Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 czerwca 2021 r., II SA/Po 819/20, oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z 25 sierpnia 2020 r. nr SKO.442.748.292.2020 utrzymującą w mocy decyzję Zastępcy Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gostyniu, wydaną z upoważnienia Burmistrza Gostynia, z 10 lipca 2020 r. nr DZS.ZŚS.52112.00015.2020, o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
- 1. prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111; dalej: u.ś.r.), przez nietrafne przyjęcie, że skoro współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności a przeszkodą do sprawowania opieki jest fakt wykonywania zawodu, to powyższe wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej – córce osoby wymagającej opieki, wobec rezygnacji przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął jako okoliczność bezsporną, iż mąż niepełnosprawnej nie może sprawować opieki z powodu wykonywania zawodu, a w świetle obowiązującego i utrwalonego orzecznictwa sądowego przesłanka braku obiektywnej zdolności do sprawowania opieki przez małżonka stanowi wystarczającą okoliczność do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innemu członkowi rodziny sprawującemu opiekę nad osobą niepełnosprawną w sytuacji rezygnacji przez taką osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;
- 2. przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735; dalej: k.p.a.), polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które winny być uzupełnione, a w ten sposób mogły spowodować wydanie korzystnego rozstrzygnięcia dla skarżącej; Sąd nie dostrzegł, że w sprawie brakuje ustalenia: czy zachodzi obiektywna niemożliwość sprawowania opieki przez małżonka niepełnosprawnej (ojca skarżącej), gdy tymczasem okoliczność braku obiektywnej możliwości sprawowania opieki przez małżonka nad osobą wymagającą opieki w ogóle nie była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji, zaś Kolegium całkowicie odstąpiło od zbadania powyższego faktu i od przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji całkowicie pominął i na etapie interpretacji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. odrzucił pogląd, iż kierując się zasadami i wartościami wyrażonymi w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającym takiego wsparcia, można i należy wręcz przyznać stosowne świadczenie, tak jak winno to się stać w okolicznościach niniejszego stanu faktycznego, tj. w sytuacji, gdy skarżąca faktycznie rezygnując z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną (tj. nad swoją matką) w miejsce małżonka (ojca skarżącej), który faktycznie i obiektywnie nie ma możliwości sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok: NSA z 19 stycznia 2017 r., I OSK 1622/15; WSA w Poznaniu z 2 czerwca 2021 r., II SA/Po 73/21; WSA w Olsztynie z 2 czerwca 2021 r., II SA/Ol 326/21; WSA w Rzeszowie z 7 lipca 2021 r., II SA/Rz 662/21; WSA w Krakowie z 23 marca 2021 r., III SA/Kr 1277/20; WSA w Poznaniu z 4 czerwca 2020 r., IV SA/Po 1121/19).
Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że na podstawie wszystkich ww. orzeczeń oraz szeregu innych można ustalić jednolitą linię, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. W sytuacji zatem, gdy Sąd I instancji doszedł do wniosku, że kwestią niesporną jest, że mąż niepełnosprawnej nie może sprawować nad nią opieki, a zatem, że okoliczność ta ma charakter obiektywny, to w świetle powyższego Sąd I instancji winien dojść do odmiennego wniosku co do uprawnienia skarżącej i uchylić zaskarżone decyzje.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego wskazano, że w postępowaniu przed organami administracyjnymi ich przedmiotem nie było w ogóle ustalenie innej obiektywnej przesłanki uniemożliwiającej sprawowanie przez małżonka opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ I instancji odmówił prawa do świadczenia powołując się na kryterium wieku powstania niepełnosprawności, zaś organ II instancji na podstawie tego samego materiału dowodowego odmówił prawa do świadczenia powołując się jednakże na inną przesłankę – brak obiektywnej niemożliwości sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez małżonka, ale bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie. W ten sposób organy odstąpiły od należytego wyjaśnienia, czy mąż osoby wymagającej opieki z uwagi na konieczność zapewnienia bytu rodzinie oraz środków do leczenia małżonce, jest w stanie taką opiekę sprawować. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że organ I instancji tą kwestią w ogóle się nie zajął, w szczególności nie zgromadził w tej materii żadnego materiału dowodowego, natomiast Kolegium – dysponując jedynie lakonicznym oświadczeniem w aktach sprawy – ostatecznie poprzestało na stwierdzeniu, że fakt, iż mąż osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej.
Skoro jednak Kolegium wskazało jako przesłankę do odmowy przyznania świadczenia (odmowy uchylenia decyzji) inne przesłanki niż te, które legły u podstaw wydania negatywnej decyzji I instancji, to przede wszystkim Kolegium winno dogłębnie zbadać wszelkie okoliczności a nie poprzestać jedynie na lakonicznym oświadczeniu w aktach sprawy. Wszystkie te okoliczności zostały zamknięte i sprowadzone do oświadczenia ojca skarżącej, że nie może sprawować opieki nad żoną, ponieważ "pracuje i jest jedynym żywicielem rodziny". Co istotne, Kolegium w swoim orzeczeniu zaaprobowało pogląd o prawie do świadczenia osoby niebędącej małżonkiem, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, gdy ten z przyczyn obiektywnych nie jest zdolny do sprawowania opieki wskazując, że jest to pogląd dominujący w orzecznictwie. Tymczasem Sąd I instancji w konsekwencji podniesienia zarzutu rażącego naruszenia przepisów postępowania przez organy administracyjne powyższy zarzut całkowicie pominął, podczas gdy właśnie prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego pozwoliłoby zebrać materiał dowodowy dający możliwość wykazania zaistnienia innej obiektywnej przeszkody sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Skarżąca kasacyjnie wskazała, że przez zmianę przesłanki faktycznej uzasadnienia odmowy przyznania świadczenia w decyzjach organów w istocie uniemożliwiono stronie wykazanie istnienia tejże przesłanki, a w ten sposób naruszono wskazane przepisy proceduralne. Końcowo skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji oparł rozstrzygnięcie kierując się zasadniczo wyrokiem NSA z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19, gdy tymczasem, jak wynika z uzasadnienia tegoż orzeczenia, decyzje podjęte w toku postępowania administracyjnego zakończonego ww. wyrokiem NSA oparte były na pełnym materiale dowodowym i na jego wszechstronnym rozważeniu. Bezsporne zaś jest, że w niniejszym postępowaniu organ nie podjął żadnych działań zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w celu jego wszechstronnego rozważenia, choćby przez uzupełnienie postępowania dowodowego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Po pierwsze należy zauważyć, że w sprzeczności ze stanowiskiem Sądu I instancji, wyrażonym w uzasadnieniu, stoi teza skargi kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji przyjął, że mąż osoby wymagającej opieki nie może sprawować nad nią osobistej opieki, a okoliczność ta ma charakter obiektywny. Wręcz przeciwnie, Sąd I instancji stwierdził, że ustalenia związane z osobą męża osoby niepełnosprawnej nie świadczą o obiektywnym braku możliwości sprawowania przez niego opieki. Cytowany w skardze kasacyjnej fragment odnosi się do okoliczności wskazanych przez skarżącą w skardze, nie jest konkluzją i stanowiskiem Sądu I instancji, które obszernie i jednoznacznie zostało przez Sąd przedstawione. Argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej oparta jest zatem na fałszywym założeniu, co pozbawia ją waloru skuteczności.
Po drugie, stawiając zarzut błędnej wykładni, zarzutu tego nie uzasadniono w powiązaniu z naruszonymi dyrektywami interpretacyjnymi. Mimo nominalnego powołania się na zarzut błędnej wykładni, naruszenie prawa materialnego w istocie dotyczy niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Zarzutu takiego Sądowi I instancji nie można jednak postawić.
Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu wyroku dwie linie orzecznicze, dotyczące wykładni wskazanego przepisu i w relacji do każdej z nich dokonał kwalifikacji stanu faktycznego. Stanowisko Sądu I instancji w kwestii wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jest adekwatne. Istotnie, w orzecznictwie sądów administracyjnych ma miejsce rozbieżność dotycząca tego, w jakich okolicznościach inne osoby niż małżonek osoby niepełnosprawnej, mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Pierwsze stanowisko przyjmuje, że warunkiem takim jest wyłącznie legitymowanie się przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu. Drugie stanowisko przyjmuje, że inne osoby zobowiązane do alimentacji mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie tylko w sytuacji, gdy współmałżonek osoby z niepełnosprawnością legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy małżonek z przyczyn obiektywnych i od siebie niezależnych nie jest w stanie realnie sprawować opieki.
Również przyjęcie takiej wykładni, w okolicznościach faktycznych sprawy, nie prowadzi jednak do wniosku, że skarżąca może uzyskać prawo do świadczenia. Małżonek osoby niepełnosprawnej wskazał, i tę okoliczność Sąd I instancji uznał za bezsporną i przyznaną w skardze, że na przeszkodzie do sprawowania przez niego opieki stoi praca zawodowa i konieczność zarobkowania na utrzymanie rodziny. Nie są to zatem okoliczności obiektywne i niezależne, do jakich w orzecznictwie zalicza się zasadniczo wiek małżonka lub jego stan zdrowia, które uniemożliwiają efektywne sprawowanie osobistej opieki. Uwarunkowania ekonomiczne nie mogą mieścić się w kategorii "obiektywnych i niezależnych przyczyn", albowiem wykraczają poza kryterium przyjęte przez ustawodawcę, związane z niepełnosprawnością. Przeciwko uznaniu aktywności zarobkowej za okoliczność uniemożliwiającą sprawowanie osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną przez małżonka świadczy też cel świadczenia pielęgnacyjnego, jakim jest właśnie dostarczenie dochodów osobie rezygnującej z zatrudnienia.
Zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł wobec powyższego zostać uwzględniony, Sąd I instancji ani nie przyjął błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., ani nie dokonał jego niewłaściwego zastosowania.
Nie jest również skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a organ odwoławczy jest organem orzekającym co do istoty i może zastosować art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w okolicznościach w nim wskazanych. Materiał dowodowy zebrany w sprawie w dostatecznym stopniu wyjaśnia, z jakich powodów małżonek osoby niepełnosprawnej nie sprawuje nad nią stałej opieki. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego skarżąca nie wskazywała na okoliczności związane ze stanem zdrowia lub wiekiem ojca, które uniemożliwiałyby mu sprawowanie opieki.
Również skarga kasacyjna takich informacji nie zwiera. Tymczasem warunkiem skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w każdej instancji sądowej, jest wykazanie możliwego, istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy, wynika to zarówno z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), jak i z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzucając brak należytego zebrania materiału dowodowego skarżąca nie podała ani jakie dowody zostały pominięte, ani jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść skutku.
Jednocześnie należy zaznaczyć, że wskazana wyżej rozbieżność dotycząca wykładni m. in. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. została dostrzeżona przez Rzecznika Praw Obywatelskich, który wnioskiem z 6 kwietnia 2022 r. zwrócił się o podjęcie uchwały mającej na celu rozstrzygnięcie rozbieżności istniejących w orzecznictwie sądów administracyjnych i wyjaśnienie:
- - czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a) u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- - czy też dopuszczalne jest przyznanie osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a) u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia?
Sprawie została nadana sygnatura I OPS 2/22. Mimo zawisłości postępowania z wniosku RPO, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził w niniejszej sprawie podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wyjaśnienie rozbieżności objętej wnioskiem RPO nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy i nie wpływa na jej wynik, skoro podjęte przez organy rozstrzygnięcie nie naruszało art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w każdym z przyjmowanych rozumień.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.