Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania - 1. zobowiązał Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku z dnia 5 stycznia 2011 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. E., ozn. jako dz. nr [...] z obr. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wnioskiem z 5 stycznia 2001 r. L. H., Z. M., E. G., K. S., A. M., M. M. i A. N. wystąpili do Prezydenta W. o ustalenie, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) odszkodowania za nieruchomości położone w W. zajęte pod drogi publiczne, w tym m.in. nieruchomość przy ul. E., ozn. jako działka nr [...] z obrębu [...], zajętą pod tę drogę.
Decyzją z [...] listopada 2014 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, stwierdził nabycie przez gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności gruntu położonego w W., dzielnicy [...], oznaczonego jako projektowana działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 3055 m2, stanowiąca cześć działki [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) zajętego pod ulicę E. Decyzja ta uzyskała walor ostateczności 30 grudnia 2014 r.
Wobec braku podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania za przejętą na własność gminy nieruchomość, P. D. (następca prawny L. H.) wniósł 16 maja 2018 r. do Wojewody [...] ponaglenie, w następstwie rozpoznania którego Wojewoda ów postanowieniem z [...] października 2018 r. uznał je za zasadne i wyznaczył Prezydentowi dwumiesięczny termin do podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia. Termin ten upłynął bezskutecznie, w związku z czym pismem z 15 kwietnia 2019 r. P. D. i A. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. przy rozpatrywaniu ich wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., ozn. jako działka nr [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że pismami z 23 marca 2016 r., 21 czerwca 2018 r. oraz 18 stycznia 2019 r. zawiadamiał strony o terminach załatwienia sprawy. Zwrócił jednocześnie uwagę na prowadzenie postępowania co do 35 działek ewidencyjnych, gdzie w stosunku do 14 działek, stronami są te same osoby co w niniejszej sprawie. Wskazywał przy tym na wydawane w stosunku do nich sukcesywnie w latach 2014 -2017 r. decyzje, którymi przyznano łącznie ww. osobom ponad 21 min zł. W dalszej kolejności wskazał na konieczność sporządzenia operatów w sprawie i trudności jakie wyłoniły się w toku wyłaniania, przy zachowaniu reguł ustalonych ustawą Prawo zamówień publicznych, rzeczoznawców majątkowych, którzy tego rodzaju opinie wykonają. Zwrócił przy tym uwagę na uzyskanie 19 lutego 2019 r. informacji, że w związku z wyczerpaniem kwoty, o której mowa w art. 6a powołanej ustawy, nie jest możliwe zlecenie wykonania wspomnianych operatów. Obecnie zaś, procedura związana z wyłonieniem nowego wykonawcy operatów szacunkowych nie została jeszcze zakończona.
Prawomocnym postanowieniem z 24 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. N. Opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił natomiast skargę P. D.. W motywach orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że Prezydent W. przy rozpoznawaniu wniosku złożonego m.in. przez poprzedniczkę prawną skarżącego o ustalenie odszkodowania za wskazaną na wstępie nieruchomość, pozostaje w stanie bezczynności. Wniosek ów wpłynął do organu 9 stycznia 2001 r. Od ww. daty rozpoczął zatem swój bieg określony w art. 35 § 3 K.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej.
Tym samym postępowanie nim wywołane winno zakończyć się co do zasady w marcu 2001 r. WSA zauważył, że wprawdzie, w momencie złożenia wniosku nie została jeszcze wydana na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. deklaratoryjne decyzja wojewody stwierdzająca przejście z mocy prawa własności tej nieruchomości na rzecz gminy - co oznaczało obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą merytoryczne rozpoznanie wniosku odszkodowawczego, jednakże, co znamienne, z tej przyczyny organ nie zawiesił postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a tym samym nie podjął działań, które wstrzymałyby bieg terminów załatwienia sprawy określonych w kodeksie. To zaś oznacza, że postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania procedowane jest przez niego nieprzerwanie od 18 lat.
Sąd I instancji zauważył przy tym, że także po wydaniu wspomnianej decyzji (co miało miejsce [...] listopada 2014 r.) Prezydent W. nie podejmował jakichkolwiek realnych czynności procesowych ukierunkowanych na załatwienie sprawy odszkodowawczej. Działania zaś przezeń wówczas podejmowane w rzeczywistości koncentrowały się na poszukiwaniu dokumentów, które mogłyby posłużyć podważeniu trybu w jakim doszło do przejęcia własności nieruchomości (tytułem przykładu WSA przywołał wystąpienie organu w dniu 18 stycznia 2019 r. do Archiwum Akt Nowych i komórki organizacyjnej urzędu W. oraz Burmistrza Dzielnicy [...] o informacje i dokumenty mogące wskazywać na wywłaszczenie terenów obejmujących nieruchomości należące do inicjatorów postępowania przed 1999 r.). To natomiast pozostaje bez związku z przedmiotem postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe implikuje obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej: "P.p.s.a.", a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także oceny jej charakteru.
Ta natomiast w przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Zdaniem Sądu I instancji, osiemnastoletnia zwłoka w rozpoznaniu podania strony stanowi przykład oczywistego naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej. Fakt, że za inne wywłaszczone w tożsamym trybie nieruchomości stronom wypłacono znaczne odszkodowanie (na co powołuje się organ w odpowiedzi na skargę) nie jest okolicznością, która pozostaje w jakimkolwiek związku z niniejszą sprawą. Nie może zatem determinować okresu jej załatwiania. Wyznaczając dwumiesięczny termin rozpoznania wniosku, Sąd I instancji wziął pod uwagę, że ustalenie odszkodowania wymaga uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, stanowiącej w sprawie jeden z kluczowych dowodów. Pozyskanie go i podjęcie przy jego wykorzystaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w terminie 14 dni - jak oczekiwał tego skarżący - byłoby więc nierealne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent W. wnosząc o wnoszę o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 2 i stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 149 § 1 pkt 1,3, 1a P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie nie podejmował czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy,
- 2) art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa,
- 3) art. 153 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej oceny prawnej i błędnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania w konsekwencji błędnie ustalonego stanu faktycznego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że możliwość i zarazem obowiązek oceny przez sąd administracyjny czy w sprawie administracyjnej doszło do bezczynności o charakterze rażącym powstała co do zasady z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173) tj. z dniem 17 maja 2011 r. (art. 14 pkt 2 w zw. z art. 17 ustawy). Tak więc, Sąd I instancji był uprawniony do oceny bezczynności organu w kontekście ewentualnego rażącego naruszenia prawa tylko od dnia 17 maja 2011 r. Nadto, w niniejszej sprawie, do dnia wydania decyzji Wojewody, mocą której zostało stwierdzone nabycie z dniem 1 stycznia 1999r. działki drogowej, stanowiącej własność wnioskodawców, przez właściwy podmiot publiczny, tj. [...] listopada 2014 r., a nawet do dnia kiedy ta decyzja stała się ostateczna (30 grudnia 2014 r.), organ nie miał możliwości zakończenia postępowania.
Kluczowym było zbadanie, kiedy przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod drogę, kto był inwestorem drogi, czy proces inwestycyjny był poprzedzony wywłaszczeniem i ustaleniem odszkodowania, czy droga została wybudowana z udziałem czynu społecznego zgodnie z treścią art. 51 ustawy o drogach publicznych, do jakiej kategorii zaliczono ulicę E., jaki jest stan zagospodarowania nieruchomości. W celu uzyskania wiedzy w tym zakresie, organ zwracał się do innych jednostek. Ponadto, w ramach prowadzonego postępowania, koniecznym było zamówienie w odpowiednim trybie, a potem sporządzenie operatu szacunkowego.
Następnie zasadnym było dokonanie analizy prawidłowości dostarczonego operatu, czego wyrazem był protokół z weryfikacji operatu. Do operatu zostały zgłoszone zarzuty, co w następstwie spowodowało dodatkowe odniesienie się rzeczoznawcy do w/w zarzutów. Zasadnym było także przeprowadzenie rozpraw administracyjnych, w tym też przesłuchania przeprowadził Urząd Miejski G. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, powyższe wskazuje, że na czas trwania postępowania jako całości wpływało nie tylko zachowanie organu, ale także uzasadnione oczekiwanie na ustalenia innych podmiotów, w tym ustalenia rzeczoznawcy majątkowego. W czasie gromadzenia materiału dowodowego, organ także konsekwentnie zawiadamiał strony o przewidywanym terminie rozpatrzenia wniosków.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, okoliczności sprawy nie prowadzą do tak jednoznacznych wniosków, tj. przyjęcia w sposób niewątpliwy i oczywisty, że w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność organu nosząca znamiona rażącego, kwalifikowanego naruszenia prawa. Ocena, że bezczynność organu była rażąca jest niepełna i jako taka niezasadna. Zdaniem organu, trudno też zgodzić się z twierdzeniami Sądu, że poszukiwanie dokumentów, które mogłyby posłużyć podważeniu trybu, w jakim doszło do przejęcia własności nieruchomości, prowadzi do uznania, że bezczynność przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Oceniając obiektywnie całokształt materiału zgromadzonego w sprawie oraz chronologię jego pozyskiwania, oczekiwanie na odpowiedzi innych podmiotów, należało dojść do wniosku, iż organ nie pozostawał bezczynny, a na pewno, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całej rozciągłości ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną Sądu I instancji. Wykładnia oraz zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. na tle ustalonego prawidłowo stanu faktycznego sprawy nie budzą wątpliwości. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem strony skarżącej o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, złożonym 5 stycznia 2001 r. Wniosek ten nie został dotychczas załatwiony w sposób przewidziany prawem. Od wszczęcia postępowania odszkodowawczego do dnia [...] listopada 2014 r., tj. do wydania decyzji przez Wojewodę [...] w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), Prezydent W. nie podjął żadnych czynności, nie zawiesił też postępowania. Jakiekolwiek działania organu w tej sprawie zostały podjęte dopiero po wydaniu ww. decyzji, przy czym Prezydent W. ograniczył się w tym względzie wyłącznie do wielokrotnie powtarzanych wystąpień do podległych mu jednostek organizacyjnych o nadesłanie dokumentacji inwestycyjnej nieruchomości oraz tej związanej z ewentualnym wywłaszczeniem i wypłatą odszkodowania.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, działania te w większości ukierunkowane były na poszukiwanie dokumentów, które mogłyby posłużyć podważeniu trybu w jakim doszło do przejęcia własności nieruchomości, a nie załatwieniu sprawy odszkodowawczej. Organ wydający decyzję o odszkodowaniu jest związany decyzją wydaną w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i nie ma uprawnień do kwestionowania jej ustaleń, co czyniło zbędnym podejmowanie czynności dowodowych w tym zakresie. Działania organu w tym zakresie w istocie do niczego nie prowadziły, gdyż w sprawie nic nie zostało wyjaśnione. W znacznej mierze nosiły one cechy pozorności, mające uzasadniać wyznaczanie nowych terminów załatwienia sprawy. W sytuacji, gdy Prezydent W. dysponował ostateczną decyzją komunalizacyjną z [...] listopada 2014 r. zasadnicze czynności w postępowaniu winny koncentrować się na oszacowaniu wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania, tym bardziej, że w tym względzie istnieje konieczność uzyskania operatu szacunkowego, a następnie jego oceny, co zasadniczo wpływa na długość załatwienia tego rodzaju spraw.
Tymczasem, z akt administracyjnych przekazanych przez organ wynika, że w niniejszej sprawie nie powołano jeszcze nawet rzeczoznawcy majątkowego w celu sporządzenia takiego operatu, co oznacza, że po ponad 18 latach od daty wszczęcia postępowania odszkodowawczego (a 5 od wydania decyzji komunalizacyjnej), nadal znajduje się ono w początkowej fazie. Nie można również pominąć, że w tym czasie Prezydent W. ograniczył się jedynie do kilkukrotnego poinformowania stron o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, a żaden ze wskazywanych przez niego terminów nie został dotrzymany. Organ nie dochował również dwumiesięcznego terminu wyznaczonego przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...] października 2018 r., którym uznano ponaglenie strony za uzasadnione.
Prezydent W. nie tylko więc naruszył przepis art. 36 § 1 K.p.a., ale przede wszystkim rażąco naruszył terminy załatwienia sprawy wynikające z art. 35 § 1 i 3 K.p.a. Tym samym naruszył, w sposób oczywisty, zasadę szybkości postępowania wynikającą z art. 12 K.p.a. Usprawiedliwieniem tak długotrwałego postępowania odszkodowawczego nie jest wynikający z art. 7 i art. 77 K.p.a. obowiązek wnikliwego rozpoznania sprawy. Od 2014 r. organ dysponował już decyzją deklaratoryjną wydaną przez Wojewodę [...] w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i nie istniały obiektywne przeszkody do rozpoznania sprawy. Zgromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego jej rozstrzygnięcia nie uzasadniało aż tak długiego procedowania. Usprawiedliwieniem takiego stanu rzeczy na pewno nie mogą być względy organizacyjne czy ograniczenia finansowe. Tego rodzaju przyczyny – jako leżące po stronie organu – nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w załatwieniu sprawy, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 K.p.a. Poza nimi natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano na żadne inne okoliczności faktyczne, które mogłyby uzasadniać tak drastyczne przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy.
Sąd I instancji miał więc pełne podstawy do stwierdzenia, że Prezydent W. dopuścił się bezczynności w kontrolowanej sprawie, a także do uznania, że stwierdzoną bezczynność organu cechował rażący charakter. Argumentacja Sądu I instancji, nawiązująca wprost do dokonanych w sprawie ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa. Nie jest przy tym przeszkodą do stwierdzenia w tej sprawie kwalifikowanego charakteru bezczynności organu fakt, że kwestię tę można oceniać dopiero od wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), tj. z dniem 17 maja 2011 r. Nie ma bowiem wątpliwości, że działania jakie podjął organ po nowelizacji art. 149 P.p.s.a. dokonanej w 2011 r., przez kolejne lata nie doprowadziły do zakończenia postępowania administracyjnego. W tych warunkach wieloletnia zwłoka w załatwieniu sprawy uzasadniała uznanie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa.
Z tych wszystkich względów zarzuty naruszenia art. 141 § 4, art. 149 § 1 i 3 oraz § 1 a i art. 153 P.p.s.a. nie mogły zostać uwzględnione.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O sprostowaniu oczywistej omyłki w dacie wniosku o odszkodowanie orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a.