Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 40/15 oddalił skargę W. Ś. i M. Ś. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Poprzedniczka prawna Skarżących, E. Ś. wystąpiła w dniu 30 listopada 1990 r. z wnioskiem o przyznanie jej ekwiwalentu za nieruchomości pozostawione w L. Do wniosku dołączone zostało m.in. tłumaczenie przysięgłe z języka angielskiego oświadczenia I. W. z dnia 19 września 1990 r., w którym I. W. zrzeka się na rzecz swojej siostry E. Ś. całego jej udziału w odszkodowaniu za należną jej część nieruchomości położonej w L., która wcześniej należała do jej ojca R. K..
Wniosek ten postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2004 r. przekazany został do rozpoznania Wojewodzie.
E. Ś. pismem z 1 lutego 2008 r. ponowiła wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej przez R. i Z. K. Decyzją z [...] września 2014 r., wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 3 pkt 4, art. 3 ust. 2 i art. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1090, dalej:"ustawa o prawie do rekompensaty"), Wojewoda potwierdził, że prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez R. K. i Z. K. nieruchomości w L., przy ul. M., województwo [...] przysługuje W. Ś., synowi S. i E. w udziale 5/12 części oraz M. Ś., synowi S. i E. w udziale 5/12. Wartość nieruchomości pozostawionej przez R. i Z. K. w L. ustalona została na kwotę 1.755.271 złotych, a wartość świadczenia pieniężnego stanowiącego 20% wartości pozostawionej nieruchomości na kwotę 351.054,20 złotych, wysokość rekompensaty przysługującej stosownie do posiadanego udziału w prawie do rekompensaty ustalona została na rzecz W. Ś. i M. Ś. na kwoty po 146.272,58 złotych. W punkcie 6 decyzji Wojewoda odmówił W. Ś. i M. Ś. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez R. K. i Z. K. nieruchomości w L. przy ul. M. w udziale 1/6 części.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że oświadczenie I. W. z dnia 19 września 1990 r. nie zostało uwierzytelnione przez konsula polskiego, ani nie dołączono do niego klauzuli apostille. Natomiast oświadczenia I. W. z dnia 21 listopada 2005 r. i 18 lutego 2010 r. dotyczą zrzeczenia się części majątku wyłącznie po Z. K., Wobec powyższego Wojewoda uznał, że I. W. wskazała E. Ś. jako osobę uprawnioną do rekompensaty wyłącznie za udział w prawie własności nieruchomości pozostawionej w L. przy ul. M., należący do Z. K. Skarżący złożyli od powyższej decyzji odwołanie wnosząc o jej o uchylenie w części (pkt 6) oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji potwierdzającej Skarżącym prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez R. K. i Z. K. nieruchomości w L. przy ul. M., także w udziale 1/6 części.
Decyzją z [...] listopada 2014 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody w części zaskarżonej, to jest w jej punkcie 6. W uzasadnieniu wskazał, że kluczową kwestią jest ustalenie udziałów w prawie do rekompensaty oraz ocena skuteczności dołączonego do akt sprawy oświadczenia I. W. z dnia 19 września 1990 r. o zrzeczeniu się na rzecz E. Ś. udziału w odszkodowaniu za część nieruchomości w L. przy ul. M. należącą do R. K. Minister wyjaśnił następnie, że w postępowaniu w związku z tym, że właściciele pozostawionych nieruchomości nie żyją zastosowanie znajdzie art. 3 ust. 2 ustawy o prawie do rekompensaty. Prawo to przysługuje więc wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2, czyli posiadają obywatelstwo polskie. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej.
Organ podkreślił, że z uwagi na fakt, iż oświadczenie I. W. z dnia 19 września 1990 r. zostało sporządzone na terytorium obcego państwa mają do niego zastosowanie również przepisy konwencji znoszącej wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych sporządzonej w Hadze dnia 5 października 1961 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 112, poz. 938, dalej: "Konwencja Haska"). Stosownie do art. 3 ww. konwencji jedyną czynnością która może być wymagana w celu poświadczenia autentyczności podpisu, charakteru, w jakim działała osoba, która podpisała dokument, oraz, w razie potrzeby, tożsamości pieczęci lub stempla, którym opatrzony jest dokument, jest dołączenie apostille określonej w artykule 4, wydanej przez właściwy organ Państwa, z którego dokument pochodzi. Apostille jest rodzajem zaświadczenia, na podstawie którego dokumenty urzędowe wydane na terytorium danego państwa będącego stroną międzynarodowej Konwencji znoszącej wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych sporządzonej w Hadze dnia 5 października 1961 r. są respektowane na terytorium innego państwa będącego stroną tejże konwencji.
Organ uznał, że oświadczenie I. W. z dnia 19 września 1990 r. nie spełnia wymogów określonych w konwencji haskiej. Nie została bowiem do niego dołączona klauzula apostille. Nie może ono zatem w prowadzonym postępowaniu wywołać skutków prawnych w postaci przekazania przez I. W. udziałów w prawie do rekompensaty na rzecz E. Ś. Odnosząc się natomiast do podnoszonych w odwołaniu twierdzeń, że oświadczenie I. W. z dnia 19 września 1990 r. zostało dokonane na gruncie obowiązywania poprzednich przepisów dotyczących rekompensaty, niewymagających szczególnej formy określonej w ustawie o prawie do rekompensaty oraz zostało złożone w chwili nieobowiązywania konwencji haskiej dotyczącej klauzuli apostille Minister wskazał, że zgodnie z art. 27 tejże ustawy do postępowań w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się jej przepisy.
Mając na względzie powyższy przepis, obecnie organy orzekające o publicznoprawnym uprawnieniu do rekompensaty za mienie zabużańskie obowiązane są stosować przesłanki obowiązujące w dacie orzekania. Odnosi się to także do klauzuli apostille, na podstawie której dokumenty urzędowe wydane na terytorium danego państwa będącego stroną konwencji haskiej są respektowane na terytorium innego państwa będącego stroną tejże konwencji. Organy mogłyby stosować uprzednio obowiązujące przepisy tylko w przypadku wyraźnego ustawowego wskazania, którego obecna ustawa nie zawiera.
Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie dotyczące potwierdzenia prawa do rekompensaty zostało wszczęte wnioskiem E. Ś. z dnia 30 listopada 1990 r. i nie zakończyło się przed wejściem w życie ustawy o prawie do rekompensaty. Tak więc Wojewoda prawidłowo zastosował przepisy art. 3 ust 2 ustawy o prawie do rekompensaty oraz Konwencji Haskiej. Za bezzasadne organ uznał również zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące niepoinformowania stron o koniecznym uzupełnieniu po 2005 r. przedstawionego do postępowania dokumentu w postaci oświadczenia I. W. z dnia 19 września 1990 r. Z akt sprawy wynika bowiem, iż organ wojewódzki podjął wszelkie możliwe czynności mające na celu konwalidację wadliwego oświadczenia. W szczególności w piśmie z dnia 24 lutego 2011 r. pouczył strony postępowania, że załączone do akt sprawy oświadczenie I. W. złożone 19 września 1990 r. przed notariuszem, nie może być wykorzystane jako dowód w sprawie, albowiem nie zostało złożone w polskiej placówce konsularnej, a w przypadku złożenia przed notariuszem w Wielkiej Brytanii nie posiada apostille.
Tym samym organ wojewódzki wypełnił, wynikający z art. 9 k.p.a., obowiązek czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielił im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż w toku postępowania prowadzonego przed Wojewodą [...]m strony miały realną możliwość usunięcia braków formalnych kwestionowanego wskazania, poprzez dołączenie klauzuli apostille lub też przedłożenia oświadczenia o wskazaniu osoby uprawnionej złożonego w polskiej placówce konsularnej. Pomimo tego Skarżący z takiej możliwości nie skorzystali.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w tym: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 15 k.p.a. w związku art. 80 z art. 77 oraz art. 75 k.p.a.; art. 6, art. 7, art. 8 w związku z art. 9 k.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o prawie do rekompensaty oraz art. 2, art. 5, art. 7, art. 21, art. 31, art. 32, art. 47, art. 64, art. 87, art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 8 Konwencji o ochronie Praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 do w/w Konwencji. W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Ministra oraz punktu 6 poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy wskazanie przez I. W. w oświadczeniu 19 września 1990 r. E. Ś., jako osoby uprawnionej do udziału przysługującego I. W. w odszkodowaniu za należną jej część nieruchomości położonej w L., która wcześniej należała do jej ojca R. K. mogło być uznane za wywierające skutki prawne w ramach postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Podał, że w dacie złożenia powyższego oświadczenia kwestie związane z rekompensatą za tzw. mienie zabużańskie uregulowane były w art. 88 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99, dalej "u.g.g."). Zakres podmiotowy osób uprawnionych do uzyskania prawa do rekompensaty uzupełniał ust. 4 powołanego artykułu stanowiący: "W razie śmierci właściciela mienia nieruchomego pozostawionego za granicą uprawnienia wynikające z ust. 1 przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione.". Przepis ten następnie – w kolejnych wersjach ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. – został przeniesiony do art. 81 ust.
- 4. Od 1 stycznia 1998 r. treść powyższego przepisu wprowadzona została do art. 212 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i obowiązywała aż do daty jego uchylenia w dniu 30 stycznia 2004 r. przez ustawę z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz.
- 39. Dalej "ustawa z 12 grudnia 2003 r."), obecnie zastąpioną przez ustawę o prawie do rekompensaty.
Począwszy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. wskazanie przez spadkobiercę repatrianta osoby uprawnionej do uzyskania prawa do rekompensaty następowało poprzez złożenia oświadczenia z podpisem notarialnie poświadczonym, zaś od 27 października 2005 r., to jest od daty wejścia w życie ustawy o prawie do rekompensaty, wskazanie osoby uprawnionej mogło być dokonane również przez złożenie oświadczenia przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. W art. 15 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. ustawodawca przewidział, że postępowania w sprawach potwierdzania praw do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Podobny zapis wprowadzony został do ustawy o prawie do rekompensaty (art. 27 tejże ustawy).
Sąd przyjął, że wskazanie przez I. W. innych osób z grona spadkobierców Z. i R. K. winno zostać dokonane poprzez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. Do akt sprawy dołączone zostało oświadczenie I. W. sporządzone w formie pisemnej z podpisem notarialnie poświadczonym, sporządzone w dniu 19 września 1990 r. Sąd zauważył jednak, że przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, to jest z dniem 14 sierpnia 2005 r. weszła w życie Konwencja Haska znosząca wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych (art. 1, art. 2 i art. 4 Konwencji). Od tego momentu poświadczenie podpisu dokonane przez notariusza zagranicznego winno być traktowane, jako dokument urzędowy, zaś państwo, będące stroną konwencji, mogło żądać od podmiotu przedstawiającego powyższy dokument zapatrzenia go w klauzulę apostille.
Innymi słowy mówiąc, począwszy od dnia 14 sierpnia 2005 r. dla wskazania osoby uprawnionej do prawa do rekompensaty poprzez złożenie oświadczenia przed zagranicznym notariuszem wymagane było również uzyskanie klauzuli apostille obejmującej poświadczenie podpisu dokonane przez notariusza.
Sąd podał, że w toku postępowania przedstawione zostały następujące oświadczenia na mocy których spadkobiercy Z. i R. K. wskazywali E. Ś. jako uprawnioną do uzyskania rekompensaty:
- a. oświadczenie I. W. z dnia 19 września 1990 r. sporządzone w formie pisemnej z podpisem notarialnie poświadczonym przez notariusza w G., w którym zrzekła się na rzecz swojej siostry E. Ś. całego jej udziału w odszkodowaniu za należną jej część nieruchomości położonej w L., która wcześniej należała do jej ojca, R. K..
- b. oświadczenie W. K. z dnia 12 października 1990 r. sporządzone w formie pisemnej z podpisem notarialnie poświadczonym przez notariusza w S., w którym W. K. udzieli pełnomocnictwa E. Ś. i jednocześnie zrzekł się na jej rzecz wszelkich praw do spadku po rodzicach,
- c. oświadczenie I. W. z dnia 24 listopada 2005 r. sporządzone w formie pisemnej z podpisem notarialnie poświadczonym, w którym wskazała, że jej brat A. zmarł bezpotomnie, cały jego majątek przeszedł na matkę Z. K., a ona i jej brat R. K. (to jest W. K.) prawa po Z. K. cedują na E. Ś.,
- d. oświadczenie W. K. z dnia 30 stycznia 2008 r., sporządzone w formie pisemnej, z podpisem notarialnie poświadczonym i opatrzone klauzulą apostille, na mocy którego zrzekł się na rzecz E. Ś. całego jego udziału w spadku za należną mu część nieruchomości położonej w L. przy ul. M., która wcześniej należała do rodziców, Z. i R. K.,
- e. oświadczenie I. W. z dnia 18 lutego 2010 r. sporządzone w formie pisemnej z podpisem notarialnie poświadczonym i opatrzone klauzulą apostille, zawierające treść tożsamą z treścią oświadczenia z dnia 24 listopada 2005 r.
Sąd zaznaczył, że Wojewoda prowadząc postępowanie wskazywał na wadliwości w zakresie oświadczeń obejmujących wskazanie uprawnionego spadkobiercy w pismach z dnia 14 lutego 2006 r. (w zakresie oświadczenia W. K. z dnia 12 października 1990 r.), z dnia 24 lutego 2011 r. (w zakresie oświadczenia I. W.), wyznaczając jednocześnie stronie termin 6 miesięcy na uzupełnienie braków, z dnia 8 listopada 2011 r. jak również w postanowieniu z dnia 27 marca 2014 r. W odpowiedzi na powołane wyżej pisma Wojewody, do akt postępowania złożone zostały: a. opisane wyżej oświadczenie W. K. z dnia 30 stycznia 2008 r. (przy piśmie z dnia 30 sierpnia 2010 r.), b. opisane wyżej oświadczenie I. W. z dnia 18 lutego 2010 r. (przy piśmie z dnia 29 czerwca 2011 r.).
Dodatkowo Sąd wskazał, że we wniosku z dnia 10 kwietnia 2014 r. o uzupełnienie postanowienia z dnia 27 marca 2014 r. Skarżący (na tym etapie postępowania reprezentowani już przez fachowego pełnomocnika) wskazywali, że I. W. złożyła jedno oświadczenie w 1990 r., następnie kolejne skuteczne oświadczenie w 2005 r., w konsekwencji nie mogła złożyć nowego oświadczenia woli w tym przedmiocie w 2010 r., albowiem oświadczenie to ma charakter materialnoprawny i I. W. w 2010 r. nie miała się czego zrzec (str. 5 powołanego pisma). Powyższe argumenty, w ocenie Sądu, świadczą o niedostrzeżeniu przez skarżących na ówczesnym etapie postępowania faktu, że I. W. była spadkobierczynią zarówno Z. K. jak i R. K.. Oświadczenia z 2005 r. i 2010 r. dotyczą wskazania osoby uprawnionej przez I. W. działającą jako spadkobierczyni Z. K., natomiast oświadczenie z 1990 r. składane było przez I. W. jako spadkobierczynię R. K. – i to ostatnie oświadczenie nie zostało przedłożone w prawidłowej formie w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji.
Sąd wskazał również, że E. Ś. zmarła w dniu [...] stycznia 2010 r. W dniu 18 lutego 2010 r., a więc już po śmierci E. Ś., I. W. złożyła w formie pisemnej notarialnie poświadczonym i opatrzone klauzulą apostille, oświadczenie, w którym jako spadkobierczyni Z. K. i A. K. wskazywała swoją siostrę E. Ś. jako uprawnioną do rekompensaty po powołanych wyżej osobach. Skuteczność tego oświadczenia nie została zakwestionowana przez organ pierwszej instancji którego decyzja w tym zakresie wobec jej niezaskarżenia stała się decyzją ostateczną. Zdaniem Sądu, obowiązujące przepisy nie wyłączały możliwości wskazania przez I. W. po dniu 30 stycznia 2010 r., a więc po śmierci E. Ś., spadkobierców w osobach Skarżących jako uprawnionych do prawa do rekompensaty z tytułu udziału przypadającego jej w ramach dziedziczenia po ojcu, R. K.. Wskazanie takie, pomimo wystosowania przez organ pism z 24 lutego 2011 r. i 8 listopada 2011 r. nie zostało dokonane.
Organ administracji informował E. Ś. oraz Skarżących o treści obowiązujących przepisów prawa, wskazywał na nieprawidłowości formy oświadczeń o wskazaniu spadkobiercy uprawnionego do rekompensaty oraz udzielił terminu dla złożenia odpowiednich dokumentów. Odmowa przyznania prawa do rekompensaty z tytułu udziału przypadającego po R. K. nastąpiła na skutek niewskazania Skarżących jako uprawnionych pomimo kilkukrotnego informowania o treści przepisów i wynikających z nich wymaganiach co do formy oświadczenia o wskazaniu. W sprawie tej sąd nie dostrzegł również przywoływanej w uzasadnieniu skargi kolizji interesów Państwa i jednostki. Jednostka poinformowana została o treści obowiązujących przepisów i nie wypełniła ich – w takiej zaś sytuacji nie można mówić o konflikcie interesów.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli W. Ś. i M. Ś., reprezentowani przez adwokata, który zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
- I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, mianowicie:
- 1. art. 2 ustawy o prawie do rekompensaty, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie spełnili wszystkich ustawowych przesłanek do uzyskania rekompensaty wskazanej w art. 2 ww. ustawy poprzez nie uznanie jako prawnie skutecznego wskazania I. W. za udział w 1/6 części nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP, przysługujący I. W. z tytułu dziedziczenia po swoim ojcu R. K. (właścicielu nieruchomości zabużańskiej) - podczas gdy skarżący spełniają wszystkie ustawowe przesłanki do potwierdzenia prawa do ww. rekompensaty także za udział w 1/6 części nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP przez R. K.,
- 2. art. 3 ust. 1 ustawy o prawie do rekompensaty, poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest poprzez uznanie, że co do udziału 1/6 części nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP przez R. K. nie dokonano prawidłowego wskazania osoby uprawnionej do rekompensaty w formie przewidzianej ww. ustawą, podczas gdy wskazanie jako uprawnionego do rekompensaty dokonane przez I. W. jest skuteczne, z uwagi na nie istniejący w momencie składani oświadczenia (1990r.) wymóg apostille,
- 3. art. 2, art. 45, art. 5, art. 7, art. 31, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, to jest naruszenie podstawowych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej - państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości/ zapewnienia praw człowieka i obywatela, działania na podstawie i w granicach prawa oraz zakazu ograniczenia praw skutkujące uniemożliwieniem uzyskania przez spadkobiercę potwierdzenia prawa do rekompensaty za każdą z części nieruchomości pozostawionych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (TK z 08.11.1989 K 7/89, OTK 1989 Nr 1 poz. 8, SN uzasadnienie wyroku z 10.10.2003 II CK 36/02) oraz wyroku Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie skargi Broniowski przeciwko Polsce;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 k.p.a., art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 9 K.p.a. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy wskutek m.in. wieloletniego (24-letniego) prowadzenia postępowania przed organem I instancji doszło do rażącego naruszenia przez ten organ terminów załatwiania spraw, co wobec zmiany przepisów w przedmiocie klauzuli apostille i niemożliwości dostosowania oświadczenia do nowych wymogów, wobec śmierci osoby wskazanej - Wnioskodawczyni E. Ś., spowodowało wydanie negatywnej decyzji przez organ. Powyższe narusza obowiązek stania organu w toku postępowania na straży praworządności i działania na podstawie przepisów prawa, naruszenia obowiązku załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, obowiązku należytego i wyczerpującego udzielania informacji faktycznej i prawnej stronie postępowania tak, aby strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa oraz zasady prowadzenia postępowania przez organy administracji w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z oświadczenia I. W. wskazującej jako uprawnionego W. Ś., w świetle uzasadnienia wyroku WSA z dnia 2 marca 2015 r. (str.
13) "Sąd wskazuje w tym miejscu, że w jego ocenie, obowiązujące przepisy nie wyłączały możliwości wskazania przez I. W. po dniu 30 stycznia 2010r., a więc po śmierci E. Ś., spadkobierców w osobach Skarżących jako uprawnionych do prawa do rekompensaty z tytułu udziału przypadającego jej w ramach dziedziczenia po ojcu, R. K..", na okoliczność spełniania wymogu ustawowego w przedmiocie wskazania osoby uprawnionej do rekompensaty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zawiera trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania. Wskazać należy, że stosownie do art. 8 K.p.a., organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Pomimo tego, że ustawodawca nie nałożył w tej regulacji na organ dodatkowych obowiązków, to jednak zobowiązał organ do takiego postępowania, które w obiektywnym odbiorze strony będzie zasługiwało na miano wiarygodnego oraz rzetelnego. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której strona ponosi negatywne konsekwencje niczym nieuzasadnionego, długotrwałego rozpatrywania sprawy przez organ, w trakcie którego dochodzi do niekorzystnej dla niej zmiany przepisów prawa w zakresie skuteczności przedłożonych przez nią środków dowodowych, a które to zmiany nie miałyby znaczenia, gdyby sprawa została załatwiona w ustawowym terminie. W takiej sytuacji, prowadzący postępowanie organ winien dołożyć szczególnej staranności, aby strona nie poniosła dalszych negatywnych konsekwencji wywołanych opieszałością organów administracji.
Warto również pamiętać, że jakkolwiek art. 6 k.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to nie można tego przepisu rozumieć w ten sposób, że istnienie przepisu prawa jest nadrzędną wartością wykluczającą analizę konkretnego przypadku w odniesieniu do zasady słusznego interesu obywatela, jak też zwalniającą organ władzy publicznej od obowiązku czuwania na tym, by strona postępowania, wskutek niedoinformowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Zlekceważenie przez organ władzy publicznej tych elementarnych zasad praworządności w postępowaniu administracyjnym i przyznanie priorytetu przepisowi prawa skutkuje wprost naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. W niniejszej sprawie, szczególnego znaczenia nabiera obowiązek informacyjny wynikający z art. 9 K.p.a. według, którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Udowodnione naruszenie tego obowiązku jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - organ ma świadomość, że brak określonych działań ze strony zainteresowanych będzie miał negatywne skutki w sferze uprawnień do uzyskania rekompensaty. W omawianym przypadku organ miał obowiązek wyjaśnić stronie całokształt okoliczności sprawy ze wskazaniem jakie dokumenty, w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa, należy przedłożyć w celu wykazania uprawnienia do rekompensaty w ramach udziału przypadającego I. W. po R. K. (w tym możliwe działania w celu konwalidacji oświadczenia z dnia 19 września 1990 r.) i równie wyraźnie wskazać na skutki niedopełnienia tych czynności.
Działania organu w tym względzie nie zasługiwały na aprobatę. W pierwszej kolejności zauważyć należało, że na przestrzeni ponad 20 lat skierowano jedynie trzy wezwania o uzupełnienie koniecznych dokumentów w istotnym ze względu na zakres zaskarżenia(14.02.2006r., 24.02,2011r., 8.11.2011r.). Ich treść nie była na tyle wyczerpująca, aby można było przyjąć, że stwierdzone w decyzji z dnia 26 września 2014r zaniechania były wynikiem zawinionych przez stronę zaniedbań. I tak pierwsze z nich, sporządzone dopiero po 15 latach od złożenia wniosku nie odnosiło się wprost do załączonego doń oświadczenia z dnia 16.10.1990r. Organ nie ocenił wówczas tego dokumentu w aspekcie wymagań wynikających z obowiązującej w tym czasie ustawy o prawie do rekompensaty z 2005r. Nie wskazano w nim, by istniała jakakolwiek potrzeba konwalidacji tego oświadczenia. Organ winien mieć świadomość, że zmianą wymagań, wywołaną nową regulacją prawną nie można strony zaskakiwać.
Nowe wymogi należy w sposób jak najbardziej szeroki odnieść do każdego z dołączonych do wniosku dokumentów. Wezwanie do uzupełnienia winno zatem w sposób precyzyjny wskazywać jakie dokumenty należy przedłożyć zgodnie z aktualnymi wymaganiami i z jakich przyczyn wcześniej złożone nie mogą być uznane za skuteczne. Ma to tym większe znaczenie, gdy zważy się, że zgon E. Ś. nastąpił dnia 30 stycznia 2010r., organ zaś oceniając początkowo oświadczenie I. W. z 18 lutego 2010r. zakwestionował jego skuteczność, czyniąc o tym wzmiankę w piśmie z dnia 8 listopada 2011r., w którym zauważył, że dokonanie wskazania uprawnionego nastąpiło po jego śmierci. Organ bez głębszej refleksji pominął, że to jego działania, a częściowo także ich brak spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie, co w konsekwencji skutkowało obciążeniem strony dodatkowymi wymaganiami, nieznanymi przepisom obowiązującym w chwili złożenia wniosku, a także przez następne ponad 10 lat, do chwili wejścia ustawy z 12.12. 2003r i ustawy o rekompensacie z 2005r.
Organ nie dołożył zatem szczególnej staranności, aby strona nie poniosła negatywnych skutków wskazanych zaniechań organu. Negatywnie ocenić należy również fakt, że do dnia wydania postanowienia tj. 27 marca 2014r. organ nie zakwestionował zakresu wskazania z art. 3 ust.1 i 2. ustawy o rekompensacie z 2005r. Dopiero w uzasadnieniu decyzji z dnia 26 września 2014r. przyjęto, że oświadczenia z 2005r. i 2010r. potwierdzają uprawnienia E. Ś. do rekompensaty, jednak wyłącznie w odniesieniu do części spadku po Z. K. Wcześniej takich ocen nigdzie nie wyrażano. Wcześniejsze wskazówki w tym względzie umożliwiłyby stronie wymagane przez organ uzupełnienie. W taki sam sposób należy ocenić uwagę zawartą w kontrolowanym uzasadnieniu, gdzie sąd I instancji wskazał, że nic nie stało na przeszkodzie, by jako uprawnionych do rekompensaty wskazać osoby skarżące. Organy nie wyrażały wcześniej również i takich sugestii, wskazówek.
Kontrolowany sąd uznając bezzasadność skargi pominął opisane wyżej okoliczności. Nie ocenił w związku z tym w sposób prawidłowy działań organu w świetle art. 8 i 9 kpa i nie odniósł tej oceny do art. 145§1 pkt.1lit.c P.p.s.a.
Raz jeszcze powtórzyć należy, że zaniechania organu skutkujące niedokonaniem przez stronę czynności koniecznych do uzyskania uprawnień nie mogą powodować negatywnych dla niej konsekwencji. Odmowa przyznania uprawnień do rekompensaty z tytułu udziału przypadającego po R. K. winna być uznana w takiej sytuacji za przedwczesną w świetle art. 2 i art. 3 ust.1 i 2 ustawy o rekompensacie z 2005r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego opisane powyżej naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia prawa procesowego słusznie wskazano w skardze kasacyjnej jako przesłanki podważające zasadność zaskarżonego wyroku.
Zaskarżony wyrok już tylko z tego względu musiał ulec uchyleniu na zasadzie art. 185§1 P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę sąd I instancji winien mieć na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 203 pkt.1 P.p.s.a.