Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r. (sygn. akt I SA/Wa 14/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę W.Z. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., a którą to decyzją powyższy organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] o odmowie potwierdzenia C. i W. Z. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez P. i M.małżonków Z.nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, to jest w miejscowości [...] w dawnym województwie [...] (Ukraina).
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, W.Z. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (cyt.): "w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a." naruszenie przepisów:
- I. (cyt.): "prawa procesowego" - art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że termin 3 letni jest terminem materialnym, w związku z czym nie stosuje się do niego instytucji przywrócenia terminu, podczas gdy termin ten jest terminem procesowym i dopuszczalne jest jego przywrócenie;
- II. prawa procesowego- art. 30 § 4 k.p.a. - poprzez uznanie, że spadkobiercy M. Z. nie mogą wstąpić do postępowania na prawach strony w miejsce zmarłej wnioskodawczyni.
- III. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:
art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 78 k.p.a., albowiem wydana decyzja powinna zostać uchylona.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018, poz. 2107), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które okazały się nieuzasadnione a częściowo nie zostały nawet poprawnie skonstruowane. W skardze kasacyjnej, z jednej strony stwierdzono bowiem, że została ona oparta na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (czyli na obrazie prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oraz na istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych – art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) a z drugiej strony, wszystkie zarzuty kasacyjne zostały przez autora skargi kasacyjnej zakwalifikowane do zarzutów procesowych.
Ponadto, zarzuty wymienione w pkt I skargi kasacyjnej (jak wyżej wspomniano zaliczone do zarzutów procesowych) miały polegać na błędnej wykładni art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a., podczas, gdy zarzut błędnej wykładni dotyczy tylko zarzutów prawa materialnego.
Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów kasacyjnych, wyjaśnić należy, że – w realiach rozpoznawanej sprawy – zarzuty zawarte w pkt I skargi kasacyjnej, to jest zarzuty, odnoszące się do art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a., miały charakter materialnoprawny a ich wykładnia determinowała w tym przypadku ocenę zarzutów procesowych. Powyższe uzasadnia więc odniesienie się do tych zarzutów w pierwszej kolejności.
Zgodnie z przepisem art. 98 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli zaś w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie zawieszonego postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.).
Po myśli natomiast art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.
Zdaniem skarżącego, termin wskazany w art. 98 § 2 k.p.a,. mimo jego znacznej długości, ma charakter terminu procesowego (a nie materialnego) a zatem jego uchybienie nie wywołuje skutku prawnego w postaci wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym.
W ocenie natomiast organu oraz Sądu Wojewódzkiego, wyżej wskazany termin ma charakter prekluzyjny i nie podlega przywróceniu bez względu na okoliczności powodujące dla strony zakończenie jego biegu.
Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający uznał, że brak było podstaw do kwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego, dotyczącego charakteru terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym, podziela bowiem w pełni pogląd, iż termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, określony w ww. przepisie, jest terminem prekluzyjnym. Nadmienić w tym miejscu wypada, że pogląd ten jest ugruntowany, o czym świadczy zarówno dominujące stanowisko doktryny, jak i orzecznictwa (vide np: wyroki NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/14 i z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2358/14 oraz Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). Bez względu więc na okoliczności omawiany termin ma charakter nieprzywracalny.
Tym samym do wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. nie odnajdują zastosowania przesłanki zawarte w art. 58 § 1 k.p.a., dotyczące przywrócenia terminu procesowego.
W realiach rozpoznawanej sprawy, tego rodzaju wykładnia art. 98 § 2 w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. prowadzi zatem do wniosku, że także zarzut procesowy, polegający na istotnym naruszeniu art. 30 § 4 k.p.a. nie ma żadnego znaczenia.
Zgodnie z tym przepisem, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępującą jej następcy prawni. Jak zatem z treści w/w przepisu wynika dotyczy on jedynie praw zbywalnych lub dziedzicznych. Tymczasem uprawnienie "zabużańskie" – jak wielokrotnie podkreślał to Naczelny Sąd Administracyjny – jest prawem o charakterze administracyjnym (nie cywilnym) a zatem ani nie podlega zbyciu, ani nie wchodzi w skład spadku. Spadkobiercy osoby uprawnionej mają natomiast własną legitymację do występowania o potwierdzenie im prawa do rekompensaty "zabużańskiej", a która to legitymacja wynika z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
W rozpoznawanej sprawie istotne było to, że:
Po pierwsze, w piśmie z dnia 30 lipca 2010 r. W. i C. Z. wystąpili do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzających im prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez P. i M.małżonków Z. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, to jest w miejscowości [...] w dawnym województwie [...]. Zatem pismo to nie stanowiło kontynuacji postępowania, wszczętego na skutek wniosku z dnia 22 grudnia 1992 r., wniesionego przez ich poprzedniczkę prawną - M. Z. (następnie zawieszonego, postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.) a był to nowy wniosek. Skoro zaś wniosek ten został wniesiony po upływie terminu zawitego, określonego w art. 5 ust. 1 ustawy "zabużańskiej", to fakt ten musiał skutkować odmową uwzględnienia wniosku.
Po drugie, nawet jeśli przyjąć, że wspomniane wyżej pismo stron z dnia 30 lipca 2010 r. winno być zinterpretowane przez organ nie jako nowy wniosek a jako wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, wszcześniej zainicjowanego przez M. Z., to i tak fakt ten nie mógłby spowodować, że wniosek M.Z. mógłby zostać merytorycznie rozpoznany. Jak wyżej bowiem wspomniano, postępowanie wszczęte na skutek tego ostatniego wniosku zostało przez Wojewodę [...] zawieszone (na żądanie strony) w dniu [...] marca 2005 r. (postanowienie nr [...]) a zatem termin do wniesienia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania minął w marcu 2008 r.
Niezasadne okazały się również pozostałe zarzuty kasacyjne. Podkreślić bowiem należy, że skoro w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki wydał na skutek skargi stron wyrok a więc orzeczenie merytoryczne, to nie można było twierdzić, że nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.).
Podnieść też trzeba, że sąd administracyjny nie ma obowiązku odnoszenia się do wszystkich treści, zawartych w skardze a jedynie do tych zagadnień, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie takim zagadnieniem był charakter terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. a zatem brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów rzekomego naruszenia przez Ministra (cyt.): "art. 7, art. 77, art. 78 k.p.a." nie miał charakteru istotnego.
W tych warunkach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.