Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r. (sygn. akt II SA/Łd 25/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi I. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, orzekając na skutek odwołania I. K. i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) dalej: "u.ś.r.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2014 r. odmawiającą zainteresowanej przyznania świadczeń rodzinnych.
W uzasadnieniu stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 4 września 2014 r. I. K. wystąpiła o przyznanie jej zasiłków rodzinnych na okres zasiłkowy 2014/2015 na dzieci: M. K., K. K. i J. K. wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2015/2016 oraz dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko J. K. na okres od 1 listopada 2014 r. do dnia 31 października 2015 r.
Decyzją z dnia [...] października 2014 r., organ I instancji odmówił uwzględnienia powyższego wniosku, bowiem – jak ustalił - dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni przekraczał granicę ustawowego kryterium, art. 5 ust. 3 u.ś.r. a stanowisko to - zdaniem Kolegium, było prawidłowe.
Kolegium wyjaśniło bowiem, iż zgodnie z definicją ustawową, dochód członka rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2 u.ś.r.). Przez dochód członka rodziny należy zaś rozumieć przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem szczególnych okoliczności dotyczących utraty i uzyskania dochodu. Okresem zasiłkowym jest przy tym okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczenia (art. 3 pkt 10 u.ś.r.).
Z kolei, ilekroć jest mowa w ustawie o rodzinie oznacza to m.in. małżonków, rodziców dzieci. Jednakże, w przypadku, gdy członek rodziny przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, ustalając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, nie uwzględnia się osoby przebywającej w tej instytucji, a taką instytucją jest m.in. zakład karny (art. 3 pkt 7, art. 5 ust. 7 u.ś.r.).
Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy, Kolegium podkreśliło, iż bezspornym było, że mąż wnioskodawczyni przebywał w zakładzie karnym, a koniec kary przypadał na dzień [...] września 2016. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia był przy tym fakt, że w zakładzie tym nie przebywał w roku poprzedzającym okres zasiłkowy tj. 2013, lecz dopiero od dnia 7 stycznia 2014 r. Kolegium wyjaśniło bowiem w tym miejscu, iż dla ustalenia przeciętnego, miesięcznego dochodu rodziny należało uwzględnić aktualny stan rodziny, a więc stan z daty złożenia wniosku i wydania decyzji.
Tym samym, organ I instancji zasadnie wyliczył, iż dochód miesięczny rodziny I. K. wyniósł 2.845,39 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie oznaczało sumę 711,35 zł. Z tego powodu ponieważ dochód ten przekroczył kryterium dochodowe (574 zł), uprawniające do przyznania świadczeń rodzinnych, o kwotę 137,35 zł a więc o kwotę wyższą od najniższego zasiłku rodzinnego (77 zł) to wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony.
Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] listopada 2014 r. I. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzuciła organowi naruszenie art. 5 ust. 1, ust. 7, art. 6 i art. 24 u.ś.r.
Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wnosiło o jej oddalenie.
Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." – zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że naruszała ona prawo materialne, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku ustawodawca uznał za decydujący dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i od jego wysokości uzależnił prawo strony do wnioskowanego świadczenia. Z kolei, wprawdzie art. 5 ust. 7 u.ś.r. stanowi, iż w przypadku gdy członek rodziny przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, ustalając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, nie uwzględnia się osoby przebywającej w tej instytucji, niemniej jednak – jak wywodził Sąd - w przepisie tym nadal jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę, a zatem i tutaj wchodzi w grę ustalenie dochodu z roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Skoro bowiem ustawodawca w art. 5 ust. 7 ustawy nie wskazał wyraźnie, w jakim czasie członek rodziny miałby przebywać w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, a jednocześnie formułując przepis art. 5 ust. 7 u.ś.r. posłużył się sformułowaniem "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę" to niewątpliwie należało zastosować w tym przypadku definicje ustawowe.
Wynikało z nich zaś, iż ustalając dochód, należy rozważać dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Gdyby intencja ustawodawcy była inna, to wówczas – jak podkreślił Sąd - dałby swej woli wyraźne odzwierciedlenie w przepisie, a tak uczynił to w art. 3 pkt 2a u.ś.r.
W związku z tym, w ocenie Sądu, skoro mąż skarżącej swój pobyt w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie rozpoczął z dniem [...] stycznia 2014 r., skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie świadczeń rodzinnych w dniu 4 września 2014 r., to oznaczało, iż organ obowiązany był ustalić dochód rodziny z roku poprzedzającego okres zasiłkowy tj. z 2013 r. w którym nie było warunków do uznania, że w sprawie miał zastosowanie art. 5 ust. 7 u.ś.r.
Z tego powodu Sąd uznał, że organy, wyliczając dochód rodziny skarżącej w 2013 r. niezasadnie pominęły osobę jej męża a zatem winny podzielić miesięczny dochód rodziny skarżącej z 2013 roku na pięć osób, a nie - jak to uczyniono - na cztery osoby. W związku z tym, Sąd polecił by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ponownie dokonał obliczenia dochodu rodziny skarżącej z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie:
- 1. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114) - poprzez jego wadliwą wykładnię,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 151 p.p.s.a. - poprzez uchylenie decyzji w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji,
- 3. art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. - przez nieuzasadnione, a wiążące wskazania co do dalszego postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie - o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Podstawy te obejmowały zarówno zarzuty istotnego naruszenia przepisów postępowania w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., jak i obrazy prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 7 u.ś.r.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że nie były one uzasadnione. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. mają bowiem charakter czysto wynikowy a więc oparcie zaskarżonego wyroku na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oznaczało jedynie, że Sąd Wojewódzki dokonał w tym przypadku odmiennej od organu wykładni prawa materialnego.
Zaskarżony wyrok spełniał także wszystkie wymagania, przewidziane w art. art. 141 § 4 p.p.s.a. a okoliczność, że w niniejszej sprawie sąd administracyjny orzekał po raz pierwszy - już co do zasady – czyniło zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nieuzasadnionym. Sąd Wojewódzki nie orzekał bowiem w ramach związania prawomocnym wyrokiem sądu, wydanym w tej sprawie.
Natomiast zasadnym okazał się zarzut obrazy prawa materialnego.
Przedmiotowa sprawa dotyczyła przyznania I. K. zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami na troje dzieci. Istotne w niej przy tym było to, że wniosek został złożony w dniu 4 września 2014 r. i dotyczył okresu zasiłkowego od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 października 2015 r. a w dniu [...] stycznia 2014 r. mąż wnioskodawczyni rozpoczął odbywanie w zakładzie karnym kary, której koniec przypadał na dzień [...] września 2016 r.
W związku z tym wyjaśnić należy, że ustawa o świadczeniach rodzinny szczegółowo i ściśle reguluje zarówno takie pojęcia jak: dochód rodziny i dochód członka rodziny a także określa, w jaki sposób kategorie te należy obliczać.
Zgodnie z art. 3 pkt 10 u.ś.r., okres zasiłkowy obejmuje okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Po myśli zaś art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r., dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny a dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ale z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 - 4b u.ś.r. Podkreślenia bowiem w tym miejscu wymaga, że obowiązkiem organu, rozpoznającego wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, jest ustalenie prawa do świadczeń na podstawie dochodu, jak najbardziej zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodzinę w dacie składania wniosku (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1283/14, LEX nr 2081106 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SA/Go 713/16, LEX nr 2151024).
Zastosowane w omawianej ustawie rozwiązania prawne nie mają bowiem na celu, aby organy orzekały w oparciu o dane odnoszące się do przeszłości a wręcz przeciwnie, aby brały pod uwagę sytuację faktyczną, jak najbliższą dacie orzekania. Przyjęcie zaś, że dochód członka rodziny ustala się m.in. w oparciu o przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jest jedynie sposobem bardziej wszechstronnego a zatem bardziej miarodajnego poznania sytuacji materialnej danej osoby i jej rodziny. Pozwala bowiem na dokonanie ustaleń, odnoszących się do pewnego, dłuższego czasu, a jednocześnie bliskiego dacie orzekania. Skorygowanie jednak wysokości dochodów osiągniętych w okresie minionym, poprzez uwzględnienie danych, odnoszących się do dochodów, jak najbardziej aktualnych bo osiągniętych po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 5 ust. 4b u.ś.r.) dobitnie dowodzi, że intencją ustawodawcy było, aby organ w tego rodzaju sprawach brał pod uwagę sytuację wnioskodawcy i jego rodziny jak najbardziej bieżącą.
Temu również służy regulacja zawarta w art. 5 ust. 7 u.ś.r.
Zgodnie z w/w przepisem, w przypadku, gdy członek rodziny jest umieszczony w pieczy zastępczej lub w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, ustalając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, nie uwzględnia się osoby umieszczonej w pieczy zastępczej lub instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie.
Trafnie w tym względzie zwraca uwagę skarżące Kolegium, że użycie w w/w przepisie czasu teraźniejszego w odniesieniu do stanu, w jakim znajduje się członek rodziny przebywający w placówce zapewniającej całodobowe utrzymanie ("jest umieszczony") dobitnie świadczy o tym, że przepis ten nie odnosi się – jak przyjął to Sąd Wojewódzki – do roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy, na jaki wniesiono wniosek – a odnosi się do stanu aktualnego, to jest istniejącego w dacie składania wniosku. W przeciwnym bowiem wypadku, to jest, jeśli przebywanie członka rodziny w tego rodzaju placówce miałoby się łączyć z rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, na jaki jest składany obecnie wniosek, to ustawodawca przepis ten zredagowałby w sposób, że w przypadku, gdy członek rodziny "był" umieszczony w pieczy zastępczej lub w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie to ustalając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, nie uwzględnia się tego rodzaju osoby.
Z tych powodów, ponieważ było rzeczą niesporną, iż wniosek w sprawie został złożony w dniu 4 września 2014 r. i odnosił się do okresu zasiłkowego 2014/2015 a od [...] stycznia 2014 r. R. K. (mąż skarżącej) przebywał w Zakładzie Karnym w S. i koniec orzeczonej wobec niego kary przypadał na dzień 8 września 2016 r., to tym samym R. K. nie mógł być w tym wypadku uwzględniony jako członek rodziny wnioskodawczyni. Wobec tego zasadnie organ nie brał również pod uwagę jego ewentualnych dochodów osiągniętych w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w 2013 r.
W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 w zw. art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 207 § 2 p.p.s.a.