Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3073/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. C., K. C., A. C. i R. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego Warszawa A z dnia [...] stycznia 1977 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną w rejestrze pomiarowym ks. rob. [...] pod pozycją nr [...], o pow. 3702 m2, położoną w Warszawie przy ul. L., stanowiącą własność E. W. C. Zgodnie z lokalizacją szczegółową wywłaszczenie nastąpiło pod budowę "Wytwórni Antybiotyków" przy istniejących już Zakładach Farmaceutycznych "[...]" oraz strefę ochronną tego Zakładu.
Następnie, następcy prawni byłej właścicielki – J. C. i A. C.wnioskiem z dnia 27 maja 1991 r. zainicjowali postępowanie w przedmiocie zwrotu w/w nieruchomości. W toku tego postępowania wydana została decyzja Zastępcy Burmistrza Dzielnicy Warszawa B z dnia [...] stycznia 1992 r. stwierdzająca na podstawie art. 69 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30 z 1991 r. poz. 127 z późn. zm.), że objęta wnioskiem nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, a także decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1993 r. uchylająca decyzję Zastępcy Burmistrza Dzielnicy Warszawa B z dnia [...] lutego 1992 r. i umarzająca postępowanie pierwszej instancji ze wskazaniem, że właściwe do rozpatrzenia wniosku zwrotowego z dnia 27 maja 1991 r. nie są organy administracji samorządowej, lecz organy administracji rządowej.
W czasie trwania postępowania zwrotowego Kierownik Urzędu Rejonowego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r. po rozpatrzeniu wniosku T. Zakładów Farmaceutycznych "[...]" S. A. na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przekazał w użytkowanie wieczyste T. Zakładom Farmaceutycznym "[...]" S.A. grunt położony w Warszawie przy ul. F. [...], stanowiący m. in. działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], stanowiącą część dawnej działki nr [...] (obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]). Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie organu I instancji.
W powyższych okolicznościach organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tj. Prezydent m. st. Warszawy pismem z dnia 6 lipca 2007 r. zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1996 r. Jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 145 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego, a jako jego uzasadnienie okoliczność, iż postępowanie w sprawie zakończonej przedmiotową decyzją było prowadzone i zostało zakończone, pomimo że równocześnie prowadzone było postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości wszczęte na wniosek następców prawnych byłej właścicielki.
Jednocześnie z uwagi na wystąpienie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją o ustanowieniu użytkowania wieczystego Prezydent m. st. Warszawy zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1996 r., a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówił jej uchylenia.
W wyniku odwołania skarżących Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że Prezydent m. st. Warszawy nie mógł mieć w rozpoznawanej sprawie przymiotu strony, co skutkowało przyjęciem, że postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte z urzędu. Następnie uznał, że fakt, iż toczyło się postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie miał znaczenia dla ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a zatem nie była to okoliczność istotna w znaczeniu określonym w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wyjaśnił, że stosownie do treści art. 80 ust. 2 w/w ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji "posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste".
Organ odwoławczy podkreślił, że fakt złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i prowadzenie postępowania w tym przedmiocie nie miał wpływu na spełnienie przesłanek ustanowienia w trybie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości prawa użytkowania wieczystego.
W skardze, wskazując na naruszenie szeregu przepisów, w tym w szczególności art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, skarżący zakwestionowali powyższe stanowisko organu.
Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ustalenia i ocenę prawną organu odwoławczego. Zwrócił uwagę na zawarte w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przesłanki uwłaszczenia i uznał, że w ich świetle prowadzenie postępowania zwrotowego nie miało znaczenia dla sprawy uwłaszczenia, a skoro tak to prawidłowo odmówiono uchylenia kwestionowanej decyzji stosownie do przepisu art. 151 k.p.a.
W podstawach wniesionej skargi kasacyjnej skarżący wskazali na naruszenie przepisów postępowania:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art 77, art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a. polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez zbagatelizowanie przez organ odwoławczy niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przez organ I instancji oraz naruszenia zasady konieczności działania organu w granicach interesu publicznego;
W podstawach materialnoprawnych natomiast skarżący wskazali na naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż złożony wniosek o zwrot nieruchomości i jego nierozpatrzenie przez właściwy organ nie stanowi nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy dotyczących przekazania nieruchomości w użytkowanie wieczyste T. Zakładom Farmaceutycznym "[...]" S. A., a w konsekwencji wydanie we wznowionym postępowaniu decyzji odmawiającej uchylenia kwestionowanej decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego.
W oparciu o tak skonstruowane podstawy skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu nie zgodzili się ze stanowiskiem Sądu co do nieistotności okoliczności złożenia wniosku o zwrot dla postępowania prowadzonego w trybie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zwrócili uwagę na obowiązki organów administracji wynikające z przepisów art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. i przywołali orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące ich rozumienia.
Następnie, wskazując na treść art. 141 § 4 P.p.s.a. podnieśli, że "WSA nie uzasadnił w sposób wystarczający do zaaprobowania, iż wniosek dekretowy nie został złożony w terminie przez poprzedników prawnych skarżącego. Jednocześnie nie wyjaśnił także podstawy uznania za udowodnione stanowiska organów administracyjnych, iż doszło do zgodnego z prawem objęcia nieruchomości w posiadanie".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności odnosząc się do powołanego w uzasadnieniu art. 141 § 4 P.p.s.a należy wskazać, że wobec tego, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej nie była kontrola terminowości złożenia "wniosku dekretowego", to przepis ten najprawdopodobniej został wskazany omyłkowo. Zarzut jego naruszenia w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie miałby zresztą racji bytu z tego względu, że jego ewentualne naruszenie, zakładając że zostałoby ono wykazane, i tak pozostawałoby bez wpływu na wynik sprawy w znaczeniu określonym w art. 174 pkt 2 P.p.s.a..
Nie są zresztą zasadne którekolwiek zarzuty zgłoszone w oparciu o podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż po pierwsze – w ich uzasadnieniu, poza przywołaniem orzecznictwa, nie wyjaśniono konkretnie na czym polegało ich naruszenie (jakich ustaleń w sprawie organ nie poczynił, pomimo że powinien, a jakich ustaleń dokonał wadliwie itp.), a po drugie – w rozpoznawanej sprawie wszystkie ustalenia są w istocie bezsporne. Jedyny problem jaki występuje w sprawie to zagadnienie materialnoprawne sprowadzające się do odpowiedzi na pytanie czy fakt złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien być wzięty pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz T. Zakładów Farmaceutycznych "[...]" S.A. i czy w konsekwencji mógłby skutkować odmową jego ustanowienia. To jest kluczowe zagadnienie w sprawie związane wyłącznie z wykładnią art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wskazanego w podstawach skargi kasacyjnej, a nie ustalenia faktyczne.
Analizując zatem zasadniczy problem w sprawie trzeba wskazać, że powołany przepis przewidywał możliwość uregulowania stanu prawnego gruntów Skarbu Państwa lub gminy będących już we władaniu osób trzecich lecz bez formalnego ich przekazania – swoiste uwłaszczenie posiadania. Przepis ten, co istotne, nie zawierał jakiejkolwiek przesłanki wskazującej, że okoliczność prowadzonego równolegle postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna być brana pod uwagę, w szczególności nie zawierał warunku "nienaruszania praw osób trzecich", jak obowiązujący wówczas art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), a następnie art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147). Przepisy te, regulując tryb uwłaszczenia państwowych osób prawnych z mocy prawa, uzależniają zaistnienie skutku, jakim jest owo uwłaszczenie od wystąpienia przesłanki polegającej na braku naruszenia praw osób trzecich.
To na tle tej relacji tj. między wynikającym z w/w przepisów nabyciem z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez państwowe osoby prawne użytkowania wieczystego gruntów znajdujących się w zarządzie tych osób, a przewidzianym najpierw w art. 74, a następnie w art. 69 poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce i wywłaszczaniu nieruchomości i w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami uprawnieniem do uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego, w orzecznictwie sądowym na przestrzeni lat, począwszy od uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. o sygn. III ZP 14/99 (OSNP 2000/8/294) i uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. o sygn. I OPS 15/98 (ONSA 1999, Nr 3, poz.
75) wypracowano stanowisko, że o naruszeniu praw byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości można mówić wówczas, gdy najpóźniej do chwili zakończenia postępowania uwłaszczeniowego, wystąpił on z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przyjęto, w związku z tym, że złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego lub w jego trakcie powinno skutkować niewszczynaniem postępowania uwłaszczeniowego lub jego zawieszeniem do czasu zakończenia postępowania o zwrot. Przepis art. 80 ust. 2 nie zawierał natomiast żadnego warunku, aby przeprowadzane na jego podstawie uwłaszczenie nie naruszało praw osób trzecich w odróżnieniu od przedstawionego wyżej podobnego rozwiązania prawnego. Z tego względu, jak wyjaśnił to już Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 czerwca 2013 r. (I OSK 211/12) oraz z dnia 15 marca 2016 r. (I OSK 1265/14), dotyczących analogicznych spraw odnoszących się również do decyzji uwłaszczeniowych wydanych na podstawie art. 80 ust. 2 w/w ustawy, brak jest podstaw do formułowania, w drodze wykładni, takiej treści powołanego przepisu, z której miałoby wynikać ograniczenie jego stosowania ze względu na zgłoszone roszczenia osób trzecich do nieruchomości objętych jego hipotezą, w tym roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę okoliczność, że ustawodawca na tle podobnych regulacji prawnych odmiennie ukształtował przesłanki dotyczące relacji uwłaszczenia do praw innych osób do nieruchomości nie jest bez znaczenia i dowodzi, że w zakresie uprawnień posiadaczy i byłych właścicieli ustawodawca priorytet przyznał tym pierwszym. Dodatkowo tylko można nadmienić, że warunek zbędności nieruchomości umożliwiający zadośćuczynieniu żądaniu byłego właściciela pod rządem obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie był określony terminami na realizację celu wywłaszczenia. Z tych względów nie można podzielić odmiennego stanowiska w zakresie wykładni art. 80 ust. 2 w/w ustawy zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2014 r. o sygn. akt I OSK 2870/12 w którym wskazano, że pogląd wyrażony na tle unormowania z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może mieć zastosowanie także do innych unormowań regulujących kwestię uwłaszczenia.
Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 tej ustawy.