Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1110/19 - orzekając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił sprzeciw A. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] uchylającej - na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o przyznaniu świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie dla rodziny w kwocie 150 zł na miesiąc kwiecień 2018 r., na rzecz syna skarżącej – M. N..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. N.. Wskazując na podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 136 i 138 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez (i) oddalenie sprzeciwu z uwagi na nieuzasadnione przyjęcie, iż zachodziły podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy z uwagi na treść przepisu art. 136 k.p.a. wydawanie przez organy odwoławcze decyzji kasatoryjnych stanowić ma absolutny wyjątek, zaś regułą winno być przeprowadzanie dodatkowego postępowania wyjaśniającego/dowodowego przez organ odwoławczy z urzędu, a takie poprzez (ii) niewzięcie pod uwagę, że organ odwoławczy - chcąc zastosować przepis art. 138 § 2 k.p.a.- winien uzasadnić nie tylko niezastosowanie przepisu art. 136 § 1 k.p.a., tj. nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz także niezastosowanie przepisu art. 136 § 2-4 k.p.a., tj. nieprzeprowadzenie niezbędnego postępowania wyjaśniającego.
W związku z powyższym, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym, względnie - z najdalej posuniętej ostrożności procesowej - na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej - o przyznanie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej kasacyjnie z urzędu.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W przedmiotowej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na obrazie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując zarzuty naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 136 i 138 § 2 k.p.a., strona skarżąca zakwestionowała przyjęte przez Sąd Wojewódzki stanowisko, że uchylenie przez Kolegium decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania było zgodne z prawem. Zdaniem bowiem skarżącej kasacyjnej, skoro istota postępowania drugoinstancyjnego polega na ponownym merytorycznym zbadaniu sprawy, to wezwanie strony do przedłożenia faktur za leki, którymi dysponuje, oraz zwrócenie się do lekarza celem uzyskania informacji o stanie zdrowia ubiegającej się o zasiłek winno być dokonane przez organ ll instancji bez potrzeby uchylania decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz bez uszczerbku dla zasady dwuinstancyjności postępowania.
Uzyskany w ten sposób materiał dowodowy jedynie uzupełniałby materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji i dawałby pełne podstawy do załatwienia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ponadto Kolegium nie wskazało na zaistnienie przesłanek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniających skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W odniesieniu do tak postawionych zarzutów, przypomnieć wypada, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. została wydana w wyniku uchylenia, prawomocnym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r. (sygn. akt III SA/Kr 863/18) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, poprzedniej decyzji odwoławczej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]
W wyroku tym Sąd Wojewódzki nakazał zaś organom administracji uzupełnienie postępowania dowodowego i dokonanie oceny wniosku skarżącej z uwzględnieniem rzeczywistej treści art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej "u.p.s."), ale dopiero na podstawie kompletnie zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd zarzucił bowiem organom niepełne ustalenie stanu faktycznego poprzez brak zwrócenia się do Grodzkiego Urzędu Pracy o udostępnienie akt postępowania, zakończonego pozbawieniem skarżącej statusu osoby bezrobotnej oraz polecił uzyskanie informacji na temat ewentualnych działań skarżącej, podejmowanych po dniu 4 stycznia 2017 r. a które zmierzały do uzyskania statusu osoby bezrobotnej.
Ponadto Sąd Wojewódzki uznał, że ustalając dochód rodziny w kwocie [...]zł/mies., organy nie ustaliły ostatecznie, jakie miesięczne koszty utrzymania oraz zakupu leków ponosi skarżąca oraz czy i jaką kwotą dysponuje ona po opłaceniu niezbędnych kosztów utrzymania i z tytułu zakupu leków, co ma istotne znaczenie przez rozpatrywaniu wniosku o udzielenie pomocy na dożywianie. Poza tym Sąd podkreślił również, że organy w żaden sposób nie zakwestionowały treści przedstawionych przez skarżącą zaświadczeń lekarskich, stwierdzających niezdolność do pracy, ani informacji związanych z jej leczeniem: psychiatrycznym, neurologicznym, ortopedycznym, reumatologicznym i okulistycznym.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, zarzucanie skarżącej braku współdziałania z organami pomocy społecznej byłoby zatem możliwe, ale dopiero po wnikliwym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Poza tym ewentualne stwierdzenie, że w tym wypadku zachodził stan faktyczny odzwierciedlający przesłanki z art. 11 ust. 2 u.p.s., wymagało wskazania, jakich konkretnie własnych możliwości czy zasobów skarżąca nie wykorzystuje względnie, czy fakt niepodejmowania przez nią działań mających na celu doprowadzenie do wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (nieuzupełnienie dokumentacji medycznej) spowodowana była złą wolą skarżącej i brakiem chęci współpracy z organami pomocowymi, czy też innymi, niezależnymi od skarżącej okolicznościami.
Aktualnie wydaną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., Prezydent Miasta [...], przyznał świadczenie w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie 150 zł na miesiąc kwiecień 2018 r. jedynie dla syna skarżącej M. N..
Rozpoznając jednak sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] września 2019 r. uchyliło ww. decyzję Prezydenta i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium uznało bowiem, że Prezydent Miasta [...] nie zastosował się w pełni do wytycznych, zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a który zwrócił uwagę, iż zaskarżone decyzje zostały wydane przedwcześnie, co skutkowało naruszeniem przez organy art. 39 w związku z art. 11 u.p.s., w oparciu o nie w pełni ustalony stan faktyczny.
Zdaniem Kolegium, w aktach sprawy brak było potwierdzenia zakupów leków za miesiąc luty 2018 r., a co za tym idzie nie można było stwierdzić, jakie wydatki na leczenie poniosła odwołująca się w lutym 2018 r., kiedy to wydatki związane z leczeniem i wydatkami mieszkaniowymi były brane pod uwagę do ustalenia zasiłku celowego na zakup żywności. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta [...] nie ustosunkował się w pełni do treści wniosku, który został złożony o przyznanie świadczenia, w postaci zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie dla rodziny, zarówno dla wnioskodawczyni jak i dla jej syna. Organ I instancji orzekł bowiem jedynie o części wniosku poprzez przyznanie kwoty 150,00 zł za kwiecień 2018 r., tylko dla syna strony, a równocześnie stwierdził, iż rodzina wnioskodawczyni znajduje się w ciężkiej sytuacji rodzinnej i materialnej.
Oddalając sprzeciw A.N. od ww. decyzji Kolegium, Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Prezydent Miasta [...] nie zastosował się bowiem do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zawartych w wyroku z dnia 16 stycznia 2019 r. (sygn. akt III SA/Kr 863/18), czym naruszył przepis art. 153 p.p.s.a., a w konsekwencji nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, czym naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił przy tym, że zakres wskazywanych przez Kolegium uchybień (brak ustalenia przez organ I instancji wydatków na leki w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o świadczenie na podstawie dowodów zakupu, brak odniesienia się do treści zaświadczenia od lekarza rodzinnego potwierdzającego, że skarżąca leczy się na wskazane w nim schorzenia, czy nieustosunkowanie się do treści wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku na zakup żywności dla całej jej rodziny) nie uprawniał organu odwoławczego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, podane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze powody uchylenia decyzji Prezydenta i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.
Z tym stanowiskiem należy się zgodzić.
Podkreślić bowiem przede wszystkim trzeba, że z uwagi na istotę sporu, kluczowe w niniejszej sprawie są dwie kwestie. Po pierwsze, zarówno Sąd Wojewódzki, jak i organy obu instancji - stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. – związane były oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 16 stycznia 2019 r. (sygn. akt III SA/Kr 863/18), w którym to wyroku szczegółowo wyjaśniono, o jakie elementy stanu faktycznego należy uzupełnić zgromadzony materiał dowodowy. Po wtóre, przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja kasatoryjna, wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Według zaś art. 64a i art. 64e p.p.s.a. od takiej decyzji strona niezadowolona z jej treści może wnieść sprzeciw, a sąd rozpoznając sprzeciw ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie natomiast z treścią tego ostatniego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Powyższa norma uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki prawidłowo podzielił stanowisko Kolegium, iż decyzja organu I instancji podlegała uchyleniu w trybie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na brak niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, wynikających z wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2019 r. Stwierdzone bowiem przez organ odwoławczy uchybienia dotyczące: nieustalenia rzeczywistej wysokości poniesionych przez skarżącą wydatków na leki, nieodniesienia się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą we wniosku o przyznanie świadczenia, czy braku oceny zaświadczenia lekarskiego złożonego do organu w dniu 6 czerwca 2019 r., nie mogły zostać konwalidowane przez ten organ w trybie art. 136 § 1 k.p.a. nie tylko z uwagi na szeroki zakres niezbędnego postępowania dowodowego, ale także konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodzić się w tym miejscu trzeba z Sądem I instancji, iż wyjaśnienie powyższych kwestii mogło okazać się kluczowe z punktu widzenia oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek warunkujących przyznanie również jej zasiłku celowego na zakup żywności, a zatem mogło mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji.
Ustalanie stanu faktycznego tylko na etapie postępowania drugoinstancyjnego niewątpliwie więc pozbawiałoby w tym przypadku stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji. Z tych też względów dokonanie powyższych ustaleń z całą pewnością wykraczało poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., czy też na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a.
Ponadto zwrócić również należy uwagę na fakt, iż w istocie rzeczy autor skargi kasacyjnej nie kwestionował dokonanych ustaleń faktycznych, nie odnosił się też do konkretnych naruszeń, jakich dopuścił się organ I instancji i które zostały wskazane w zaskarżonym wyroku. W skardze kasacyjnej przedstawiono jedynie, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., kryteria warunkujące wydanie decyzji kasacyjne, prezentując przy tym odmienną ocenę od tej, jaka została dokonana przez Sąd I instancji. Ocena ta sprowadzała się zaś de facto tylko do polemiki ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego i wyrażała się w kategorycznym stwierdzeniu, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, wskutek rozpatrzenia sprawy w następstwie wniesionego odwołania, winien był uchylić zaskarżoną decyzję i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, przeprowadzając postępowanie dowodowe (względnie wyjaśniające) w potrzebnym zakresie.
Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 136 i 138 § 2 k.p.a. był chybiony, zaś wyrok Sądu I instancji oddalający sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. był zgodny z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.).