Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 346/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2011 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż organu z [...] października 2010 r. nr [...]. Decyzjami tymi Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy N. z [...] grudnia 1979 r. nr [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 5,24 ha oraz 1/2 części nieruchomości o pow. 0,78 ha, położonego we wsi N., stanowiącego własność J. F..
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy z 1979 r. wystąpił R. N., następca prawny J. F.. W trakcie postępowania organ ustalił, że akta sprawy wskazują, iż przed wydaniem decyzji dokonana została 23 listopada 1979 r. lustracja gospodarstwa, z której sporządzono protokół, z którego wynika, że plony czterech podstawowych zbóż i ziemniaków są niższe niż we wsi za ostatnie 3 lata, że gleba jest zachwaszczona i w złej kulturze agrotechnicznej, że wymaga przywrócenia do żyzności przez odchwaszczenie, prawidłowe nawożenie, odpowiednie zabiegi agrotechniczne oraz że J. F. nie kontraktuje płodów rolnych i nie korzysta z odnowy materiału siewnego, nadto, że J. F. został zaliczony do jednej z grup inwalidzkich, decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Żyrardów z 27 listopada 1979 r. Dokonawszy takich ustaleń organ nadzorczy, oceniając decyzję, odniósł się do rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. Nr 11, poz.
58) celem ustalenia czy gospodarstwo rzeczywiście wykazywało niski poziom produkcji rolnej i stwierdził, że obie przesłanki z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118 ze zm.), stanowiącego podstawę decyzji Naczelnika, zostały spełnione, zaś decyzja nie narusza rażąco prawa.
W skardze R. N. podniósł, że Minister nie przeprowadził rzetelnie postępowania, nie ustalił co oznacza pojęcie "niski poziom produkcji rolnej", którego to pojęcia ustawa z 1974 r. nie definiowała, a rozporządzenie na które Minister się powołał ma charakter niekonstytucyjny i nie może stanowić podstawy do ustalenia jego treści, a nadto, że zachodzi oczywista sprzeczność między protokołem z lustracji z 23 listopada 1979 r. a uzasadnieniem decyzji Naczelnika z [...] grudnia 1979 r., bowiem protokół mówi, że osiągane plony są niższe o 1/3 od przeciętnych osiąganych we wsi, zaś z decyzji wynika, że chodzi o poziom produkcji niższy niż przeciętna w gminie. R. N. wskazał też, że gospodarstwo nigdy nie zostało objęte przez Skarb Państwa we władanie, a renta, po uregulowaniu zadłużenia J. F., przestała być wypłacana.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd stwierdził, że w kwestii definicji pojęcia "niskiego poziomu produkcji rolnej", której to definicji nie zawiera ww. ustawa z 1974 r., można się było odnieść do definicji występującej jak najbliżej analizowanej, ponieważ jednakowe lub zbliżone jest znaczenie instytucji prawnych występujących w jednej gałęzi prawa, zatem jeśli nawet decyzja Naczelnika nie wskazywała na przepisy cyt. rozporządzeniu z 1968 r. to nie jest to rażące naruszenie prawa, a akta sprawy wskazują – protokół z lustracji – że niski poziom produkcji został wykazany. Sąd podkreślił też, że kwestia zaliczenia J. F. do jednej z grup inwalidzkich jest bezsprzeczna.
R. N., wniósł, sporządzoną przez adwokata, skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.):
- 1) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
- – art. 133 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy N. z [...] grudnia 1979 r. nr [...], jest pełny i został prawidłowo zebrany, a zatem był wystarczający dla ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia;
- – art. 134 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] naruszył w sposób rażący i mający wpływ na rozstrzygnięcie art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, 77 oraz art. 80 k.p.a. czyniąc ustalenia faktyczne bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, a w szczególności ustalając, że decyzja Naczelnika Gminy w N., wydana bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, bez przytoczenia stanu faktycznego, wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie narusza rażąco prawa;
- – art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie, w sposób jasny i pełny, w uzasadnieniu wyroku podnoszonych w skardze kwestii, opierając wyrok na lakonicznych ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym, przez co Sąd zaaprobował błędne i nielogiczne – przyjęte bez wymaganych przez Kodeks postępowania administracyjnego dowodów - ustalenia organu administracyjnego;
- 2) naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:
- – art. 9 ust.2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. z 1974 r. Nr 21, poz. 118) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. z 1968 r. Nr 11, poz.
- 58) przez błędne przyjęcie, że decyzja Naczelnika Gminy N. z [...] grudnia 1979 r. znak: [...] nie naruszała rażąco tych przepisów i przez to naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2011 r. znak: [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji Naczelnika Gminy w N., nie zawiera rażącego naruszenia prawa;
- – art. 107 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Naczelnika Gminy w N. z [...] grudnia1979 r. znak: [...] nie narusza rażąco tego przepisu w szczególności przez brak uzasadnienia faktycznego oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2011 r. znak: [...] nie zawiera rażącego naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu nie narusza prawa.
Decyzja Naczelnika Gminy N. z [...] grudnia 1979 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa za rentę podlegała ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ramach nadzoru w trybie stwierdzenia nieważności, pod kątem rażącego naruszenia prawa, tj. przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa przez decyzję można mówić wówczas, gdy ze stanu sprawy, zgromadzonej dokumentacji wyciągnięty został wniosek – zawarty w rozstrzygnięciu – który w sposób oczywisty narusza przepisy, stanowiące podstawę wydania decyzji, nie mogący być zaakceptowany z punktu widzenia porządku prawnego. W sprawie Minister uznał, że decyzja Naczelnika Gminy w tak rażący sposób prawa nie narusza, a ocenę tę podzielił Wojewódzki Sąd, z czym należy się zgodzić.
Podstawę prawną decyzji Naczelnika z 1979 r. stanowił art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118 ze zm.), dalej: "ustawa". Przepis ten stanowi, że gospodarstwo rolne może być przejęte na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Przepis ten zawierał dwie przesłanki przejęcia gospodarstwa rolnego z urzędu na własność Państwa: niski poziom produkcji gospodarstwa rolnego oraz wiek rolnika lub zaliczenie do grupy inwalidzkiej. W sprawie druga przesłanka dotycząca wieku lub grupy inwalidzkiej jest bezsprzeczna, bowiem J. F., którego gospodarstwo zostało przejęte decyzją Naczelnika z 1979 r., został zaliczony do I grupy inwalidzkiej, natomiast istotne w sprawie było spełnienie pierwszej przesłanki – niskiego poziomu produkcji rolnej gospodarstwa rolnego.
Jak zasadnie podniesiono w sprawie przez organ, Wojewódzki Sąd i samego skarżącego, ustawa nie zawierała definicji użytego w art. 9 ust. 2 pojęcia "niski poziom produkcji rolnej". Nie było błędem zatem, a wprost przeciwnie, że odwołano się, jak wynika z postępowania, zakończonego decyzją Naczelnika z 1979 r. (protokół z lustracji i uzasadnienie decyzji), jak i decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, do przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 58), dalej "rozporządzenie". Z protokołu lustracji gospodarstwa z 23 listopada 1979 r. wynika, że poziom produkcji został oceniony przy kierowaniu się kryteriami wynikającymi z tego rozporządzenia § 1 ust. 1, bowiem ustalono plony czterech zbóż i ziemniaków w stosunku do osiąganych we wsi, obsady bydła i trzody, niestosowanie nawozów, nieodnawianie materiału siewnego.
W protokole zawarto też stwierdzenie co do zachwaszczenia gleby, co wskazywałoby na nieprawidłowości w uprawach, przyczynę niskiego poziomu produkcji.
Podkreślić należy, że decyzja, której podstawą był art. 9 ust. 2 ustawy była wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy sformułowanie tego przepisu "może być przejęta". Decyzja uznaniowa nie oznacza dowolności w rozstrzygnięciu, ale musi ono wynikać z materiału dowodowego, wykazującego, że przesłanki zawarte w przepisie zostały spełnione. W niniejszej sprawie uznanie przez Naczelnika Gminy N., że gospodarstwo J. F. wykazywało niski poziom produkcji rolnej ma oparcie w materiale dowodowym. Nie można powiedzieć, iżby rozstrzygnięcie było dowolne, wykraczające poza ramy uznania administracyjnego.
Skarżący podkreślił niezgodność, sprzeczność między protokołem z lustracji gospodarstwa, który porównywał plony do plonów we wsi, a uzasadnieniem decyzji, mówiącej o plonach w gminie. Jednak, jak powiedziano wyżej, aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa musi istnieć niedająca się zaakceptować sprzeczność rozstrzygnięcia z przepisem, stanowiącym jego podstawę, zupełny brak oparcia w materiale dowodowym, orzeczenie wbrew wypływającym z dowodów wnioskom. Takiego zarzutu decyzji Naczelnika z 1979 r. postawić nie było można.
Z tych przyczyn skargę kasacyjną trzeba było oddalić i Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).