddalić.
Co mając na uwadze, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.
Na koniec godzi się wskazać, że Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodów zaoferowanych w skardze kasacyjnej, gdyż nie miały one jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy, co wynika z powyższych wywodów. Po myśli 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a. uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu Sąd może przeprowadzić jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.