Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1915/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2188/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. Ś.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] 2003 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2003 r.) Prezydent [...] (dalej Prezydent bądź organ I instancji) odmówił H. Ś.-K. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części gruntu o powierzchni 20 m2 (resztę dawnej nieruchomości KW nr [...], ciąg dalszy nr [...]), aktualnie wchodzącej w skład działki o nr [...] z obrębu [...] (na skutek omyłki pisarskiej organ wskazał działkę [...]) położonej w [...] przy skrzyżowaniu ulic [...]. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że przedmiotowy grunt został przeznaczony na cele publiczne – znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...], a zatem korzystanie z gruntu przez spadkobiercę dawnego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego.

Dnia 20 września 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek H. Ś.-K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] 2003 r. nr [...], ze względu na rażące naruszenie prawa tą decyzją. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że wykładnia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279 ze zm., dalej dekret) nie wyłącza możliwości przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przeznaczonej na cele publiczne. Wskazał, że w zakwestionowanej decyzji Prezydent nie wyjaśnił przyczyn przewlekłości, czym naruszył dyspozycję art. 8, 11, 12 § 1, art. 35, 107 kpa i art. 45 Konstytucji RP.

Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź SKO) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2003 r., uzasadniając to brakiem w kwestionowanej decyzji wady rażącego naruszenia prawa.

Dnia 6 października 2011 r. wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego W [...] wniosek H. Ś.-K. o ponowne rozpoznanie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) utrzymało w mocy swą decyzję z [...] 2011 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2003 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej następuje w trybie art. 156 § 1 kpa, który w sposób wyczerpujący reguluje podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Strona zarówno we wniosku z dnia 1 września 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosiła, że decyzja Prezydenta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wskazując przy tym, że rażącym naruszeniem prawa jest długi okres bezczynności organu rozstrzygającego sprawę.

Organ odwoławczy stwierdził, że pojęcie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem wykładni sądów administracyjnych, w której to wykładni sądy były zgodne z tym, że rażące naruszenie prawa ma miejsce w sytuacjach nadzwyczajnych i winno służyć do eliminowania decyzji bezwarunkowo sprzecznych z przepisami prawa materialnego oraz procesowego, bez konieczności dokonywania jakiejkolwiek wykładni przepisów. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem środkiem, który ma na celu wykluczenie wadliwych, rażąco sprzecznych z prawem decyzji, jest to środek nadzwyczajny, którego celem nie jest usuwanie decyzji niekorzystnych dla strony. Dlatego niesłuszny jest argument strony mówiący o tym, że gdyby organ załatwił sprawę rzetelniej, to zapewne rozstrzygnięcie byłoby inne. Zdaniem SKO, takie domniemanie jest tu całkowicie bezpodstawne.

Kolegium, podobnie jak organ I instancji uważa, że w przedmiotowej sprawie brak jest bezpośredniego powiązania między rozstrzygnięciem decyzji, a naruszeniem przepisów prawa. Reasumując powyższe rozważania organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zestawienie treści decyzji z [...] 2003 r. z treścią art. 35 § 3 kpa nie doprowadziło do spełnienia się przesłanki dotyczącej oczywistego i rażącego naruszenia prawa. Przewlekłość oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli należy do wadliwości, które winny być "wzruszane" [winno być "kontrolowane"] w trybie zwykłym. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest natomiast nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, nie mającym zastosowania w opisywanej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia pozostałych przepisów tj. art. 8, 11, 12 § 1, art. 107 kpa i art. 45 Konstytucji RP przez Prezydenta w decyzji z [...] 2003 r., Kolegium uznało, że jak wskazuje art. 7 ust. 2 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina uwzględni wniosek jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.

Prezydent w decyzji z [...] 2003 r. wskazał na to, że grunt obecnie przeznaczony jest na cele użyteczności publicznej, tj. znajduje się w linii rozgraniczającej ulicy Wroniej, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W sposób wyczerpujący wyjaśnił powód swego rozstrzygnięcia i dlatego podniesione zarzuty są bezpodstawne. W kwestii dotyczącej bezczynnego i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta, jak słusznie zauważył organ I instancji, przewlekłe prowadzenie postępowania nie może być przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem instrumentem ochrony przed przewlekłym postępowaniem jest skarga na bezczynność organu administracji a nie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

Od decyzji z [...] 2012 r. H. Ś.–K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie, podczas gdy stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności uzasadniał zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, tj. wydania decyzji z: a) rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj.: art. 8 kpa przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do organów Państwa; art. 12 § 1, art. 35 § 3 kpa przez niedochowanie obowiązku wnikliwego i szybkiego załatwienia sprawy; b) rażącym naruszeniem przepisów prawa ustrojowego, tj. art. 45 Konstytucji RP przez uchybienie obowiązkowi rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki; c) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu przez błędne przyjęcie, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej wyłączyło możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji;

1. 2) stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2003 r., względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
2. 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że niezależnie od tego, że zaskarżona decyzja jest błędna, co do istoty zawartego w niej rozstrzygnięcia, w toku postępowania miały miejsce poważne uchybienia przepisom prawa administracyjnego procesowego, skutkiem których zaskarżona decyzja nie może się ostać. Skarżąca podała, że sąd administracyjny rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a nie według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W tożsamej sprawie jak w niniejszym postępowaniu, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchwałą składu siedmiu sędziów z 28.11.2008 r., I OPS 5/08 (ONSAiWSA 2009/2/18, dalej uchwała I OPS 5/08) wyjaśnił, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Zdaniem skarżącej, orzeczenie to ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem w zaskarżonej decyzji powodem odmowy ustanowienia na rzecz H. Ś.-K. prawa użytkowania wieczystego do części gruntu o powierzchni 20 m2 będącego częścią działki ewidencyjnej nr[...] z obr. [...] nieruchomości położonej w [...] w liniach rozgraniczających ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] było właśnie stwierdzenie przez Prezydenta, że ten grunt został przeznaczony na cele publiczne. Uchwała I OPS 5/08 stanowi wprost przeciwnie do stwierdzenia Prezydenta zawartego w zaskarżonej decyzji, która stała się zasadą prawną, a które to stwierdzenie Prezydenta było podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawczyni. Zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym bowiem wydana została z rażącym naruszeniem prawa – art. 7 ust. 2 dekretu. Nawet gdyby uznać, że korzystanie z przedmiotowego gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem według planu zabudowania, to w dniu złożenia wniosku w 1948 r. i przez jeszcze długi czas, tj. do 28 września 1992 r., w którym został wydany miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego [...], na który powoływał się Prezydent w decyzji z [...] 2003 r. w miejscu położenia przedmiotowego gruntu przy ul. [...] w [...] znajdował się dom wielorodzinny w postaci kamienicy, a później ruiny, przy czym w dalszym ciągu były to nieruchomości z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Oczywistym jest, że na przestrzeni 50 lat owa nieruchomość, tj. nieruchomość położona w atrakcyjnej części stolicy - w centrum Warszawy, została zagospodarowana przez Państwo zgodnie z art. 1 dekretu, a więc w celu odbudowy i dalszej rozbudowy stolicy zgodnie z potrzebami narodu i w związku z tym została objęta planem zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne, tj. na ulicę. Gdyby Prezydent rozpoznał wniosek spadkodawcy skarżącej o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego wcześniej, a nie po 55 latach, wówczas treść wydanej decyzji nie byłaby odmowna. Prezydent w żaden sposób nie odniósł się do faktu, że od złożenia przez poprzednika prawnego skarżącej, tj. M. B. stosownego wniosku do Zarządu Miejskiego [...] o przyznanie własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] (tj. od dnia 22 kwietnia 1948 r.) do dnia wydania zaskarżonej decyzji przez Prezydenta (tj. do dnia [...] 2003 r.) postępowanie trwało ponad 55 lat. Organ po prostu stwierdził, że "korzystanie z tego gruntu przez spadkobiercę d. właściciela nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego". Prezydent w żaden sposób nie wyjaśnił przyczyny tak rażąco przewlekłego postępowania (ponad 55 lat), które w istotny i pewny sposób wpłynęło na wydane rozstrzygnięcie i przyczyniło się do powstania ogromnej szkody na osobie i majątku skarżącej. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 12, art. 35 § 3 kpa przez nie dochowanie obowiązku wnikliwego i szybkiego załatwienia sprawy. Została naruszona naczelna zasada wyrażona w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, tj. prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. To na organie ciąży obowiązek terminowego załatwiania sprawy, które między innymi przyczyniłoby się do realizacji jednej z zasad obowiązujących również w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 8 kpa, tj. na prowadzeniu przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zdaniem skarżącej, oba wyżej powołane przepisy kpa zostały w rażący sposób naruszone przez Prezydenta w decyzji z [...] 2003 r. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, że przewlekłość i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli należy do wadliwości, które winny być wzruszane z trybie zwykłym. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Biorąc powyższe pod uwagę, niewątpliwie tak rażąco przewlekłe postępowanie w istotny i pewny sposób wpłynęło na wydane rozstrzygnięcie i przyczyniło się do powstania ogromnej szkody na osobie i majątku skarżącej. Na skutek tak przewlekłego postępowania postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej o przyznanie odszkodowania za utraconą nieruchomość zostało przez organ administracji zawieszone, z uwagi na konieczność rozpatrzenia w pierwszej kolejności nierozpoznanego ówcześnie jeszcze wniosku matki skarżącej, w sprawie przedmiotowego ustanowienia na jej rzecz prawa wieczystego użytkowania na tej nieruchomości. Tym samym dalsze ostateczne nieprzyznanie skarżącej odszkodowania z uwagi na przeznaczenie gruntów w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne - na ulicę, było niewątpliwie skutkiem tak rażąco przewlekle prowadzonego postępowania w sprawie rozpoznania wniosku złożonego w 1948 r. Powoływane przez Kolegium postępowanie w przedmiocie przewlekłości postępowania może być wszczęte przez stronę w postępowaniu administracyjnym, w związku z tym, jest uprawnieniem strony, a nie jej obowiązkiem, ani przesłanką usprawiedliwiającą rozpoznawanie przez organ administracji publicznej postępowania po 55 latach od jego wszczęcia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymało prezentowane dotychczas stanowisko w sprawie.

W piśmie ustosunkowującym się do odpowiedzi na skargę z 21 marca 2013 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie jako dowodów w sprawie pism i decyzji wskazanych w piśmie na dowód tego, że w identycznym stanie faktycznym Minister Gospodarki Przestrzennej dnia 9 listopada 1994 r. stwierdził nieważność decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej, gdzie organ dekretowy w przypadku innej strony odmówił uwzględnienia wniosku dekretowego z powołaniem się na przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo przemysłowe – a więc również na cele publiczne poprzedniego ustroju. W dalszej części pisma skarżąca podtrzymała argumentację skargi.

Dodatkowo wskazała, że załatwienie sprawy po upływie ustawowych terminów sąd administracyjny kwalifikuje jako rażące naruszenie przepisów i uchybienie (wyrok NSA z 26.2.1996 r., SA/Ka 2892/94). Podniosła, że źródłem wad wyliczonych w art. 156 § 1 kpa może być naruszenie także przepisów prawa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dacie wydania decyzji z 31 lipca 2003 r. Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy, zatwierdzonym przez Radę Warszawy uchwałą nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. (Dz. Urz. Wojew. Warszawskiego nr 15, poz. 184 ze zm., dalej Plan z 28 września 1992 r.) teren nieruchomości położonej przy ul. [...] był przeznaczony pod funkcje usługowo–mieszkaniowe (C-1.2.). Z pisma z 9 stycznia 2001 r. nr [...] Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Dzielnicy Wola Gminy Warszawa-Centrum wynika, że dawna nieruchomość hipoteczna nr [...] przy ul. [...] wchodziła w skład kilku działek ewidencyjnych, w tym w zakresie pow. 20 m2 w skład działki nr [...] przy ul. [...] - drogi lokalnej, skomunalizowanej decyzją Wojewody [...] z [...] 1992 r. nr [...]. Z dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w aktach sprawy załączonej do pisma z 27 sierpnia 2001 r. nr [...] Urzędu [...] (wypisu z rejestru gruntów i mapy z zaznaczonymi granicami nieruchomości dekretowej) wynika, że działka nr [...] stanowiła drogę będącą we władaniu Zarządu [...].

Wobec tego zgodzić należało się z Kolegium, że skoro część działki nr [...] o pow. 20 m2 w dacie wydania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji znajdowała się w granicach ulicy miejskiej, to nie można uznać, że spadkobierca dawnego właściciela gruntu miał możliwość pogodzenia korzystania z gruntu z przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu. Ul. Wronia była ulicą ogólnodostępną, położoną blisko ścisłego centrum [...], połączoną z siecią dróg miejskich, w tym bezpośrednio z ul. [...], będącą wówczas drogą publiczną o statusie drogi powiatowej (załącznik nr 2 ark. 4 uchwały z dnia [...] 2002 r. nr [...] Rady Powiatu [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych na obszarze powiatu warszawskiego - Dz. Urz.

Wojew. Mazow. nr 275, poz. 7162 ze zm.). Nie można pominąć i tego, że z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu wówczas obowiązującym (Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.) wynikało, że droga (ulica miejska) przeznaczona jest do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych i do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Trudno sobie wyobrazić, by z części nieruchomości o przeznaczeniu drogowym ogólonodostępnym mogła korzystać prywatna osoba z wyłączeniem innych osób np. przez umowne wyłączenie przeznaczenia takiej kategorii rzeczy jakie wynika z powołanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych, definiujących drogę będącą ulicą miejską (art. 233 i art. 239 kc w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy [o gospodarce nieruchomościami ]).

Kolegium trafnie wskazało, że kwestionowanej decyzji z [...] 2003 r. nie można zarzucić działania o charakterze rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji zauważył, że w niniejszej sprawie nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności kwestionowanej decyzji Prezydenta podnoszone naruszenia art. 8, 12 § 1, art. 35 § 3 kpa, art. 45 Konstytucji RP sprowadzające się do tego, że gdyby organ do 28 września 1992 r. załatwił wniosek dekretowy, to skarżąca uzyskałaby prawo użytkowania wieczystego. Zdaniem Sądu, zagadnienia dotyczące tego, czy organ działał w sprawie opieszale i czy skarżąca w związku z tym poniosła szkodę, wykraczały poza przedmiot sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2003 r. Skarżąca pomija to, że w postępowaniu nadzorczym rolą SKO było zbadanie legalności kwestionowanej decyzji Prezydenta; wyjaśnienie, czy w decyzji tkwią wady o charakterze kwalifikowanym. Organ nadzoru nie był uprawniony do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy, w innym zakresie. Kolegium nie mogło prowadzić postępowania wyjaśniającego na okoliczność tego, czy organ rozpoznający wniosek dekretowy był bezczynny w załatwieniu sprawy, czy gdyby w odpowiednim czasie wydał decyzję to wniosek dekretowy zostałby uwzględniony, czy brak wydania decyzji przed 1992 r. był spowodowany winą organu, czy strona w związku z tym poniosła szkodę i czy między zachowaniem organu, a poniesioną szkodą istniał związek przyczynowo-skutkowy. Te kwestie wykraczały poza przedmiot sprawy nadzorczej, a wobec tego zarzuty sformułowane w tym zakresie mogłyby być skuteczne, ale w sprawie ze skargi na bezczynność organu.

Sąd I instancji nie kwestionuje tego, że wnoszenie środków prawnych, mających na celu zwalczanie opieszałości organu jest uprawnieniem strony. Sąd zwrócił jednak uwagę, że obecny pełnomocnik skarżącej reprezentuje ją od wielu lat (był jej pełnomocnikiem już w marcu 1991 r., co wynika z pełnomocnictwa z 4 marca 1991 r. i wniosku o podjęcie postępowania z 18 marca 1991 r.). Z akt sprawy wynika, że w 1992 r. skarżąca domagała się przyznania odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...], a nie uzyskania prawa użytkowania wieczystego, co potwierdza pismo jej pełnomocnika z 10 grudnia 1992 r. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącej korzystał ze skargi na bezczynność organu w sprawie o odszkodowanie za przejęcie gruntu dekretowego (skarga z 21 lipca 2007 r.). Rozpatrzenia wniosku z 1948 r. o zwrot nieruchomości pełnomocnik skarżącej sformułował dopiero w 2002 r. (pismo z 3 lipca 2002 r.). Jeśli skarżąca uważała, że postępowanie toczące się z wniosku z 1948 r. prowadzone było przez Prezydenta w sposób naruszający terminy załatwiania spraw lub jej prawo do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, to służyły jej odpowiednie środki prawne - zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 kpa), skarga na przewlekłe załatwianie sprawy przez organ lub jego pracownika (art. 227 kpa), skarga na bezczynność organu (dawny art. 216 kpa).

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że niniejsza sprawa była tożsama ze sprawą, w której podjęto uchwałę I OPS 5/08. W tamtej sprawie chodziło o przeznaczenie gruntu pod działalność usługową (prowadzenie kursów dla kierowców, zakładu fryzjerskiego, sklepu obuwniczego, schroniska dla samotnych kobiet), a nie pod drogę. Argumentacja uchwały I OPS 5/08 dotyczy decyzji dekretowej podjętej w 1950 r., a więc odnosi się do zupełnie innego stanu prawnego. Uszło uwadze skarżącej, że Prezydent przy rozpoznawaniu sprawy nie mógł działać zgodnie z wytycznymi NSA, ponieważ tej uchwały w 2003 r. nie było.

Nie można pominąć i tego, że w uchwale I OPS 5/08 zwraca się uwagę na rozbieżności orzecznicze dotyczące tego jak należy oceniać przeznaczenie gruntu pod użyteczność publiczną na tle przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Skoro sądy administracyjne nie były jednolite w tej kwestii, to nie można zarzucić organowi administracji, że rażąco naruszył prawo przy wydawaniu decyzji. Rażące naruszenie prawa dotyczy bowiem takich uchybień, gdzie organ w sposób oczywisty narusza przepis prawa. Uchybienia tego rodzaju nie dotyczą błędów w wykładni prawa. Zwrócił na to zresztą uwagę NSA w końcowej części uzasadnienia uchwały I OPS 5/08 wskazując, że przyjęcie zaprezentowanego w uchwale stanowiska, co do wykładni przepisu art. 7 ust. 2 dekretu nie oznacza, że tym samym inne rozumienie tego przepisu stanowiło rażące naruszenia prawa.

Sąd odmówił dopuszczenia dowodów wnioskowanych w piśmie skarżącej z 21 marca 2013 r., ponieważ powoływane przez skarżącą pisma i decyzje były wydawane w innych sprawach administracyjnych. Z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej znaczenie miał stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dniu wydania zaskarżonej decyzji – decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...], dla której cezurą był stan prawny i faktyczny z daty wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta [...]. Sąd administracyjny nie dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przez porównanie kontrolowanej decyzji z decyzjami wydawanymi w innych sprawach, podejmowanych w innym czasie, czy w innym stanie faktycznym.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiodła H. Ś.-K. reprezentowana przez reprezentowana przez r.pr. I. C., zarzucając naruszenie:

1. I. prawa materialnego:
2. a) niewłaściwe odpowiednie zastosowanie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, przez niezastosowanie naczelnej zasady o obowiązku rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez organy administracyjne;
3. b) niewłaściwe zastosowanie art. 2 Konstytucji RP przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naczelnej zasady, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej" i wywodzącej z niej zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, bowiem przyjęcie że wydanie odmownej decyzji w przedmiocie ustanowienia własności czasowej przez organ administracyjny po 55 latach postępowania mimo złożenia w tym przedmiocie w terminie wniosku w 1948 r. i z uwagi na treść uchwały składu siedmiu sędziów z 26.11.2008 r. I OPS 5/08 (ONSAiWSA 2009/2/18), która winna była być respektowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przy wydawaniu decyzji administracyjnej w dniu [...] 2012 r. [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2003 r.;
4. c) błędną wykładnię naczelnej zasady wyrażonej art. 32 Konstytucji RP o obowiązku równego traktowania wszystkich przez władze publiczne, przejawiająca się przyjęciem przez Sąd I instancji, że "rozpatrzenie wniosku z 1948 r. pełnomocnik skarżącej sformułował dopiero w 2002 r.", w wyniku czego wniosek spadkobiercy skarżącej z 1948 r. bez ponownego wezwania organu do rozpoznania w 2002 r. mógł nie doczekać się rozpoznania;
5. d) niezastosowania art. 32 Konstytucji RP przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że wytyczne uchwały I OPS 5/08 odnoszą się wyłącznie do przeznaczenia nieruchomości (gruntu) pod działalność usługową, co w konsekwencji powoduje uchybienie naczelnej zasadzie "obowiązkowości" równego traktowania wszystkich przez władze publiczne;
6. e) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej wyłączyło możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej;
7. II. przepisów postępowania:
8. - art. 3 § 1 ppsa i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej pusa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez mylne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2003 r. mimo, że stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji co do której toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uzasadniał zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. decyzja ta została wydana z:
9. 1. rażącym naruszeniem prawa procesowego:
10. a) art. 8 kpa przez uchybienie przez Sąd I instancji zasady wyrażonej w art. 8 kpa przez uznanie, że prowadzenie rzeczonej sprawy przez organ administracyjny nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa i nie naruszało zasady zaufania obywateli do władzy publicznej w związku z brakiem podjęcia przez ponad 55 lat przez organ administracyjny postępowania wszczętego z wniosku 1948 r.;
11. b) art. 9 kpa przez uznanie, że organy administracji publicznej nie mają obowiązku czuwać nad tym, by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, bowiem w ocenie sądu I instancji w niniejszej sprawie dopiero na skutek złożenia przez pełnomocnika ponaglającego wniosku o rozpatrzenie wniosku o przyznanie własności czasowej złożonego w terminie w 1948 r. przez poprzednika prawnego skarżącej, organ administracji - Prezydent [...] mógł w 2003 r. rozpoznać wniosek złożony z 1948 r.;
12. c) art. 12 "ust." [winno być "§"] 1 i art. 35 § 3 kpa przez nie uwzględnienie przez Sąd I instancji w szczególności faktu, że wydanie decyzji o odmowie przyznania własności czasowej stanowiło rażące naruszenia prawa przez niezałatwienie sprawy w terminie, przy czym przewlekłość ta miała decydujący wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy;
13. d) art. 104 "ust. 1" w zw. art. 45 ppsa przez nie dopuszczenie przez Sąd I instancji na rozprawie dnia 12 kwietnia 2013 r. dowodów zawnioskowanych przez skarżącą w piśmie z 21 marca 2013 r., wykazujących, że w podobnej sprawie do niniejszej, w wyniku wniosku złożonego w 1949 r. o przyznanie własności czasowej do gruntu położonego w [...], objętego dekretem z dnia 26 października 1945 roku, organ administracji publicznej I instancji w orzeczeniu z 1951 r. i II instancji w decyzji z 1952 r., odmówił przyznania własności czasowej gruntu, a w 1994 r. Minister Gospodarki Przestrzennej stwierdził nieważność tych orzeczenia i decyzji, co w konsekwencji wskazuje, że w sprawach rozpoznanych przez organy administracyjne w terminach przewidzianych w kpa strona uprawniona do składania wniosku o przyznanie własności czasowej, której odmówiono przyznania jej własności czasowej do gruntu kilka lat po złożonym wniosku z uwagi na przeznaczenie gruntu, uzyskała stwierdzenie nieważności tych orzeczenia i decyzji, o co w niniejszej sprawie wnosiła skarżąca;
14. 2. rażącym naruszeniem prawa ustrojowego w związku wskazanym rażącym naruszeniem prawa procesowego:
15. a) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez uchybienie przez Sąd I instancji wskazania, że rozpoznanie przez organ administracji sprawy z wniosku "spadkobiercy" [winno być "spadkodawcy"] skarżącej z 1948 r. po upływie 55 lat, nie godzi w jedną z zasad konstytucyjnych że "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd";
16. b) art. 2 Konstytucji RP przez uchybienie wywiedzionej z niego zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa;
17. c) art. 32 Konstytucji RP przez uchybienie obowiązkowi równego traktowania przez władze publiczne wskazując, że obywatel nie reprezentowany przez pełnomocnika i/lub reprezentowany przez niego w późniejszym postępowaniu, w sprawach w których przepisy prawa nie regulują takiego obowiązku, może ponosić negatywne konsekwencje wydania decyzji administracyjnej podczas uchybienia przez te organy przepisom regulującym wydanie decyzji administracyjnej.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o:

1. - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;
2. - zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, z 2014, poz. 543, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zbadał zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 ppsa i art. 1 § 2 pusa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, okazał się być nieusprawiedliwiony. W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczony, bowiem organ w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, dalej Komentarz 2014, s. 651-652, nb 13 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo NSA i SN).

Skoro ustawodawca przewidział odrębność postępowań ze skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1 § 2 art. 3 ppsa) – w tym rozstrzygające w przedmiocie nieważności, od postępowań w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowań w przypadkach określonych w punktach 1-4a (pkt 8 § 2 art. 3 ppsa), to nie ulega wątpliwości, że organ rozstrzygający w przedmiocie nieważności decyzji, nie może badać bezczynności bądź przewlekłości postępowania w przypadku określonym w punkcie 1. Z tej przyczyny przesłanki bezczynności bądź przewlekłości postępowania nie mogą stanowić przesłanki nieważności decyzji.

W nauce utrwalony jest pogląd, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie ograniczono sankcji nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wyłącznie do naruszenia przepisów prawa materialnego. Generalnie zasadne założenie, że sankcja nieważności decyzji wydanej z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa materialnego, nie może wyłączyć zastosowania sankcji nieważności decyzji wydanej z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa procesowego.

W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP bądź Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r.). Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1 s. 25-28). Przepisy prawa procesowego nie regulują treści materialnoprawnej, lecz regulują tryb ustalenia wystąpienia hipotetycznego stanu faktycznego, zapisanego w normie prawa materialnego, w sprawie będącej przedmiotem danego postępowania administracyjnego.

Naruszenie procesowego prawa administracyjnego może mieć różny ciężar – od kwalifikowanego do niekwalifikowanego. Ciężar naruszenia przepisów prawa procesowego musi być powiązany z istotą procesu, jako zorganizowanego ciągu czynności procesowych organów administracji publicznej. Dla wypracowania gradacji wad uwzględnia się sposób uregulowania czynności procesowych organów administracji publicznej przepisami prawa procesowego. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy należy wziąć pod uwagę czynności procesowe organów administracji publicznej nakazane przepisami prawa, których niepodjęcie lub podjęcie z naruszeniem przepisów prawa stanowi rażące naruszenie prawa. Celem wszystkich czynności procesowych jest rozpoznanie sprawy przez ustalenie jej stanu faktycznego, dającego umocowanie prawne do rozstrzygnięcia sprawy przez wyprowadzenie konsekwencji prawnej przyjętej w normie prawa materialnego.

Przy wspólnym celu materialnoprawnym przepisy prawa procesowego w różny sposób wiążą organy administracji publicznej – pozostawiając im ocenę dokonania czynności procesowych i oceny formy tych czynności bądź bezwzględnie wiążąc organy, pozbawiając je swobody w ocenie. Tak zróżnicowana regulacja jest podstawą do ustalenia gradacji wadliwości procesowej: od ciężkiej, kwalifikowanej wadliwości, do nieistotnej. Ustawodawca enumeratywnie wskazuje podstawy wznowienia postępowania, klasyfikowane jako ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania, z tego względu, że otwierają zastrzeżenia co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, jeśli okażą się zasadne, dają podstawę do stosowania sankcji wzruszalności – uchylenia decyzji (art. 151 § 1 pkt 2 kpa). W podstawach wznowienia postępowania wskazuje się czynności nakazane prawem (czynność obligatoryjnego wyłączenia pracownika, organu, członka organu kolegialnego; czynności zapewnienia stronie (stronom) udziału w postępowaniu – art. 10 § 1 kpa; czynności nakazane prawem ustalenia stanu faktycznego).

Wyliczone czynności nie stanowią regulacji zamkniętej. Przepisy prawa procesowego zawierają także czynności nakazane prawem, nie objęte podstawami wznowienia. Takie ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania, nie objęte sankcją wzruszalności, stanowią rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Stanowiąc o zastosowaniu sankcji nieważności decyzji z tego powodu, nie ograniczono w kpa rażącego naruszenia prawa wyłącznie do przepisów materialnoprawnych. Brak podjęcia nakazanych czynności procesowych bądź czynności nakazane podjęte wbrew prawu procesowemu należy objąć pojęciem rażącego naruszenia prawa. Nakazane czynności procesowe wobec strony (stron) postępowania to czynności powiązane z układem podmiotowym postępowania i prawem strony (stron) postępowania obrony interesu prawnego w postępowaniu (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/45-54; J. Borkowski, Komentarz 2014, s. 667, nb 36).

W doktrynie podnosi się, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli godzą one dotkliwie w uprawnienia stron (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO 1997, s. 104). Za uwzględnieniem skargi kasacyjnej nie przemawiał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.2.1996 r., SA/Ka 2892/94, Lex 26779 (dalej wyrok SA/Ka 2892/94). W rzeczywistości, choć NSA w uzasadnieniu wyroku zgodził się z zarzutem, że przeprowadzone w tej sprawie postępowanie przed organem II instancji naruszało w sposób rażący przepis art. 172 kpa (który wskazywał, że organ odwoławczy powinien załatwić sprawę nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od złożenia odwołania – przepis ów obowiązywał od 28 marca 1980 r. i utracił moc z dniem 1 stycznia 1998 r.). Termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym w sprawach zobowiązań podatkowych był dwukrotnie dłuższy niż w trybie ogólnym przewidzianym w art. 36 § 3 kpa i wynosił dwa miesiące od dnia otrzymania odwołania.

Rozpoznanie przez Izbę Skarbową odwołań od decyzji wydanych w lipcu 1991 r. dopiero w dniu 14 września 1994 r. a więc po upływie 3 lat naruszało przepisy postępowania administracyjnego. W realiach tej sprawy to niewątpliwe uchybienie nie mogło jednak prowadzić do uchylenia zaskarżonych decyzji, gdyż nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 207 § 2 pkt 3 kpa). Tym samym – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – wyrok SA/Ka 2892/94 przemawia za przyjęciem, że tego typu naruszenie prawa stanowi nieistotne naruszenie przepisów prawa procesowego, które nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną (B. Adamiak – op. cit. PiP 2012/3/54). Także w doktrynie jednoznacznie wskazywano, że termin ustanowiony w art. 172 kpa jest terminem maksymalnym, którego przekroczenie rodzi skutki określone w art. 36-38 kpa (J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. 1985, s. 254 – uwaga do art. 172).

Uwadze autora skargi kasacyjnej uszło, że zgodnie z art. 207 § 3 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wyroku SA/Ka 2892/94), "sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1", a w sprawie kontrolowanej wyrokiem SA/Ka 2892/94, takiej nieważności nie stwierdził, mimo że nieważność postępowania miał obowiązek brać pod rozwagę z urzędu (art. 207 § 1 i 3 kpa w brzmieniu ówcześnie obowiązującym). Charakterystyczne, że autor skargi kasacyjnej nie przywołuje innych wyroków NSA, które w jego ocenie przemawiałyby za uznaniem, że bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania mogło stanowić przesłankę nieważności decyzji.

Okoliczność ta może być badana wyłącznie w postępowaniu ze skargi na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania, wraz ze skutkami prawnymi orzekania w trybie odrębnym w stosunku do postępowania nieważnościowego.

Wskazywany dwukrotnie w petitum skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nie jest wzorcem relewantnym w kontrolowanej sprawie, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 31 lipca 2003 r. Wzorzec ten mógłby być relewantny w ewentualnej sprawie o bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 149 § 1 ppsa). Autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie prawa każdego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Norma ta, zawarta w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (która weszła w życie 17 października 1997 r.; art. 243 Konstytucji RP), stanowi odpowiednik art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisana w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.; P. Hofmański, A. Wróbel w: red. L. Garlicki, Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Komentarz, C.H. Beck 2010, dalej Konwencja. Komentarz, t. I, s. 244; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 291, nb 12). Konwencja weszła w życie dnia 8 września 1953 r., a wobec Rzeczypospolitej Polskiej dnia 19 stycznia 1993 r. (L. Garlicki, Konwencja. Komentarz, t. I, s. 5-6, nb 3, 7). Regulacji takiej nie zawierała w szczególności Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.), ani utrzymane w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. nr 7, poz. 22 ze zm.), bowiem stanowiła ona – w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia o zasadności skargi kasacyjnej - jedynie, że: "1. Rozpoznawanie spraw przed wszystkimi sądami Rzeczypospolitej Polskiej odbywa się jawnie. Ustawa może określić wyjątki od tej zasady.

1. 2. Oskarżonemu poręcza się prawo do obrony. Oskarżony może mieć obrońcę z wyboru lub z urzędu" (art. 63 Konstytucji z 22 lipca 1952 r.).

Przed wejściem w życie w polskim porządku prawnym prawa każdego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, nie sposób przyjąć, że doszło do naruszenia tego prawa. Zagadnienie, czy doszło do naruszenia tego prawa po dniu wejścia w życie obu tych regulacji (konstytucyjnej i konwencyjnej), może być przedmiotem badań w sprawie ze skargi na bezczynność bądź przewlekłość postępowania.

Autor skargi kasacyjnej błędnie pomija istotne zmiany uregulowań prawnych, które miały miejsce w okresie od 22 kwietnia 1948 r. do 31 lipca 2003 r. Tymczasem nie sposób nie dostrzec, że w okresie od 22 kwietnia 1948 r. do dnia wydania decyzji z [...] 2003 r. zasadniczo zmieniały się regulacje procesowe i konstytucyjne, a także międzynarodowe.

W dacie złożenia wniosku przez E. M. B (22 kwietnia 1948 r.), ówcześnie obowiązujące rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm., dalej rpa), mimo że w art. 44, 68-70 rpa wprowadziło zasadę szybkości działania, nie zawierało uregulowań, realnie zapobiegających bezczynności bądź przewlekłemu prowadzeniu postępowania; za mało skuteczne uznawano żądanie przekazania sprawy do instancji wyższej w celu merytorycznego jej załatwienia (B. Graczyk, Postępowanie administracyjne. Zarys systemu z dodaniem tekstów podstawowych przepisów prawnych; s. 96-101, 103; J. Litwin – Przedmowa, W. Pr. 1953, s. s. V; J. Borkowski, Komentarz 2014, s. 240, nb 2). Mimo, że formalnie obowiązywała w tym czasie Konstytucja Marcowa, to wobec nie przywrócenia po wojnie Najwyższego Trybunału Administracyjnego, w istocie strony nie mogły skutecznie egzekwować prawa do szybkiego działania organów administracji państwowej.

Nie sposób mieszać normatywnego charakteru zasad zawartych w art. 45 ust. 1, art. 2, 32 [ust. 1] Konstytucji RP, z tezami propagandowymi, zawartymi w doktrynie politycznej bądź praktyce społecznej lat minionych, nawet jeśli część z nich była przywołana w Konstytucji PRL z 1952 r. W szczególności w art. 73 ust. 1 Konstytucji z 1952 r. ustrojodawca wskazał "Obywatele mają prawo zwracania się do wszystkich organów państwa ze skargami i zażaleniami". W ustępie 2 ustawodawca postanowił: "Skargi i zażalenia obywateli powinny być rozpatrywane i załatwiane szybko i sprawiedliwie. Winni przestrzegania albo przejawiający bezduszny i biurokratyczny stosunek do skarg i zażaleń obywateli pociągani będą do odpowiedzialności". O braku skutecznych środków ustawowych świadczy uchwała Rady Państwa i Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1950 r. w sprawie rozpatrywania i załatwiania odwołań, listów i zażaleń ludności oraz krytyki prasowej (MP z 1951 r. nr A-1, poz. 1; B. Graczyk – op. cit. s. 100).

O tym, że szereg zapisów Konstytucji PRL z 1952 r. nie miało charakteru normatywnego i nie podlegało jurydyzacji, przemawiała w szczególności praktyka, polegająca m.in. na tym, że nawet ustawy reformujące zasadniczo ustrój administracji publicznej, uchwalane były tego samego dnia, co nowelizacje Konstytucji PRL – formalnie (zgodnie z postulatami nauki prawa) aktu hierarchicznie wyższego. Przykładowo - dnia 9 grudnia 1973 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie Konstytucji PRL (Dz. U. z 1973 r. nr 47 poz. 275) i ustawa z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. z 1973 r. nr 47 poz. 276), zgodnie z którymi terenowymi organami administracji państwowej oraz organami wykonawczymi i zarządzającymi rad narodowych stali się: wojewodowie, prezydenci lub naczelnicy miast, naczelnicy powiatów, naczelnicy dzielnic i naczelnicy gmin (art. 1 pkt 3 powołanej ustawy o zmianie Konstytucji i art. 1 pkt 34 powołanej ustawy o zmianie ustawy o radach narodowych).

Hierarchia źródeł prawa w okresie przywołanym przez skarżącego była zachwiana – przykładowo zgodnie z art. XVI ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 94), "ustawą w rozumieniu kodeksu cywilnego jest każdy obowiązujący przepis prawa", co skutkowało tym, że zarządzenie ministra traktowane było jako lex specialis wobec najsilniej zakorzenionych w europejskiej kulturze prawnej instytucji uregulowanej przepisami kodeksu cywilnego. Dopiero orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, począwszy od 1980 r., i Trybunału Konstytucyjnego, począwszy od 1986 r., doprowadziło do wyeliminowania uchwał samoistnych Rady Ministrów z katalogu aktów normatywnych regulujących prawa i obowiązki obywateli, oraz do wcielania w życie postulatów doktryny w zakresie hierarchii źródeł prawa.

Wyrok nie narusza art. 2 Konstytucji RP. Na "zasadę zasad" – zasadę państwa demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego, składa się cały katalog zasad – w tym zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (W. Sokolewicz w: red. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2007, t. V, s. 10, uw. 2 do art. 2; B. Banaszak – op. cit. s. 24-27, nb 9 p. 2). Autor skargi kasacyjnej pomija to, że przyczyną zasadniczą sporu są zaszłości historyczne, a do prawa stanowionego przed wejściem w życie art. 1 Konstytucji RP z 22 lipca 1952 r., w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (która weszła w życie 31 grudnia 1989 r.), nie sposób odnosić standardów wypracowanych pod rządem zasady demokratycznego państwa prawnego. Nie załatwienie sprawy przez 55 lat, nie może być przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2003 r., skoro stanowić może wyłącznie przesłankę orzekania w odrębnym postępowaniu ze skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że uchwała 7 Sędziów NSA z 26.11.2008 r., I OPS 5/08, nie przemawiała za uznaniem skargi za zasadną. Sprawa, w której zapadła uchwała I OPS 5/08, nie była tożsama ze sprawą kontrolowaną w niniejszym postępowaniu. Uchwała I OPS 5/08 zapadła 5 lat i 3 miesiące po decyzji z [...] 2003 r. W uzasadnieniu uchwały I OPS 5/08 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym wskazał, że "Przyjęcie takiego stanowiska co do wykładni przepisu art. 7 ust. 2 tego dekretu nie oznacza, że tym samym inne rozumienie tego przepisu stanowiło rażące naruszenia prawa" (ONSAiWSA 2009/2/18, s. 31). Wojewódzki Sąd, przywołując argumenty z uregulowań odrębnych trafnie wskazał, że przeciwko uznaniu, że decyzja z [...] 2003 r. rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) przemawiało nie tylko przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej (pod drogi publiczne), ale także wyłączenie dróg publicznych z obrotu prawnego (s. 8, 9/10 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2188/12).

Z tych samych względów nie doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu. Żaden z argumentów przywołanych w skardze kasacyjnej nie prowadził do odmiennej wykładni, niż aprobowana zaskarżonym wyrokiem.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 32 [ust. 1] Konstytucji RP (s. 2, 4 i 7 skargi kasacyjnej). Autor skargi kasacyjnej przeinacza stanowisko Sądu I instancji – Wojewódzki Sąd nie przyznał, że "wnioskodawca, który nie posiada pełnomocnika (profesjonalnego czy nie), nie ma szans skutecznego dochodzenia swoich praw w postępowaniu ogólnoadministracyjnym". W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie wskazuje na brak uchybień ze strony organu dekretowego, który nie rozpoznał wniosku spadkodawczyni skarżącej z naruszeniem terminów z art. 68 ust. 1, 4 rpa, a jedynie trafnie podnosi, że – wbrew ocenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie – fakt ten nie stanowi przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wskazanie na zmienność wniosków i stanowiska skarżącej, w tym reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, nie stanowi o naruszeniu zasady równości.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że zastosowanie konkretnego kryterium te same podmioty mogą być uznane już to za "podobne" (co uzasadni ich równe traktowanie), już to za odmienne (co wyłączy odnoszenie do nich konsekwencji zasady równości). Kluczowy charakter dla rozważania zasady równości ma zawsze ustalenie "cechy istotnej", bo przesądza o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne lub odmienne (L. Garlicki Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2007, t. V, s. 6-7, uw. 6 do art. 32). Każda ze stron ma takie same szanse na skuteczne dochodzenie swych praw przed organem administracji publicznej bądź sądem. W postępowaniu administracyjnym różnice pomiędzy udziałem strony korzystającej pełnomocnika, w stosunku do strony nie korzystającej z pełnomocnika, to kwestia doręczeń (art. 40 § 2 kpa). Udział pełnomocnika profesjonalnego zwalnia organ od obowiązku szczególnych pouczeń (art. 9 kpa); wiąże się także z pewnością organu co do treści oświadczeń woli składanych w imieniu strony, które – jako pochodzące od profesjonalnego pełnomocnika – nie muszą być doprecyzowywane (co zdarza się w szeregu postępowań, gdy strona nie formułuje swych wniosków dostatecznie jasno). Takie sytuacje w kontrolowanej sprawie nie miały miejsca.

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego ugruntowany jest pogląd, że za działania i zaniechania pełnomocnika odpowiedzialność ponosi jego mocodawca. Strona (w wąskim tego słowa znaczeniu) ponosi odpowiedzialność za działania i zaniechania procesowe, podejmowane w toku postępowania sądowego przez stronę w szerokim tego słowa znaczeniu - w szczególności przez pełnomocnika procesowego (orzeczenie SN z 27.9.1935 r., C.III 258/35, OSP 1936 p. 150, akceptowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo, W. Pr. 1998 t. 1 s. 318 uw. 6; uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 18.9.1992 r., III CZP 112/92, OSNC 5/93/75, akceptowanej przez J. Gudowskiego w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, W. Pr. 2006 t. 1 s. 240 uw. 8).

Sąd I instancji nie "wytykał" (s. 7 skargi kasacyjnej), że jeśli strona chciała, by jej sprawa była rozpoznana we właściwym terminie, winna była wnieść skargę na bezczynność organu. Sąd I instancji trafnie podniósł, że jeśli "skarżąca uważała, że postępowanie toczące się z wniosku z 1948 r. prowadzone było przez Prezydenta [...] w sposób naruszający terminy załatwiania spraw lub jej prawo do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, to służyły jej odpowiednie środki prawne – zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 kpa), skarga na przewlekłe załatwianie sprawy przez organ lub jego pracownika (art. 227 kpa), skarga na bezczynność organu (dawny art. 216 kpa; przy uwzględnieniu kolejnych nowelizacji kpa w tej materii). Wojewódzki Sąd trafnie wskazał, że skarżąca korzystała z profesjonalnego pełnomocnika od 4 marca 1991 r.; że pismem z 18 marca 1991 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o podjęcie postępowania o odszkodowanie za część działki nr [...] przy ul. [...], zawieszonego dnia 14 listopada 1989 r. na wniosek strony (k. 31 akt administracyjnych); pismem z 10 grudnia 1992 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazała że jako osoba nie posiadająca spadkobierców, zainteresowana jest jedynie odszkodowaniem za nieruchomość położoną przy ul. [...]; obecnie w miejsce ustanowienia użytkowania wieczystego na tej nieruchomości, domaga się wyłącznie wypłaty odszkodowania pieniężnego (pismo w aktach administracyjnych); pismem z 3 lipca 2002 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o pilne rozstrzygnięcie o możności zwrotu lub niemożności zwrotu części nieruchomości wchodzącej w skład działki nr [...] położonej przy ul. [...], wpływa na możliwość podjęcia i zakończenia postępowania o odszkodowanie.

Mając na uwadze fakt, że wniosek pochodzi z 1948 r., słuszna wydaje się prośba o jego jak najszybsze rozpoznanie, zwłaszcza że fakt, iż na znacznej części nieruchomości zlokalizowane są drogi, przesądza o treści mającej zapaść decyzji (pismo w aktach administracyjnych).

Z przyczyn wyżej podniesionych, zarzut naruszenia art. 8, 9, 12 § 1 i art. 35 § 3 kpa, z uwagi na rozpoznanie wniosku dekretowego po ponad 55 laty od jego złożenia, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] 2003 r. Naruszenie zasad ogólnych, które mogły wpłynąć na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania, może być ocenione wyłącznie w odrębnym postępowaniu, na podstawie skargi z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 104 [który nie dzieli się na ustępy; s. 3 skargi kasacyjnej] w zw. z art. 45 ppsa. Nie ulega wątpliwości, że oba wskazane przepisy dają stronie możliwość składania wniosków i oświadczeń (w postaci pism) a nadto uzupełnień i sprostowań wniosków i oświadczeń (w postaci załącznika do protokołu). Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, skoro skarżąca skutecznie wnosiła pisma do Sądu. Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 106 § 3 i 5 ppsa przez nie przeprowadzenie zawnioskowanych w piśmie z 21 marca 2013 r. dowodów z odpisów dokumentów.

Wniosek dowodowy nie jest dla Sądu administracyjnego wiążący. Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 ppsa, co do zasady nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (wyrok NSA z: 7.2.2001 r., V SA 671/00, Lex nr 50129; 7.2.2006 r., II GSK 359/05, ONSAiWSA 2006/5/145, akceptowane przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 292-293, uw. 7).

Sąd nie miał obowiązku przeprowadzenia dowodów z odpisów dokumentów, obrazujących rozstrzygnięcie w innej sprawie nieważnościowej. Decyzja administracyjna w innej sprawie stanowi jedynie przykład aktu subsumcji – trafnego bądź nietrafnego. Decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej z [...] 1994 r. zapadła w całkowicie innym stanie faktycznym (wniosek dekretowy został rozpoznany i zapadły w postępowaniu zwykłym, pod rządem dawnych regulacji prawnych: orzeczenie z [...]1951 r. i decyzja z [...] 1952 r.; gdy decyzja z [...] 2003 r. zapadła już pod rządem Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.; ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską Konwencji i wielokrotnie nowelizowanego kpa) i nie pozostawała w jakimkolwiek związku z kontrolowanym postępowaniem nieważnościowym bądź postępowaniem zwykłym.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjna należało oddalić.