Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1277/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy społecznej w formie posiłku.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. T. G. zwróciła się do Dyrekcji Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, wskazując określone formy pomocy oraz informując, w związku z jakimi wydatkami domaga się wsparcia. Wśród wnioskowanych świadczeń wymieniła m.in. przyznanie posiłku w barze "[...]". Prezydent [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., odmówił przyznania T. G. wnioskowanego świadczenia stwierdzając, że wnioskodawczyni utrzymuje się z renty w wysokości 753,27 zł, zaś od marca 2014 r. w wysokości 769,05 zł, ponadto uzyskuje dodatek mieszkaniowy, jednak nie udzieliła pracownikowi socjalnemu informacji o jego wysokości i nie okazała stosownego dokumentu. Powołując się na treść art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.), organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawczyni nie kwalifikuje się do pomocy w formie jednego gorącego posiłku dziennie, gdyż dzięki otrzymywanej rencie może zakupić artykuły spożywcze, a wyposażenie jej mieszkania pozwala na samodzielne przygotowanie posiłku. Ponadto w dacie wydania decyzji ważne były uprzednio udzielone wnioskodawczyni skierowania do instytucji zajmujących się wydawaniem posiłków i składników do ich przyrządzania. Po rozpatrzeniu odwołania T. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji stwierdzając, że przekroczenie przez skarżącą progu dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej nie pozwalało na przyznanie jej świadczenia pieniężnego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Natomiast wsparcie przewidziane w art. 41 powołanej ustawy, tj. specjalny zasiłek celowy, jest przyznawane w ramach uznania administracyjnego, a jego udzielenie nie może być dowolne. Zasiłek ten nie jest przewidziany na pokrywanie pełnych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz jest przyznawany tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, które zachodzą m. in. w razie nadzwyczajnych zdarzeń losowych sytuujących stronę w wyjątkowo trudnym położeniu i wyraźnie odbiegają od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. W ocenie organu odwoławczego, celem pomocy społecznej jest wspieranie zainteresowanej osoby w trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej przy jej aktywnym udziale. Organ udzielający wsparcia musi mieć przy tym możliwość zweryfikowania, czy własne zasoby strony są wystarczające do przezwyciężenia trudnej sytuacji, a także czy zasoby finansowe strony lub przyznane jej świadczenia nie są marnotrawione. Brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Organ odwoławczy miał także na względzie okoliczność, że skarżąca utrudniała ustalenie swojej sytuacji, odmawiając okazania pracownikowi socjalnemu decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy oraz odmawiając podania informacji o jego wysokości.
Oddalając skargę T. G. na decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i prawidłowo zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Organy zasadnie dokonały także oceny hierarchii potrzeb skarżącej, odmawiając przyznania zasiłku na zgłoszone potrzeby. W ocenie Sądu, osoby, które starają się o przyznanie specjalnego zasiłku celowego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, powinny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" oceniane przez sąd administracyjny poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają kryteria przyznania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie może bowiem w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe, bowiem istotą specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jest jego wyjątkowość, o czym świadczy treść tego przepisu. Użyte w tym przepisie pojęcie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" określa sytuację życiową osoby lub rodziny, wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, okazjonalnych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec. Zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych zasadniczo należy do zwykłych zadań pomocy społecznej, a nie zadań specjalnych. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania za taki "szczególny przypadek" sytuacji skarżącej. Szczególnie uzasadniony przypadek jest to bowiem taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych pozwala stwierdzić, że zaistniały zdarzenia drastyczne w skutkach i daleko ingerujące w plany życiowe. Są to te zdarzenia, które występują całkowicie wyjątkowo, incydentalnie, są zbiegiem wielu niefortunnych zdarzeń, niemożliwych do przewidzenia i przeciwdziałania. Ponoszenie wydatków związanych z zakupem środków higieny osobistej należy natomiast do typowych wydatków, które okresowo w życiu człowieka się powtarzają. W takim przypadku nie można mówić o wystąpieniu w dacie wydawania przez organ pierwszej instancji zdarzenia okazjonalnego, niecodziennego, nieoczekiwanego, czy też nadzwyczajnego. Sąd pierwszej instancji nie neguje trudnej sytuacji materialnej skarżącej, niemniej jednak skarżąca nie może oczekiwać od organów pomocowych regularnego przyznawania jej specjalnych zasiłków celowych na wszystkie, bardzo licznie zgłaszane potrzeby życiowe i to w oczekiwanej przez nią wysokości. Celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej oraz zwrot wszelkich poniesionych wydatków, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie mogą być zrealizowane. Z kolei duża liczba osób oczekujących wsparcia finansowego powoduje konieczność bardzo racjonalnego gospodarowania przyznanymi na ten cel środkami przez organy pomocy społecznej w celu zapewnienia koniecznej pomocy wszystkim tym, którym jest ona niezbędna. Mimo, że nie była to bezpośrednia podstawa odmowy przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy, nie można także nie zwrócić uwagi na fakt utrudniania przez nią pracownikom pomocy społecznej skontaktowania się z synem, odmową pokazania drugiego pokoju, w którym przebywał syn, oraz nieokazania decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy (którą to kwestię organ samodzielnie ustalił na podstawie pisma z dnia [...] kwietnia 2014 r., z którego wynika, że skarżąca uzyskała na okres 6 miesięcy dodatek mieszkaniowy na siebie i syna w wysokości 330.97 zł miesięcznie), które powodują niemożność określenia rzeczywistej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawczyni. Takie działanie skarżącej opisane w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym (które już samo w sobie mogłoby być uznane za wystarczającą przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy na podstawie art. 11 ustawy o pomocy społecznej) jest dowodem na niewłaściwe postępowanie skarżącej i nieprawidłowe rozumienie przez nią roli i zadań pomocy społecznej świadczonej przez Państwo.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organy art. 10 § 1 kpa Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że według art. 14 ustawy o pomocy społecznej w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ustawa o pomocy społecznej kwestii tej nie reguluje, wobec tego należy przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie w trakcie prowadzonego przez organy postępowania ma zastosowanie art. 10 § 1 kpa. Organ powinien był zatem zapewnić stronie możliwość aktywnego udziału w postępowaniu. Postawiony w tym zakresie organom zarzut, że uchybiły one temu przepisowi Sąd uznał za zasadny, ponieważ w aktach sprawy brak jest zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może jednak odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tak zaś sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Ponadto, w ocenie Sądu takie uchybienie organów pomocowych nie miało żadnego wpływu na merytoryczną poprawność wydanego orzeczenia. Nie może ono zatem wywołać oczekiwanego przez skarżącą skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji.
W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1277/15, pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy został naruszony art. 10 § 1 kpa (w zw. z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej), poprzez zaniechanie obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustawodawca zagwarantował w art. 10 kpa zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowi realizację konstytucyjnej zasady prawa do procesu. Z tej zasady dla organów administracji publicznej wynikają obowiązki zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, ze szczególnym uwzględnieniem prawa do "ostatniego słowa" przed wydaniem decyzji administracyjnej. Bezsporne jest, że organ pierwszej instancji uchybił temu obowiązkowi i naruszył zakaz wydania decyzji do momentu złożenia końcowego oświadczenia przez skarżącą. Prawo do wysłuchania przed zakończeniem postępowania administracyjnego stanowi standard europejski zawarty w art. 16 ust. 2 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, który przewiduje prawo strony do przedstawienia swoich uwag na piśmie przed podjęciem decyzji. Prawo organu do odstąpienia od obowiązków wymienionych w art. 10 § 1 kpa zostało uregulowane w przypadkach wymienionych w § 2 wskazanego przepisu, z których żaden nie zachodził w przedmiotowej sprawie, więc należy uznać, że organ całkowicie nieprawidłowo i bez żadnego uzasadnienia naruszył podstawowe prawa skarżącej w postępowaniu. Na stanowisko skarżącej nie ma wpływu powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał bowiem, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Takie rozumowanie dotyczy więc wyłącznie sytuacji, gdy strona została wcześniej pouczona przez organ administracji publicznej o przysługujących jej prawach wynikających z art. 10 § 1 i § 2 kpa. Natomiast w niniejszej sprawie brak stosownego pouczenia oraz podmiotowe cechy skarżącej (niepełnosprawność i nieporadność) daje podstawę do sformułowania zarzutu, że została ona faktycznie pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu i skutecznego zakwestionowania ustalonego przez organ stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny.
Sąd pierwszej instancji nie zastosował - powołanego w skardze kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa, a skarżący kasacyjnie nie zarzucił naruszenia tego przepisu. Sąd pierwszej instancji nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował. Z tego względu zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie.
Również zarzut naruszenia 3 § 1 ppsa nie jest zasadny. Przepis ten stanowi bowiem, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji i w jej wyniku oddalił skargę. Okoliczność, że ocena Sądu nie jest zbieżna z oczekiwaniem skarżącej nie wystarcza do uznania, że Sąd uchylił się od obowiązku określonego w cytowanym art. 3 § 1 ppsa.
W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – art. 261 ppsa, do którego należy zwrócić się ze stosownym wnioskiem – zgodnie z art. 254 § 1 ppsa.